Délimitation et quantification des variables

Existe uma quantidade considerável de definições de transparência encontradas nas mais variadas publicações, sejam acadêmicas ou de instituições da sociedade civil ou governamentais, cada qual enfatizando um aspecto do mecanismo democrático. A intenção não é esgotar as possibilidades de significado do termo, tampouco recordar as origens da palavra e de seu uso em diversos campos, mas apresentar uma visão geral e destacar alguns elementos afins à perspectiva de transparência que são relevantes para desenvolver a análise empírica proposta na presente pesquisa.47

Supõe-se que o filósofo inglês Jeremy Bentham, no final do século XVIII, tenha sido o primeiro a usar o termo transparência em seu sentido político moderno (Hood, 2006). Três ideias até o século XX podem ser consideradas precursoras da forma como compreendemos a noção de transparência atualmente (Hood, 2006): (1) governo conduzido com base em regras estáveis e documentadas; 2) vida em sociedade fundada na comunicação leal e franca (aberta); 3) forma de tornar cognoscível o Estado e a sociedade” (Amorim, 2012, p. 29). Atualmente, as discussões sobre transparência incluem temas como abertura, vigilância e accountability (Margetts, 2011).48

47

Uma perspectiva histórica sobre as origens do conceito de transparência pode ser encontrada em Hood (2006) e uma retrospectiva sobre as primeiras aplicações do conceito de transparência ao campo da política é apresentada por Daniela Silva (2010).

48

O conceito e as bases do mecanismo accountability, citados en passant desde a introdução, serão detalhados no capítulo seguinte.

40 A transparência pode ser vista como uma virtude (um sujeito transparente) e também como uma relação, na medida em que um ator se torna visível a outro – aqui existem três elementos: um observador, algo a ser observado e um meio ou método de observação (Meijer, 2012).

Essa perspectiva pode funcionar bem para pensar a relação principal-agente, oriunda do campo econômico, na qual o cidadão (o principal) precisa do governo (o agente) para desempenhar uma atividade. Nesse contexto, a transparência corresponde à capacidade de o principal observar as decisões (sobre políticas) que o agente toma e os resultados (retornos, estatísticas) do que ele desempenha (Prat, 2006).49

Seguindo a ideia de que o mecanismo de transparência se dá por meio de uma relação, Meijer (2012, p. 5) o define como “a disponibilidade de informações sobre um ator permitindo que outros atores acompanhem o trabalho ou o desempenho deste ator”.50 Três ideias estão inseridas nessa definição de transparência:

a) transparência como relação institucional: implica admitir uma relação de monitoramento entre duas partes, entre dois atores. O primeiro ator é objeto de transparência, pois ele pode ser monitorado por outros atores, já o segundo ator é o sujeito da transparência e pode monitorar o primeiro ator.

b) transparência como troca de informações: o funcionamento interno e as realizações de um ator se tornam visíveis e monitoráveis a outro ator. Pode-se analisar as informações em termos de precisão e integralidade – tal como proposto por Griffith (2006) –, bem como considerar que se tratam de uma construção sociopolítica da realidade (elaborada com objetivos específicos).

c) transparência de trabalho e desempenho: a transparência é sobre aspectos da organização do governo, como ações, decisões, circunstâncias, responsabilidades, importando tanto o que o Estado alcança em termos de desempenho quanto como alcança resultados (seu funcionamento).

Pode-se observar, então, que transparência está relacionada à possibilidade de monitoramento, de vigilância, mas também está intimamente atrelada à ideia de abertura. Para Heald (2006),

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A relação principal-agente é mencionada de modo mais claro no próximo capítulo, quando se desenvolve a discussão sobre as características de accountability.

50

Tradução própria do original em inglês: “the availability of information about an actor allowing other actors to monitor the workings or performance of this actor”.

41 esses três elementos (transparência, vigilância e abertura) estabelecem entre si uma relação triangular.51 O autor recorre a outros dois pesquisadores (Birkinshaw e Larsson) para fundamentar sua afirmação. Em Birkinshaw (2006) – de acordo com Heald (2006) – abertura significa ter acesso a operações e atividades do governo, e transparência vai além de abertura, porque requer inclusive o máximo de acessibilidade possível, sendo a complexidade, a desordem e o segredo os principais obstáculos à transparência.52 Partilhando de ideia semelhante, conforme Heald (2006), Larsson (1998) defende que transparência abrange simplicidade e possibilidade de compreensão, de modo que uma instituição pode ser aberta, mas não ser transparente para seu público. Nessa perspectiva, para ser transparente é necessária a capacidade de processar a informação disponível.

