La reconstitution du processus de développement de la Carte Stratégique au sein du MINDEF permet de distinguer trois phases. Ces phases correspondent aux trois phases de la démarche aide au pilotage au MINDEF définies par la MAP.
Tableau 11. Les phases de développement de la carte stratégique au MINDEF
1. 1999-2002. Initiation de la démarche
a. Lancement de la réflexion
La Balanced Scorecard a été introduite au MINDEF pour la première fois par le contrôleur GCA Alix. Ce dernier a découvert la BSC lors de la conférence de Kaplan à Paris en 1991 et au travers de l’expérience du département américain de la Défense qui a introduit la BSC pour piloter les fonctions support.
Après l’audit de 1993, le GCA a pris en charge le pilotage de la Mission d’Aide à la Conduite des Activités et des Projets (MACAP) et la mise en place du CDG447. Malgré l’intérêt qu’il a accorde à la BSC, le GCA Alix n’a réussi à lancer les premiers travaux qu’en 1999 à l’issue du deuxième audit. Cet audit a dévoilé le manque de visibilité et le besoin en outils de pilotage au niveau transversal. En effet, verticalement, chacune des armées possédait son propre dispositif de gestion mais horizontalement le ministère manquait sensiblement de visibilité.
Avec l’appui du cabinet du Ministre, la MAP a organisé une série des réunions de travail. L’objet de ces réunions était de réfléchir sur la fonction de recrutement qui a été fortement impactée par la professionnalisation. Ainsi, le groupe de travail qui a été constitué pour mener cette réflexion réunissait les responsables des ressources humaines des différents corps, services et directions du ministère448.
Les réunions visaient la définition des objectifs qualitatifs et quantitatifs de la fonction recrutement, la connaissance des coûts directs et indirects, et l’identification des processus de recrutement et des délais qui lui sont liés. « Le recrutement est une fonction nouvelle que nous ne connaissions pas. Au travers de ces travaux, nous voulions répondre à toutes les questions
447
Nous soulignons que le contrôleur de gestion avait travaillé entre 1990 et 1993 au sein de la CEGOS. Dans ce cadre, il avait effectué des missions de mise en place du CDG au sein de la poste, du ministère de l’emploi et dans quelques préfectures.
448
N’ayant pas obtenu des documents retraçant ces travaux, nous nous basons entièrement sur les entretiens effectués avec les représentants du MINDEF pour relater cette première étape. Les échanges avec nos interlocuteurs du MINDEF nous ont permis de situer la date du début de ces travaux vers la fin d’année 1999 ce qui correspond à la mise en place de la MAP (novembre 1999).
Phase de la démarche d’aide au pilotage
Phase de développement de la carte stratégique au MINDEF 1999-2002 Phase de consolidation de la démarche et
de diffusion des outils et méthodes Phase d’initiation
2002-2004 Phase d’appropriation d’une culture de
pilotage et de besoin d’aide à la décision
Phase de validation des principes méthodologiques et institutionnalisation de la CS au MINDEF
2004-2006 Phase de professionnalisation de la
fonction dans le cadre de la LOLF.
Phase de généralisation et d’exploitation de la carte stratégique
relatives au processus de recrutement : combien faut-il recruter ? Quel est le pourcentage de temps que cette fonction absorbe pour chacun des intervenants dans le processus ? Quel est le coût global du recrutement». Il s’agissait également d’évaluer la qualité du recrutement en s’appuyant sur l’appréciation des personnes recrutées et l’administration destinataire pour savoir si la réponse apportée par la fonction RH répond aux besoins exprimés449.
Le CGA Alix a souligné l’importance de la transparence quant aux objectifs de ces réunions. Selon lui la démarche risquait d’être considérée comme un moyen de contrôle exercé par le cabinet et dont la finalité était de réduire les ressources.
b. L’utilisation de la BSC comme support pour piloter la fonction
recrutement
Les travaux du groupe se sont structurés autour des questions suivantes :
- qui sommes-nous ? Î Qui se charge du recrutement au sein du MINDEF ?
