Commençons, donc, par une analyse générale du dispositif de financement des formations professionnelles de l’animation par le Conseil régional (des Pays de la Loire) tel qu’il est mis en œuvre, et de ses conséquences sur les organismes de formation523. Je me propose entre autres de montrer dans quelle mesure il y a, ou non, réellement mise en place d’un marché concurrentiel, et ce que produit le dispositif d’appel d’offre pour un marché public du financement de la formation professionnelle.
Mise en concurrence des organismes de formation par le marché public du financement.
Une fois tous les trois ou quatre ans, du moins en 2009, 2013 et 2017524, le Conseil régional lance une série d’appels d’offre pour le financement de la formation professionnelle, tous métiers et domaines confondus, y compris celui des formations de l’animation professionnelle525. Ces marchés portent sur les formations que la Région estime utile de promouvoir dans le cadre du traitement
523 Je concentre ici mon propos sur le BPJEPS « loisirs tous publics », visé par l’essentiel du dispositif et des
attributions de fonds (80%), mais ce qui suit est parfaitement valable pour le financement du DEJEPS.
524 L’attribution des financements à l’issue du processus d’appel d’offre était décidée pour quatre ans jusqu’au
marché 2013, avec une révision possible au bout de deux ans ; elle l’est pour trois ans dans le marché 2017.
525 Pour des données à ce sujet, cf. l’annexe « Le marché 2017 de la formation professionnelle en Pays de la Loire »,
social du chômage, c’est-à-dire pour lesquelles elle considère qu’elles peuvent déboucher sur des emplois du fait de l’existence d’une offre d’emploi. L’attribution du financement est possible sous conditions portant sur les caractéristiques sociales des bénéficiaires (âge, origine sociale, revenus, logement dans un quartier de la « politique de la ville »). La Région des Pays de la Loire est ainsi, comparée à d’autres, un important financeur de l’activité de formation dans l’animation. Le marché public 2017 est par ailleurs basé sur deux hypothèses de niveaux d’activité, selon une décision à prendre par Conseil régional : haute et basse.
Bien que le dernier marché soit attribué pour trois ans, les organismes font l’objet d’un contrôle d’activité au moins semestriel. La Région se réserve le droit de dénoncer le marché s’il devait résulter de ces contrôles que, selon elle, certains des organismes titulaires du marché ne remplissent pas leurs obligations. Ces contrôles sont en règle générale effectués par des fonctionnaires de la Région, occasionnellement par des élus impliqués dans le traitement de la formation professionnelle, qui participent à diverses réunions tels que des points de situation intermédiaires526 et des bilans de formation. Ils résultent également de vérifications administratives, telles que la signature chaque demi-journée des feuilles de présence par les participants aux formations, et de la cohérence entre les factures émises et l’activité constatée par ce biais.
Depuis 2013, le marché invitant les organismes à former des groupements, s’ensuivent entre eux d’intenses opérations de négociation. L’enjeu économique représenté par ce marché public fait que les directeurs régionaux en personne s’impliquent directement dans les négociations entre organismes et dans les élaborations permettant d’y répondre. La formation professionnelle représente couramment la moitié de l’activité totale de formation et les deux tiers des emplois de salariés affectés à cette activité527.
Comme l’écrit en 2013 le responsable régional de l’une des associations concernées :
Régis B., directeur régional CEMÉA : « […] une négociation complexe (avec Léo Lagrange, les Francas, Ligue Enseignement, Familles Rurales, Cefras, CREPS, CCI, ISF, CNAM... : un ordre d’idée. Ces structures régionales pèsent plus de 100 millions d’euros...) Cette négociation nécessitait une connaissance historique, une connaissance des marchers [sic] publics, une connaissance de toutes les formations, tout niveaux »528
526 « Conseil de stage » vu par les organismes de formation, « dialogue de gestion » tels que les nomment les élus
régionaux, « conseil de gestion » dans le cahier des charges du marché : le choix des mots n’est bien sûr pas anodin.
