Comment les nitrates aménagent les territoires

Dans la décennie 1980 s’opère une réorientation des priorités concernant les pollutions diffuses d’origine agricole. La consommation des pesticides double tous les 10 ans de 1945 à 1985 (Bachmat & Collin, 1987). À partir du milieu des années 1970, le développement de l’élevage et l’utilisation de plus en plus prononcée de fertilisants minéraux ont conduit à un accroissement régulier des excédents d’azote dans les sols, pouvant atteindre des valeurs moyennes supérieures à 30 kg/ha au milieu des années 80. Le lessivage de ces excédents vers les eaux souterraines en période hivernale a provoqué une forte augmentation des teneurs en nitrates dans les eaux souterraines située s en zone agricole. Cette évolution, généralisée à toute l’Europe, a conduit le Conseil européen à fixer, par la Directive du

157 15 Juillet 1980, une valeur guide de 25 mg/l, ainsi qu’une valeur maximum de 50 mg/l pour la concentration en nitrates pour l’eau potable (directive du 15 juillet 1980).

En 1991, la Directive dite « Nitrates » est adoptée afin de limiter les fuites d’azote agricole vers les eaux superficielles et souterraines. Celle-ci impose à chaque État membre, un ensemble de mesures à prendre dans les zones vulnérables aux nitrates : création de bandes enherbées sur les parcelles en bordure de cours d’eau ; la limitation des apports d’azote organique à 170 kg/ha ; la mise en œuvre de plans de fumure ; l’interdiction des apports aux périodes les plus sensibles, etc. En complément à ces actions réglementaires, une politique d’incitation à des pratiques vertueuses a été mise en place (Salles, 2009).

En 1980, la première carte du taux de nitrate à échelle 1/1 500 000 produite par le BRGM avait mis en évidence une correspondance entre avec les grandes régions d’agriculture e t d’élevage intensifs en Bretagne et dans le Bassin Parisien, actives depuis la fin des années 1950. Une série de cartes hydrogéologiques illustrant la concentration de nitrates est régulièrement produite au début des années 1980, dont la documentation provient des analyses d’eau des captages AEP. En 1985 est créé l’Observatoire National de la Qualité des Eaux Souterraines (ONQUES), qui rassemble toutes les analyses d’eau prélevées sur les captages AEP. Géré par le BRGM, il est sous double tutelle des Ministères chargés de l’Environnement et de la Santé. L’observatoire a pour but de mettre à disposition sur un service centralisé, sur une base homogène, les informations concernant la q ualité chimique des aquifères, qui seraient exploitées pour la réalisation de synthèses nationales.

Un rapport du Conseil Général des Mines publié en 199698 revient, entre autres sujet, sur la création de l’ONQUES et le problème de la contamination par les nitrates. En 1996, le Conseil Général des Mines (CGM), était une entité rattachée au sein du Ministère de l’Economie et des Finances. Liée à l’histoire des grands corps de l’État depuis sa création en 1810, elle disposait de compétences administratives essentiellement rattachées au sous-sol, à l’énergie, et au risque industriel, avant de fusionner en 2012 au sein du Conseil Général de l’Industrie, de l’Énergie et des Technologies (CGIET).

On retrouve dans le contenu du rapport du CGM des similitudes entre bureaucraties de l’eau française et indienne : en particulier, un laps de temps, entre ce qui est de l’ordre des discussions internes aux administrations, jusqu’aux décisions opérationnelles. ONQUES n’est pas instauré en 1985, mais, selon le rapport, crée de façon informelle en 1983. Le rapport demeure critique quant à la mise en place de cet observatoire : « il a fallu 12 ans pour que cette banque de données fonctionne de façon

opérationnelle compte tenu du problème délicat qui consiste à identifier sans ambiguïté l'aquifère

158

concerné par une analyse ». Les difficultés de fonctionnement proviennent d’une procédure de

déclaration des nouveaux ouvrages AEP qui rend difficile « voire hasardeux » le pointage des analyses disponibles.