- pour qui travaillons-nous ? ÎVers quelle fonction et service sont destinés les personnes recrutées ?
- avec qui travaillons-nous dans ce domaine ? Î Qui participe au processus de
recrutement ?
Les réponses apportées à ces questions ont permis de désigner trois catégories d’intervenants dans le processus de recrutement: les recruteurs (les directions du personnel au niveau central, régional et local) ; les donneurs d’objectifs (les corps d’armées, les services et les écoles) ; les partenaires (les services de communication et les services sociaux notamment).
Sur cette base les quatre axes de performance de la carte stratégique de la fonction recrutement ont été définis :
- l’axe performance externe : atteindre des objectifs quantitatifs et qualitatifs en matière de recrutement. Les objectifs définis à ce niveau sont relatifs à la satisfaction des besoins et des attentes des donneurs d’ordre et des recrutés ;
- l’axe performance financière qui porte notamment sur la connaissance et la maîtrise des coûts;
- l’axe des processus de recrutement. les objectifs sur cet axe sont relatifs à la
rationalisation des processus et la réduction des délais ;
- l’axe d’apprentissage portant sur l’amélioration de la qualité du recrutement.
Le même raisonnement a été appliqué sur la fonction reconversion. Ces deux cartes stratégiques ont été ensuite intégrées dans la carte stratégique de la fonction ressources humaines.
Evaluant cette première phase de développement des outils de pilotage, l’ancien chef de la MAP précise qu’à la fin 2002 :
- les outils de pilotage des grands responsables étaient en phase de conception pour les uns ou d’amélioration pour les autres. Les systèmes d’information décisionnels et les besoins de cohérence n’étaient pas encore définis. Le CGA constate à ce titre que la mise en place du dialogue de gestion avec les grands commandements et directions de services était réalisée mais, dans certains cas, seulement à tire expérimental. Par ailleurs, les acteurs du dialogue de gestion, les contrôleurs de gestion et les décideurs, ont acquis un premier niveau de compétence450.
449
Une enquête de satisfaction a été réalisée auprès des personnes recrutées et des directions et services destinataires.
450
- la conception du contrôle de gestion était amorcée pour 19 fonctions sur 22 actions programmées. Il précise néanmoins que si les types d’objectifs et d’indicateurs étaient validés sur les cartes stratégiques réalisées, le niveau de performance à atteindre et les moyens associés n’étaient pas encore définis.
c. Définition et usages de la Carte Stratégique
À ce stade de son évolution, la carte stratégique est définie comme : « un outil de pilotage et de communication sur la performance collective recherchée sur 4 axes : performance externe c'est-à-dire atteindre les objectifs quantitatifs et qualitatifs fixés par le prescripteur ; performance financière liée aux objectifs de la performance externe ; performance interne portant sur les améliorations des processus ; performance en matière d’apprentissage : adaptation des compétences, retour d’expérience, réorganisation…Il existe des liens de cause à effet entre ces axes, les deux derniers étant les garants de la pérennité de l’obtention des deux premiers. La carte stratégique est associée au tableau de bord de pilotage rendant
compte de l’atteinte de chacun des objectifs et proposant des mesures d’adaptation »451
[Première définition].
La communication sur le développement de la carte stratégique se faisait lors des séminaires et des formations organisés par le CFMMD.
2. 2002-2004. Phase de validation des principes méthodologiques et institutionnalisation
de la Carte Stratégique
Cette phase se caractérise par :
- le changement du chef de la MAP ;
- le renforcement de l’effectif de la mission d’aide au pilotage ;
- la généralisation des cellules de pilotage au niveau des états-majors et des directions ; - la réalisation de la carte stratégique des fonctions gestion immobilière et communication
(voir annexe 19) 452 :
- l’introduction de la CS pour le pilotage de domaines spécifiques comme le maintien en
condition opérationnelle des matériels (MCO) et le logement de fonction ; - le début de l’élaboration du tableau de bord du Ministre.
a. Définition de la Carte Stratégique
En mai 2003, la MAP diffuse une note dont l’objet est : la carte stratégique, premier élément du tableau de bord du Ministre. Cette note institutionnalise la Carte Stratégique et confirme le portage politique et institutionnel de celle-ci.