A transparência ou publicidade, em Silva, S. (2009), é um dos pilares da democracia e da comunicação política.53 É, inclusive, um dos três requisitos de um modelo forte de democracia para a interface digital do Estado – ao lado de porosidade e responsividade.54 A seu ver, a abertura diz respeito à “exposição de conteúdos discursivos integrais em estado bruto (principalmente dados técnicos, números ou documentos em linguagem para especialistas)” (Silva, S., 2009, p. 120), ao passo que a transparência está igualmente atrelada à ideia de abertura, embora carregue em si a importância da inteligibilidade do conteúdo, de modo que, em sua concepção, a publicidade se refere a uma abertura, mas principalmente a uma exposição de conteúdos discursivos com linguagem acessível a diversos tipos de público, especialmente o cidadão comum, não especialista (Silva, S., 2009). Assim, um Estado transparente é aquele não pautado pela lógica do segredo e no qual existe “(1) robustez de informação, (2) acessibilidade assincrônica e (3) inexistência de barreiras cognitivas ao cidadão comum” (Silva, S., 2009, p.122).

51

Nesse momento da pesquisa, é válido direcionar a atenção para a ligação entre abertura e transparência, já que anteriormente se destacou a relação entre transparência e monitoramento (termo utilizado nesta pesquisa com sentido semelhante a controle, fiscalização e vigilância). Apenas cabe ressaltar que havendo abertura e transparência, existe a possibilidade de vigilância, já que se vigia algo ou alguém a partir de informações disponíveis, fruto de abertura ou transparência.

52

Cabe esclarecer que, nesse caso, o texto de Birkinshaw (2006) citado por Heald (2006) é intitulado Freedom of

information and openness: fundamental human rights. Nas demais situações, quando Birkinshaw (2006) é citado

trata-se do texto apresentado na referência bibliográfica deste estudo.

53

Nesta pesquisa, publicidade diz respeito a tornar público e não tem a ver com a ideia de propaganda ou publicidade comercial.

54

É possível que o autor trate por publicidade e não por transparência por considerar que a noção de transparência se tornou comum em diversos campos a partir do século XX e ganhou força nos últimos 20 anos, ao passo que o conceito de publicidade é mais consolidado e pode ser encontrado inclusive em escritos de séculos anteriores. Além disso, em geral, “associa-se a transparência com a divulgação e o acesso às informações da Administração Pública, ou seja, exclusivamente ao princípio da publicidade” (Vaz et al, 2010, p. 50).

42 Griffith (2006) corrobora a perspectiva que vem sendo desenvolvida. Para ele, o conceito de transparência diz respeito não apenas ao acesso a documentos, mas também à compreensão desses documentos e das ações por trás deles. Em suma, para ser transparente, o corpo legislativo deve tornar documentos disponíveis para a sociedade civil – especialmente por meio da internet – de maneira clara e explicativa e tudo o que é relevante e útil deve estar vinculado, agrupado, disponível em um só lugar. O autor acredita que alcançar esse padrão de transparência contribuirá para que as democracias tenham agentes políticos (tomadores de decisões) qualificados e cidadãos bem informados.

Três significados de transparência, encontrados em Hood (2006), de certa forma tocam em pontos já apresentados anteriormente. De acordo com a primeira definição exibida pelo autor, ser transparente significa fornecer informações para o público e esclarecer regras, regulamentos e decisões do governo. Aqui não há atenção quanto ao tratamento da informação. Não há previsão de meios para que esta seja compreensível por um indivíduo comum, isto é, não especialista no assunto tratado.

Na segunda possibilidade, parte-se da opacidade para esclarecer o que é a transparência. O autor esclarece que, em uma situação de opacidade, não se sabe quais medidas são tomadas nem quem as toma e tampouco quais as possíveis consequências (quem pode ser favorecido ou desfavorecido por tais decisões). Assim, existe transparência quando se tem acesso a esses três aspectos: o que é feito, quem faz e com qual alcance.

Por fim, a terceira definição apresentada por Hood (2006) destaca traços de uma cultura de transparência. Assim, “governar com regras fixadas e públicas, com base em informações e procedimentos que são acessíveis ao público e (em alguns casos) dentro de campos de atividades claramente demarcados” significa ser transparente (Hood, 2006, p. 5).55

Para o autor, quando se trata a transparência como uma doutrina de governo, algumas características vêm à mente, como: decisões baseadas em regras e procedimentos estabelecidos e publicados; métodos para esclarecer quem ganha e quem paga por medidas públicas; possibilidades de acesso e compreensão do público em geral.

55

Tradução livre do original em inglês: “transparency denotes government according to fixed and published rules, on the basis of information and procedures that are accessible to he public, and (in some usages) within clearly demarcated fields of activity”.

43 Agregando o que há de relevante nas três definições e características citadas por Hood e também nas concepções de outros autores – expostas anteriormente – é possível afirmar que a transparência, como mecanismo democrático, de modo geral, envolve uma postura de abertura do Estado à sociedade. Um governo transparente abre-se ao escrutínio público e aumenta o volume de informações governamentais a que os cidadãos possam ter acesso para acompanhar seu trabalho e desempenho. Informa, por exemplo, as regras que norteiam suas atividades, as medidas tomadas, os resultados de políticas para o bem público, o uso dos recursos públicos, a justificativa sobre decisões tomadas em nome dos cidadãos. Expõe, portanto, conteúdos discursivos de interesse público, tratados de modo a se tornarem compreensíveis aos cidadãos em geral – e não apenas a especialistas. Por meio da transparência, diversos ganhos democráticos são obtidos, como pode ser observado a seguir.