Les informations concernant la progression des pollutions ne sont pas estimées correctement recensées : « L'état actuel des données disponibles ne nous a pas permis de caractériser, même en

termes généraux, l'ampleur des pollutions qui affectent nos eaux souterraines ni les vitesses d'évolution de ces pollutions ».

Dès 1987, 15 à 20 % des eaux souterraines captées pour les AEP avaient une teneur en nitrates supérieure à 50 mg/litre. Une propagation suffisamment inquiétante, mais probablement sous-évaluée : plusieurs centaines de forages ayant été déjà abandonné pour cause de concentration excessive en nitrate, les points les plus pollués n’étaient plus observés. A l’époque, le nombre de forages bouchés, dont l’exploitation est définitivement interrompue du fait de pollutions reste inconnu. En 1988, le Ministère de la Santé donne un chiffre de 200 points de captage abandonnés, le rythme annuel des abandons n’étant estimé qu’à plusieurs dizaines.

Les questions soulevées par l’incertitude dans la cartographie des pollutions hydrogéologiques de l’époque demeurent un sujet fondamental pour les praticiens encore aujourd’hui. Un autre chapitre abordera le sujet de l’établissement de points de captage à préserver par le Grenelle de l’Environnement. Les points de débat entre abandon de forage, seuil de périmètre de protection entre pollution directe et diffuse constituent toujours des points de tension.

A ce point de l’histoire de l’eau en France, la deuxième Loi sur l’Eau de 1992 fait aussi l’objet d’un débat concernant les pouvoirs effectifs du législateur et la réglementation.

1.8. 2 Loi de 1992 : des pouvoirs renforcés qui se heurtent au terrain

Dans ses grands principes, la loi de 1992 rappelle l’unicité des eaux, qu’elles soient souterraines et/ou de surface, ainsi que le caractère patrimonial commun de la ressource. Suivant la législation de 1964, la loi impose l’établissement d’un Schéma Directeur d’Aménagement des Eaux (SDAGE) par grand bassin d’Agences, comportant un volet dédié aux eaux souterraines. Mais elle s’étend à une échelle décentralisée : au niveau des bassins, sous-bassins, ou par système aquifère, elle permet de créer selon la demande territoriale des Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE). L’organigramme est renforcé, avec la création des Commissions Locales de l’Eau (CLE) chargée en Région d’élaborer et suivre les applications de chaque SAGE entre élus, administrateurs et usagers (Salles, 2006).

159 La loi confirme le principe déjà introduit dans la première loi sur l’eau de 1964 : le dispositif de redevance se base sur l’assise théorique du principe du pollueur-payeur. Un ensemble de révisions sont effectuées concernant les réseaux de contrôle qualitatifs et quantitatifs, les mesures de protection de qualité et de contrôle des usages. La loi de 1992 met fin au décret-loi de 1935 ainsi qu’aux dispositions législatives précédentes visant à la protection des nappes souterraines.

Les mesures de Zones de Répartition des Eaux (ZRE) rassemblent sous un même texte l’ensemble des zones en déficit quantitatif chronique, eaux de surface comme eaux souterraines. L’échelle de base est plus réduite, suivant un bassin versant ou un aquifère. Les masses d’eau figurant dans la catégorie de Nappes intensément exploitées (NIE) (Albien du Bassin de Paris, Beauce, Cénomanien de Touraine) peuvent être classées ainsi en Zone de Répartition des Eaux, sujettes à réglementation des prélèvements où il convient de faciliter la conciliation des intérêts des différents utilisateurs. Dans le cadre de ce dispositif, des nappes captives peuvent être réservées à la production stricte d’eau potable.

La loi de 1992 a considérablement accru les pouvoirs régaliens de l’administration et sa responsabilité. Elle instaure un régime d’autorisation préalable pour les captages de plus de 80 m3/h dans l’ensemble des territoires de catégorie générale. En cas de sécheresse exceptionnelle, sur décision préfectorale, la loi permet de prescrire temporairement la réduction des prélèvements.

La loi est autrement plus stricte dans les ZRE : elle abaisse à 8 m3/h le seuil d’autorisation des prélèvements. Elle pratique la tolérance zéro pour les autorisations de déclarations de captage dans les ZRE dans les cas d’insuffisances des ressources par rapport aux besoins, hors circonstances exceptionnelles.