451
G. Alix, Le contrôle de gestion au ministère de la Défense, CFMMD, ouvrage collectif, Op. Cit., page 198.
452
Voir annexe 19, La carte stratégique de la fonction communication. Les caractéristiques du projet Carte Stratégique à ce stade sont :
1. le pilotage du projet par un contrôleur général des armées. 2. le soutien politique implicite (cabinet du Ministre), mais effectif.
3. l’introduction de la CS par une démarche incrémentale par fonction transverse.
4. Elle s’inspire de la méthode Balanced Scorecard mais il n’y a aucune référence à cette dernière.
La CS est définie comme « un outil synthétique d’aide à la décision permettant de traduire concrètement la stratégie ou la politique du Ministre, en efficacité et en efficience, et de préciser le chemin à emprunter pour y parvenir453». L’origine de la carte stratégique y est clairement affichée « la carte stratégique ou Balanced Scorecard est le fruit des travaux de deux professeurs d’Harvard dans les années 1990... » [Deuxième définition].
La note mentionne aussi l’utilisation de la BSC par les ministères de la Défense britannique et allemand et par l’armée de terre américaine.
Selon la note, la CS est structurée sur quatre axes. L’axe performance externe ou axe client (sur certaines cartes stratégiques annexe 19); l’axe performance financière ; l’axe interne ; l’axe d’apprentissage et développement.
La note rappelle la possibilité d’introduire un cinquième axe relatif aux partenariats qui tient compte des relations de sous-traitance et d’externalisation qui contribuent directement à la performance de la fonction analysée. Le document précise aussi que les axes de la carte stratégique au MINDEF sont hiérarchisés et liés par des relations de cause à effet (voir figure ci-dessous).
Figure 28. Carte stratégique du MINDEF - Modèle type (source MAP-2003)
La note propose deux lectures de la CS, une lecture par le haut permettant de formuler la politique, puis de la décliner en objectifs majeurs sur les axes 1 et 2. Une lecture par le bas suivant l’articulation des objectifs des différents axes. Ainsi, la qualité des personnels (axe 4) liée à l’amélioration des processus internes (axe 3) conditionne et conduit naturellement à l’atteinte des résultats (axe 1) sous contrainte financière (axe 2).
b. Usages de la Carte Stratégique
La note précise que la Carte Stratégique est utilisée pour le tableau de bord du Ministre (première fonction de la CS).
453
La carte stratégique, premiers éléments du tableau de bord du Ministre. Note de la mission d’aide au pilotage par le contrôle de gestion, 6 mai 2003, annexe 14.
La deuxième fonction est l’aide à la décision. Selon la note, la CS a un rôle prospectif, d’anticipation et de mise en cohérence des objectifs par rapport à une stratégie.
La troisième fonction est la communication, la CS permet d’expliquer à tous les niveaux la stratégie ou la politique ministérielle.
La quatrième fonction est l’évaluation de la mise en œuvre des actions et l’avancement vers les objectifs stratégiques.
c. Le processus proposé par la MAP pour élaborer la carte stratégique
La note présente quatre étapes pour l’élaboration de la CS, qu’elle qualifie d’itératives : - étape 1 : proposition par le groupe de pilotage d’une stratégie à moyen terme et des libellés
d’objectifs stratégiques (axes 1 et 2) ;
- étape 2 : propositions, en cohérence avec la politique à moyen terme des libellés d’objectifs des axes 3 et 4 ;
- étape 3 : mise en cohérence et pondération des objectifs de la carte stratégique ;
- étape 4 : validation finale par les membres du comité des chefs d’état-major élargi, présidé par le Ministre.
La note souligne la nécessité de la cohérence des propositions de politique à moyen terme, des objectifs stratégiques sélectionnés avec la loi de programmation militaire, les directives ministérielles et les rapports d’inspection et d’audit.