527 Par exemple pour les CEMÉA des Pays de la Loire, en 2016 la formation professionnelle a contribué pour 42 %
aux produits d’exploitation (chiffre d’affaire), représenté 60 % des charges de personnel (ceux-ci correspondant à 63 % des charges d’exploitation) et a assuré 52 % du résultat d’exploitation pour les activités de formation dans l’animation. Ensemble, formations à l’animation volontaire et professionnelle représentent 49 % du chiffre d’affaire de l’association et… 226 % de son résultat d’exploitation, les autres activités étant à l’équilibre ou déficitaires. Les données des années antérieures ont une structure générale tout à fait similaire. Cf. l’annexe « Analyse budgétaire de l’activité de formation ».
528 Source : message électronique. Orthographe d’origine. « Traduction » des nouveaux sigles : respectivement
Propos confirmés plus récemment par un autre directeur régional :
Dominique M., directeur régional de Familles Rurales : « Il y a quatre ans [en 2013], c’était nouveau, ça a été un électrochoc. Ceux qui se greffent aujourd’hui bénéficient de ce travail d’il y a quatre ans et aussi durant quatre ans. Si on avait essayé de les intégrer il y a quatre ans, on aurait éclaté. »
Ainsi que le suggère ce directeur, le travail à mener à bien pour formuler une réponse coordonnée à l’appel d’offre a nécessité plusieurs de ces difficiles réunions multipartites entre des acteurs qui, pour avoir l’habitude de débattre de questions politiques, sont plutôt familiers des attitudes de confrontation et de concurrence sur les questions économiques, de préséance ou de partage du marché. On voit ici à l’œuvre une forme de régulation entre acteurs a priori concurrents, qui doivent s’entendre pour saisir un marché ou ne pas le perdre. Le « commerce entre les hommes » est d’un autre ordre, éminemment interactionnel, et se joue avec d’autres mécanismes que celui de l’offre et de la demande529.
*
En première approche, dans la logique du dispositif d’appel d’offre, chaque organisme se trouve donc en concurrence avec tous les autres organismes régionaux pour l’attribution de tout ou partie des financements de formation prévus par la Région. Depuis 2013, la Région (alors à majorité socialiste) a imposé que les différents lots de l’appel d’offre soient attribués à un seul bénéficiaire par lot et par département. La formation BPJEPS constitue un lot, la formation DEJEPS un autre, dont peut être titulaire un organisme ou un groupement de ceux-ci. Le principe retenu dans ce dernier cas est que chaque organisme peut assurer sa propre formation mais que l’un d’entre eux, délégataire de l’ensemble, assume la relation administrative avec la Région, et tout particulièrement la facturation, pour l’ensemble du groupement départemental.
Pour la Région, outre l’intérêt évident d’une simplification administrative530, l’idée du groupement était destinée à faire en sorte que soit maintenu un « maillage » du territoire par les organismes de formation et proposée « une offre équilibrée »531 dans celui-ci. De fait, les principaux organismes régionaux ont effectivement constitué des groupements qui, en 2013, ont laissé de côté ou rejeté certains acteurs plus fragiles ou pour eux non grata, en particulier en raison de leur
(ISF).
529 À titre d’exemple, la réponse à l’appel d’offre est constituée d’un document de 106 pages, hors description du
groupement d’organismes répondant. Il a nécessité plus de cent heures de travail pendant trois mois, effectuées sur son temps libre (en principe récupérables) par un permanent qui savait qu’il y jouait son emploi des années à venir.
530 Du moins en apparence, parce qu’en pratique elle vérifie tous les documents de tous les organismes du
groupement, transmis par son délégué. En réalité cela ne simplifie qu’une seule opération administrative : le règlement de la facture, l’argent étant redistribué aux organismes du groupement par le délégué.
531 Selon les termes du Président de la Commission « Emploi, apprentissage, formation professionnelle, insertion »
couleur politique supposée. En 2015, voici ce qu’en dit la représentante de la Région dans le département de la Sarthe.