Dans son rapport d’évaluation des dispositifs de la loi, le Conseil Général des Mines souligne plusieurs zones de progression. Le rapport revient sur la mise en œuvre des périmètres de protection pour les captages alimentant les distributions publiques d’eau destinée à la potabilité. De tels périmètres sont obligatoires lors de la mise en service des forages depuis la loi de 1935, précision renforcée par la loi de 1964. A l’obligation de moyen se superpose une obligation de résultat : celle des analyses régulières effectuées sur les alimentations en eau. Le rapport soulève un des modes de fonctionnement de la mise en œuvre des périmètres : la procédure est un droit accordé au bénéfice des usagers et du maître d’ouvrage du captage. Mais ces périmètres sont vécus comme « une servitude imposée » aux résidents des périmètres, mais aussi comme une « contrainte par les dits maîtres d’ouvrages rebutés par de [sic]

la lourdeur des procédures »

Le rapport affirme ainsi n’avoir aucune information concernant le nombre d'ouvrages déclarés et autorisés, et ignorer le nombre d’ouvrages devant faire l’objet d’une déclaration ayant effectivement

160 fait l’objet de la déclaration prévue par la loi. Il estime qu’un nombre élevé de captages n’ont pas été pourvus de périmètre de protection : « plus de la moitié des captages mis en service entre 1964 et 1992

n’a sans doute pas été dotée d’un périmètre de protection ».

L’estimation n’est pas basée sur enquête générale, mais sur une série d’échantillons ponctuels. Dans le Loiret, 40% des forages connus ont faits l’objet d’une déclaration dans les délais prévu par la législation. Une initiative de la Direction Départementale de l’Agriculture et de la Forêt (DDAF), surprenante de contournement diplomatique, incite les agriculteurs irrigants de la Beauce à déclarer leurs ouvrages malgré le dépassement des délais autorisés. 500 forages font ainsi l’objet d’une déclaration, dans un moment de négociation en marge des textes, à échelle préfectorale.

Le rapport s’attarde notamment sur le cas de la nappe de l’Astien (secteur Agde-Valras), menacée d’intrusion saline du fait d’une forte exploitation. En dépit de l’inquiétude de la situation, le rapport mentionne qu’aucun membre des forces de police n’est sur le terrain pour effectuer les procédures de déclaration et d’autorisation hors AEP. Le rapport revient sur les modes d’enquêtes de la Direction Régionale de l’Environnement (DIREN99) qui dévoilent les points aveu : « Sur 600 forages dont la DIREN

a pu prendre connaissance depuis 1988 en s'appuyant sur les "carnets" des foreurs, moins de la moitié étaient connus de la banque des données du sous-sol et pratiquement aucun n'a fait l'objet de déclaration officielle et de comptage, si bien qu'aujourd'hui, tous ceux qui dépassent 80 m3/h d evraient demander une autorisation ».

L’anecdote rappelle les moments de constitution administrative du BRGM au début des années 1960, à l’époque où des documentalistes rassemblaient les archives des industries et entreprises privées afin d’établir l’inventaire des forages. Près de quatre décennies plus tard, elle illustre les points aveugles de la puissance administrative, et son impuissance étonnante, face à de simples carnets conservés dans des ateliers.

Une autre partie du rapport est consacrée à l’état d’application de la réglementation. Le CGM rappelle qu’ « il est clair que les textes rappelés ci-dessus sont très loin d'être appliqués et que leur mise en

œuvre exigerait des effectifs dont l'administration ne semble pas disposer ». Le jugement quant à la

faiblesse des effectifs ne constitue qu’une estimation du rapport, le CGM affirmant ne pas disposer de renseignements concernant « les effectifs consacrés au plan local à la police des eaux souterraines ». Les services de police des eaux sont doublement démunis en données relatives à la connaissance de la

99 Les DIREN ont été progressivement remplacées à la fin des années 2000 par les Directions Régionales de l’Environnement de l’Aménagement et du Logement (DREAL).