Concernant les acteurs impliqués dans ce processus, la note distingue d’une part le groupe de pilotage chargé d’émettre les propositions. Ce groupe est constitué des personnes concernées par la fonction ou la politique en question, et d’autre part, de l’autorité de commandement chargée de valider le travail du groupe. Les cartes stratégiques du tableau de bord du Ministre sont ainsi validées par les membres du comité des chefs d’état-major élargi présidé par le Ministre de la Défense.
3. 2004-2006. Phase de professionnalisation : généralisation et exploitation de la carte
Cette phase se caractérise par :
- la généralisation de la Carte Stratégique au sein du MINDEF et son intégration dans le
processus de mise œuvre de la LOLF et dans celui, plus global, de la modernisation du MINDEF.
- l’adoption la Balanced Scorecard par l’état-major des armées (EMA)
- l’automatisation de la Carte Stratégique par le déploiement de PITAGORE, système
d’information d’aide au pilotage.
Les caractéristiques du projet Carte Stratégique à ce stade sont :
1. la conception, par la MAP, d’un modèle type de carte stratégique, dont l’origine (BSC, Kaplan et Norton) est affichée.
2. l’absence de relations de causes à effet au sens de Kaplan et Norton.
3. le rôle de la MAP comme prescripteur de la méthodologie au sein du MINDEF. 4. la simplicité du processus proposé pour construire la Carte Stratégique.
5. l’extension de la Carte Stratégique vers d’autres fonctions transverses. 6. l’annonce de l’élaboration du tableau de bord du Ministre.
a. Définition et usages de la Carte Stratégique
Concernant l’architecture de la carte, le modèle type mis au point par la MAP à partir de 2003 a été conservé à deux détails près. Le premier est concerne le libellé de l’axe 4, précédemment appelé « axe apprentissage - développement » qui a été requalifié par « axe apprentissage – ressources humaines et innovation ». Le deuxième est l’affichage de la performance des objectifs au travers d’un code couleur (carré d’alerte).
Les fondements de la CS sont réaffirmés dans une note élaborée par la MAP et diffusée par le SGA le 7 décembre 2004 dont l’objet est « la démarche d’aide au pilotage ». Dans cette note, la MAP repositionne la CS dans la démarche d’aide au pilotage et propose un guide méthodologique destiné aux contrôleurs de gestion pour les aider dans l’accomplissement de leur mission d’aide à la décision (voir annexe 20)454.
L’objectif de la démarche d’aide au pilotage, selon la note, est « de mettre sous contrôle de gestion la performance d’une organisation ou d’une fonction ». Cette démarche consiste à identifier et organiser de manière synthétique et structurée les orientations stratégiques définies par l’autorité ; et à mettre sous contrôle de gestion ces orientations stratégiques, en vue d’un véritable pilotage de la performance de l’organisation.
La note précise que cette démarche s’appuie sur des outils d’aide à la décision dont le plus innovant est la carte stratégique qui « … regroupe sous une forme synthétique et cohérente les objectifs de performance majeurs à piloter » elle « … assure un lien logique entre la stratégie, les objectifs stratégiques et les indicateurs associés » [Troisième définition]. La note rappelle aussi que la première fonction de la CS est son utilisation pour le tableau de bord du Ministre. Comme la première note, celle-ci ne comporte aucune précision sur le contenu, le périmètre et le rôle de ce tableau de bord.
Par ailleurs, la note propose des définitions pour les concepts vision, stratégie, facteur clé de succès, objectif stratégique, indicateur et plan d’action.
Nous présentons ci-dessous, un exemple des Cartes Stratégiques développées en 2006. On observe que l’axe « performance externe » a été renommé « axe des résultats » et que les liens de causalité se situent au niveau des objectifs et non pas au niveau des axes comme les précédentes cartes.