Christine G., représentante Région : Simplification administrative, un seul interlocuteur, en gros c’est l’idée générale. Il y a trop d’organismes, on ne peut pas savoir ce qu’ils font, maintenant ça permet de mieux contrôler ce que la Région fait de ses financements. On peut leur imposer un suivi de leurs stagiaires et savoir si ça débouche sur des emplois. On peut les évaluer. Mais la fois suivante, on risque de se trouver avec un seul interlocuteur. Alors le projet c’est d’imposer non plus un groupement mais un regroupement, pas avec des formations indépendantes mais avec des formations communes, c’est-à-dire menées ensemble. »532
L’autre avantage évident d’un dispositif d’appel d’offre ne prévoyant qu’un seul « gagnant » est, concurrence oblige, une diminution des coûts de la formation pour la Région. Mais là aussi, le résultat est allé contre l’évidence. Les prix retenus par le marché, proposés par le groupement gagnant, correspondent à une augmentation moyenne de 10 % par rapport à l’appel d’offre antérieur. Ce groupement a justifié l’augmentation par l’extension des exigences de la Région, générant des charges supplémentaires. En réalité la Région, en souhaitant implicitement ne pas déséquilibrer le tissu d’organismes de formation de son territoire, s’est manifestement privée d’un levier dans le dispositif concurrentiel533.
La mise en place de groupements a une autre conséquence, paradoxale : il rend beaucoup plus difficile l’émergence de nouveaux acteurs de la formation. En effet, il ne suffit pas qu’un impétrant élabore une formation qui fasse l’objet d’une habilitation, travail en soi considérable, mais il lui faut aussi être intégré dans un groupement, et même dans le groupement dominant, ou l’affronter dans le jeu concurrentiel. Le « ticket d’entrée » devient hors de prix534. De fait, aucun organisme nouveau n’a émergé au cours des dix dernières années. Un autre indice va dans le même sens : sur les cinq lots du marché 2017 de la formation de l’animation professionnelle hors sport, quatre n’avaient qu’un répondant, le cinquième, en Loire Atlantique, plus gros département de la Région, ayant fait
532 En réalité, le marché 2017 n’a pas mis en œuvre cette deuxième étape comme annoncé par mon interlocutrice. Par
ailleurs, les organismes de formation se sont cette fois presque tous coordonnés dans un seul groupement, en n’en laissant aucun volontairement de côté. On pourrait donc penser que la Région est dorénavant devenue dépendante de ce groupement et que la situation de concurrence a été contournée. Elle reste cependant maîtresse du jeu stratégique. Cf. à ce sujet les annexes « Région, organismes, qui dépend de qui ? » et « Échec de la mise en concurrence ? ».
533 Pour une analyse détaillée de l’évolution des coûts et des prix des formations dans les résultats de l’appel d’offre,
cf. l’annexe « Prix de la formation et situations concurrentielles ».
534 Le directeur Recherche & développement de la société Pernod-Ricard m’expliquait un jour que la loi Evin (1991),
qui avait interdit la publicité pour les vins et spiritueux, avait été une bénédiction pour ce secteur de l’activité industrielle et économique : elle avait empêché d’éventuels entrants sur le marché de se faire connaître, partant avait tari toute possibilité de concurrence nouvelle. Les acteurs concernés par le marché dont il est ici question ne paraissent pas conscients que ce qu’ils dénoncent comme une mise en concurrence est, paradoxalement, et probablement à l’inverse des intentions initiales de ses promoteurs, un excellent atténuateur de cette même concurrence. Les auteurs du marché n’en semblent pas plus conscients.
l’objet de deux offres concurrentes. En 2013, il y avait deux groupements concurrents pour chacun des lots, en 2017 il n’y en avait plus qu’un seul, certes plus large535.