161 ressource et en personnel censé soumettre à autorisations et contrôles d'innombrables points de prélèvement et de sources possibles de pollution.

Dans d’autres écrits100, Yves Martin préconise une dévolution des activités réglementaires plus directe : la police des eaux souterraines doit se concentrer sur les tâches de déclarations de captages et au suivi des prélèvements. A charge pour les administrations de protéger les eaux souterraines de la pollution. Martin cite en exemple une carte du BRGM réalisée en 1993, qui montre que les teneurs en nitrates n’ont pas diminué. Il souligne que la plupart des nappes libres sont affectées, avec risque de transfert sur les nappes captives, avec transfert de pollution inter-nappes par forages.

La prose de l’auteur laisse se déployer, entre les lignes, l’ethos de ce t ancien élève de l’École Polytechnique, connu par ses pairs pour sa conception d’une haute fonction publique au service de l’intérêt général, dans une période où les missions de services publics de l’État s’ouvrent aux acteurs privés et aux mécanismes de marché. La protection des ressources nationales des pollutions doit demeurer pour lui une prérogative de l’État : « c'est à cette mission que l'Administration devrait, me

semble-t-il, consacrer les moyens en personnel (toujours limités) dont elle dispose […] il est important de laisser au marché ce qu'il peut régler pour que l'Administration se consacre à ce qu'elle seule sait faire ».

Dans ce raisonnement, la délégation aux entreprises privées est impuissante pour prévenir l’étendue des pollutions, provoquée par des contingences techniques fréquentes qu’il énumère précisément : la mise en communication d’aquifères de qualités différentes par de nouveaux forages ; la fermeture de forages contaminés à abandonner, sans que ceux-ci ne soient parfaitement scellés ; les pollutions directes, par décharge, épandage, fuite de réseaux d’égouts, ou les pollutions diffuses, du fait des pratiques agricoles.

Cette conception d’un État en théorie actif sur les questions de réglementation et de contrôle, mais avec un pouvoir effectif qui demeure faible sur le terrain, est mise en contraste avec les actions d’un volet libéral de l’État : « il est plus attrayant pour une administration de délivrer des autorisations (acte

positif) que de faire la chasse ingrate et difficile aux pollutions de nappes ».

Le rapport du Conseil Général des Mines cite plusieurs exemples de ces « acte[s] positif[s] » de politique généreuse envers les déclarations de forage. Un département (non précisé) comporte sur son territoire 900 forages conçus avant 1993, dont la moitié sont déclarés pour un débit supérieur à 80 m3/h. Une proportion qui change drastiquement après passage de la loi sur l’Eau de 1992 : sur la

100 « Gestion de l’eau : notes diverses (1968 à 1996) ». Ces documents n'exprimant pas le point de vue de l'Administration française, Yves Martin a demandé à ce qu'ils ne soient diffusés qu'après son décès.

162 vingtaine de forages déclarés suivant cette période, un seul est déclaré dépasser le d ébit de 80 m3/h. Les autres sont déclarés avoir un débit proche du seuil limite, mais légèrement inférieurs. Aucun commentaire ne vient dans le rapport expliciter cette situation ; le lecteur peut tout du moins en inférer qu’un certain nombre de forages ont bénéficient de la clémence administrative en étant jugés en-deçà du seuil fatidique.

Un autre exemple des difficultés d’application de l’appareil législatif sur le terrain est donné avec la description d’une initiative impulsée par l’Agence Loire -Bretagne, jugée opportune par le Conseil Général des Mines. L’Agence émet une subvention destinée aux compteurs de forage à hauteur de 75% : un quart des forages recensés seront équipés en l’espace de 3 ans.

Les services administratifs ne semblent cependant pas en mesure de vérifier le débit réel des forages déclarés à moins de 80 m3/h (75 m3/h par exemple), ni non plus le bon fonctionnement des compteurs et les volumes enregistrés.