454
Figure 29. Carte stratégique de la fonction ressources humaines version janvier 2006 (source MAP)
b. La démarche d’aide au pilotage et le processus d’élaboration de la Carte
Stratégique 3
Cette démarche s’articule sur deux phases
Phase 1 : Etablir les orientations stratégiques
Etape 1 : préciser la vision et l’ambition du décideur
La note précise que « la vision est souvent implicite et non formulée ». La note énonce les sources qui permettent au contrôleur de gestion de « préciser la vision » tels que : l’analyse de la mission et des politiques et l’échange avec les principaux décideurs. Après la reconstitution de la vision, la note souligne que le décideur doit l’expliciter et la partager.
Etape 2 : formuler la stratégie
Pour formuler la stratégie, la note propose de s’appuyer sur l’analyse stratégique de l’environnement interne et externe de l’organisation. Cette analyse s’appuie sur quatre questions qui portent sur
- les missions « Sont–elles clairement formulées, précises ? Sont-elles pérennes, comprises de la même manière par les différents acteurs de l’organisation ? » ;
- les attentes des clients : les clients sont considérés au sens large. Selon la note, on cherche ici à déterminer les attentes des différentes parties prenantes de l’organisation, clients, fournisseurs, donateurs d’ordre ;
- les menaces et les opportunités : évaluer les éléments exogènes à l’organisation sur les aspects politiques, économiques, socioculturels, et technologiques ;
- les forces et les faiblesses : évaluer les éléments endogènes de l’organisation. Cette évaluation porte sur le fonctionnement global de l’organisation, sur sa structure, ses services, ses processus.
Les réponses permettent l’identification des facteurs clé de succès (FCS) définis comme « des
atouts, des savoir-faire indispensables à maîtriser pour réaliser la stratégie ».
stratégique qui est « la traduction, en verbe d’action, chiffré et daté, d’un facteur clé de succès ».
Etape 3 : élaborer la carte stratégique pour organiser et piloter la performance Le processus d’élaboration de la CS est composé de 2 étapes :
1. définir les objectifs stratégiques à partir des facteurs clé de succès.
A ce stade, le chef de la MAP préconise la modélisation des activités et des résultats liés à la fonction en question selon le schéma ci-après. Ce schéma permet, selon lui, de valider et de compléter les facteurs clés de succès précédemment identifiés.
2. identifier les liens de causalité pour déterminer les véritables leviers d’action.
D’après la note méthodologique, l’analyse des liens de causalité consiste à répondre à deux questions : (1) Quels sont les éléments qui me permettent de réussir mes objectifs stratégiques et comment sont-ils liés ? (2) Quelle pourrait être la cause de la non atteinte d’un objectif stratégique et sur quoi cela aura un impact ?.
Figure 30. Schéma arrête de poisson (source MAP- 2005) Etape 4 : construire indicateurs
Au lieu d’une démarche de construction des indicateurs, la note propose une définition et une typologie des indicateurs. On distingue ainsi deux catégories d’indicateurs. Les indicateurs de résultat ou de performance, qui formalisent la performance relative aux axes performance externe et financier. Les indicateurs d’action ou de pilotage, formalisent les leviers d’action décrits par les objectifs de l’axe des processus et de l’axe d’apprentissage.
Phase 2 : Déployer les orientations stratégiques et mettre en œuvre le contrôle de
gestion
Cette phase se déroule selon deux étapes. La première est la déclinaison de la stratégie pour déterminer le plan d’action. L’élaboration du plan d’action repose de manière exclusive sur les objectifs des axes processus et apprentissage qui formalisent selon la MAP les véritables
leviers d’action permettant d’améliorer la performance. La deuxième étape est la mesure et l’analyse des résultats pour préparer la prise de décision.
c. La généralisation et l’exploitation de la carte stratégique au sein du
MINDEF
Conformément aux orientations du cabinet du Ministre, le suivi des Cartes Stratégiques des domaines spécifiques a été transféré de la MAP aux responsables de programmes LOLF compétents (comme le MCO par exemple).
La MAP a conservé le pilotage des CS relatives aux domaines transverses aux programmes