Enfin, le financement ne concernant qu’une partie des promotions, il faut aussi, pour les organismes – du moins ceux qui n’ont pas de réseau captif d’employeurs – attirer d’autres stagiaires. En ce domaine, la concurrence reste évidente et vive. Mais elle se maintient également sous d’autres formes, moins apparentes. Car l’enjeu est aussi de séduire les « meilleurs » candidats selon les critères des organismes : ceux qui auront le plus de chances d’être diplômés ; qui occasionneront le moins de travail – et le plus de satisfaction – aux formateurs ; qui pourront être ultérieurement « porteurs » d’une image valorisante de l’organisme ; qui constitueront de futurs certificateurs, tuteurs ou prescripteurs voire militants et formateurs ; qui s’intégreront dans le réseau professionnel de l’organisme qui les a formés ; qui trouveront le plus facilement un emploi à l’issue de la formation.
L’emploi dans l’animation est-il vraiment au cœur des intentions de la Région ?
Que veut donc la Région ? Pourquoi financer de la formation ? Et pourquoi dans l’animation ? Le Président de la Commission « emploi, apprentissage, formation professionnelle, insertion » est tout à fait clair :
André M., Président de la Commission : « Nous, ce qu’on vise, c’est l’emploi. Si on finance, c’est parce qu’il y a de l’emploi derrière. Le CARIF-OREF nous dit qu’il y a de l’emploi. Et puis on interroge les réseaux professionnels, les employeurs, les organismes de formation. Et pourquoi l’animation ? On a à répondre à des phénomènes sociétaux. À accueillir de nouvelles populations. L’animation, c’est un amortisseur social. »
Quand j’émets un doute sur la compétence des organismes de formation à « accompagner dans l’emploi » leurs stagiaires, il hausse nettement le ton :
Président : « Je ne peux pas imaginer que celui qui est chargé de faire monter en compétences un individu, il puisse ne pas se préoccuper de ce que cette personne va devenir. Vous me dites que ce n’est pas leur métier ? Il va falloir qu’ils s’y mettent. »
Il s’agit d’une position de principe qui ne veut pas tenir compte de la réalité des organismes de formation. Le levier pour obtenir le service demandé de la part des organismes de formation, c’est le marché du financement de la formation professionnelle.
Le site du Conseil régional, dans ses pages sur l’orientation, le dit clairement :
535 Cf. les annexes « Comment s’est formé le groupement » et « Le marché vu par Christophe P., directeur régional de
« L’objectif des formations du dispositif “Région formation - Visa Métiers” est de former les demandeurs d’emploi afin de corriger les déséquilibres principalement structurels, mais aussi conjoncturels de qualification tout en répondant aux besoins en compétences recherchées par les entreprises du territoire pour lesquelles l’offre de formation initiale s’avère insuffisante. La finalité est de favoriser l’insertion des publics par la construction de parcours de formation individualisés d’accès à la formation. »536
Cet enjeu de l’emploi qui, donc, est principal, a bien été assimilé par les organismes de formation. Voici l’analyse d’un directeur régional à propos du marché 2017 :
Régis B, directeur régional CEMÉA : « un marché […] avec des outils de contrôle plus important. L’instauration précise d’un conseil de gestion joue ce rôle. Et nous savons que dans ce contrôle ce qui importe n’est pas l’émancipation et l’éducation populaire mais bien la seule employabilité. Une volonté de performance avec une prime par stagiaires reversé à l’organisme de formation en fonction des résultats (emploi à 3 mois…) »537
Comme le fait remarquer un CEPJ :
Xavier L. CEPJ : « La Région n’a pas de projet éducatif, contrairement à un certain nombre d’autre Régions ; elle ne préoccupe pas non plus de la qualité des emplois ; elle est centrée sur l’emploi quantitatif. »
Bien sûr, les organismes de formation de l’animation regrettent que ce qui fait leur spécificité, estiment-ils, à savoir l’action éducative, soit passée par pertes et profits. Mais, contraintes financières obligent, ils n’en ont pas moins tout fait pour être retenus dans le marché public. On peut comprendre que, de son côté, la Région traitant de l’ensemble de la formation professionnelle, dont l’animation ne constitue qu’un faible pourcentage, n’entre pas dans ces considérations. Et d’autant moins qu’elle n’a pas de politique éducative affirmée. Peu importent à la Région et aux concepteurs de l’appel d’offre, semble-t-il, les contenus pédagogiques et éducatifs des formations de l’animation : « émancipation », « éducation populaire ».