L’application du respect des seuils est jugée effective dans le département de la Gironde « où le

décret-loi de 1935 est appliqué depuis 1959 ». Les déclarations, suivis des compteurs et délivrance des

autorisations y sont estimés correctement pratiqués. Le laps de temps entre l’apparition du décret -loi et sa mise en application peut surprendre : il s’explique par la mise en place d’une intervention du BRGM, qui agit en appui technique de la Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement (DRIRE). Jugés importants, les moyens sollicités sont chiffrés : 10 journées d'ingénieur et 20 journées de personnel administratif par an, un financement de 1 200 000 Francs par an pour le BRGM. Un dispositif qui permet le suivi d’un millier de forages, et la vérification en moyenne d’une dizaine de nouveaux ouvrages par an soumis à autorisation.

Dans le rapport du CGM, le constat du manque de moyen des actions de la police des eaux s’articule à celui d’un manque de financement alloué aux actions de connaissances. Un constat est établi : les Agences de l’eau ne consacrent aux eaux souterraines qu'une faible part de leurs crédits d'intervention (5 % sur 1992-1994). Les agences de l'eau ne jouent vis-à-vis de cette ressource cruciale qu'un rôle très limité ; elles ont consacré l'essentiel de leur activité aux eaux de surface dont les problèmes sont mieux ressentis par l'opinion et par la collectivité des utilisateurs d'eau du bassin. Alors que la loi de 1964 permettait aux Agences de jouer un rôle de facilitateur de connaissances et de gestion des eaux souterraines, cette part d’intervention financière n’est pas jugée concerner le financement "d'études,

de recherches et d'ouvrages d'intérêt commun", mais des opérations destinées aux maîtres d’ouvrage,

163

niveau souhaitable les quelques opérateurs qui agissent vraiment dans l'intérêt commun aux utilisateurs d'un aquifère101 ». Le principe de redevances est jugé davantage conçu pour « procurer

aisément des recettes, sans remous politiques, que pour nourrir une pédagogie indispensable ».

Le rapport montre que le dispositif des agences pourrait être un soutien plus efficace aux deux facettes de l’action de l’État : entreprise de connaissance d’une part, police de l’eau de l’autre, deux aspe cts de l’action de l’État qui doivent être renforcées.

En Inde comme en France, les lignes directrices des rapports d’évaluation sont rappelées à des fins de connaissance des eaux souterraines, suivant une logique d’aménagement : « au sein d’un système

aquifère défini en tant qu'unité de gestion pertinente ». Le Conseil Général des Mines rapporte, à

toutes fins utiles, les six paramètres qu’« il faut connaître ».

On peut les comparer à ceux figurant dans le rapport publié en 1997 par le Groundwater Evaluation

Committee (GEC) :

CGM 1996 (France) GEC 1997 (Inde)

Fluctuations du stock (piézométrie) water level fluctuations Articulation eau souterraine / eau de surface NA

Prélèvements actuels et leur évolution Utilization and state of development

Caractéristiques hydrodynamiques de l’aquifère basic data stream flow and discharge, specific qualities of wells

Qualité des eaux souterraines Chemical quality (fresh water/saline intrusion) Vulnérabilité des aquifères, et leur aptitude à

épurer, fixer ou ralentir la diffusion des polluants et leur aptitude à se régénérer

NA

NA extent of alluvial channel aquifers

Figure 3 : Comparaison France/Inde des principaux rapports d'évaluation des structures dédiées aux eaux souterraines au milieu des années 1990

101 Nous retrouverons ces enjeux de financement des actions de connaissance, jugés en-deçà des niveaux nécessaires, dans un chapitre suivant.

164 Soulevées en 1996, ces questions se retrouvent dans une nouvelle loi sur l’eau au tournant des années 2000. A dimension européenne, la loi comporte un accent prononcé sur les obligations de résultats, fixés à l’horizon 2015.

En France, comme en Europe, la Directive Cadre Européenne sur l’Eau (DCE) a dressé les grandes lignes des politiques publiques hydrogéologiques de ces dernières années. La DCE se base sur la définition préalable des masses d’eau, mais instaure un découpage en unités de gestion. La DCE entraîne une révision du découpage élémentaire des milieux aquatiques destinée à constituer des unités d’évaluation. Elle définit des objectifs environnementaux, basés sur l’état des milieux aquatiques. La