*
À vrai dire, on peut se demander si cette finalité, annoncée comme centrée sur l’emploi, ne constitue pas un discours sans autre intention d’aboutir. Le mécanisme ressemble à une « pompe de relevage. Il s’agit de faire circuler les personnes ; on agit certes sur le flux538 mais sans réelle connaissance du bout du tuyau539 ni même de ce qui transite par le tuyau540. Dès lors, y a-t-il
536 Source : http://www.orientation-paysdelaloire.fr/donnees/fiche-dispositif/438. On voit que le « parcours » ne
saurait être autre qu’« individualisé » alors même que tout dispositif de formation est collectif.
537 Source : « Point de situation. Janvier 2017 ». J’ai respecté l’orthographe de l’original.
538 Remarquons que le mécanisme est exactement le même pour ce qui concerne le dispositif du « service civique »,
dont les organismes de formation font un usage abondant. Les intéressés indiquent que la publicité qui est faite pour ce dispositif, tant par les établissements de traitement du chômage que par les organismes de formation, est alléchante et finalement efficace, mais se plaignent couramment que la manière dont ils sont ensuite encadrés puis soutenus dans la recherche d’emploi laisse à désirer. Pour les pouvoirs publics, il s’agit essentiellement d’accélérer un flux qui est supposé, via cette forme d’initiation au monde du travail, mener à l’emploi.
539 C’est, comme je l’évoquais plus haut, en langage industriel la logique du « flux poussé ».
540 La relation de service, en l’occurrence la formation, c’est-à-dire la relation d’individu à individu, ce que le
véritablement intention d’obtenir des résultats ? En délégant la responsabilité de l’obtention d’un emploi aux organismes de formation, dont ce n’est ni la compétence ni la vocation, on pourrait penser que la Région se condamne de fait à l’inefficacité. Cela masque le constat que personne ne sait comment s’y prendre, que personne n’a les outils pour le faire, et que personne n’a non plus les ressources pour cela : ni pour connaître réellement l’emploi, ni pour mesurer l’effet des formations sur l’emploi, ni pour agir sur ce dernier, ni pour suivre individuellement les candidats. C’est d’ailleurs ce que disent les CEPJ interrogés, s’exprimant sur les illusions et l’illusionnisme de ces dispositifs :
Patrick, CEPJ : « Est-ce que seulement on est conceptuellement capables d’élaborer des outils détachés des intérêts que l’on a à la chose ? Franchement, ce n’est pas le cas, ce n’est pas ce que je constate. »
L’investissement de forme nécessaire pour se doter de ces outils, si tant est que cela soit possible et efficace, est considérable541. Et qui devrait y consentir ? Pour le Conseil régional et le Président de la Commission sur la formation professionnelle en tout cas, cela paraît tranché : c’est le travail des organismes de formation. Si l’on devait résumer vulgairement cette position, on pourrait écrire : « je paye, qu’ils se débrouillent ». Bien sûr tout les salariés, formateurs compris, ont nécessairement un savoir-faire personnel de recherche d’emploi. Pour autant, cela les rend-il capables d’aider de manière significative leurs stagiaires dans leurs recherches d’emploi542 ? Et surtout, il est très probable qu’ils considèrent cela comme une tâche subalterne et vulgaire, non noble543 : pour eux, un « sale boulot »544.
En position dominante, les représentants de la Région peuvent avoir des exigences « qui ne se refusent pas ».
sortie de l’anonymat, est, dans ce flux, déléguée aux formateurs. Bien sûr, s’intéresser aux individus, c’est bien ce