Analyse des composantes de la Carte Stratégique :

a. Les axes stratégiques de la Carte Stratégique

i- L’axe de performance externe et l’axe financier

Le modèle type de la MAP (figure 33) est très proche du premier modèle adapté au secteur public proposé par Kaplan et Norton. Dans les premières CS réalisées par la MAP, les intitulés classiques des axes stratégiques ont même été conservés, à savoir : clients, financier, processus internes et apprentissage organisationnel.

L’axe client est remplacé par « l’axe de la performance externe » ou « l’axe des résultats ». Il s’agit, selon la MAP, de la traduction en termes d’objectifs stratégiques des prestations que le ministère, dans son ensemble ou une de ses composantes organisationnelle ou fonctionnelle,

Usages de la BSC selon Kaplan et

Norton ^{Carte Stratégique Usages de la CS selon les notes méthodologiques}

Définition 1 • Pilotage et de communication de la performance collective

Définition 2

• Aide à la décision : outil prospectif

• Evaluation de la mise en œuvre des objectifs stratégiques

• Traduction de la stratégie ou la politique du Ministre en efficacité et en efficience et préciser le chemin pour y parvenir

• Mise en cohérence des objectifs par rapport à une stratégie

• Communication : expliquer à tous les niveaux la stratégie ou la politique ministérielle.

• Utilisation pour le tableau de bord du Ministre

• Déploiement et communication de la stratégie

• Alignement organisationnel

• Pilotage d’un processus de changement et d’apprentissage stratégique

• Management stratégique :

- expliciter, clarifier et redéfinir la stratégie

- construire une nouvelle stratégie

Définition 3

• Piloter la performance

• Garantie du lien logique entre la stratégie, les objectifs stratégiques et les indicateurs associés

• Communication : expliquer à tous les niveaux la stratégie ou la politique ministérielle.

doit délivrer à des destinataires externes. Cette définition permet d’intégrer, dans la performance externe, les prestations internes en matière de soutien fonctionnel et/ou opérationnel.

On retrouve dans cet axe des objectifs relatifs à la satisfaction des destinataires des prestations du MINDEF (citoyen en France ou à l’étranger, la nation, etc.). Cet axe regroupe aussi les objectifs relatifs aux actionnaires c'est-à-dire les donateurs d’ordre et/ou de moyens (le Parlement en tant que représentant des citoyens-contribuables et le Président de la République en tant que chef des armées). Cet axe intègre à la fois les attentes des clients et les actionnaires au sens de Kaplan et Norton.

L’axe financier représente la contrainte financière (voir figure ci-dessous). D’après le chef de la MAP, la définition des objectifs sur cet axe diffère selon qu’on est en situation de paix, de crise ou de guerre. Ainsi en temps de guerre, cet axe représente les ressources disponibles pour assurer le soutien opérationnel sur le terrain. Il traduit, en temps de paix la contrainte budgétaire qui pèse de plus en plus sur la performance du MINDEF⁴⁶⁵.

Il souligne par ailleurs que le positionnement de l’axe financier au même niveau que l’axe performance externe, vise à inciter les décideurs à tenir constamment compte des arbitrages budgétaires dans la prise de décision⁴⁶⁶.

Figure 31. Traduction des axes de performance sur le modèle de carte stratégique ii- La nature du lien entre les deux axes

Ce modèle se distingue aussi par la nature du lien entre les axes 1 et 2. Ce lien ne peut être considéré comme un lien de causalité au sens de Kaplan et Norton car c’est un lien à double sens. En effet, si un lien de causalité peut être identifié de l’axe financier vers l’axe performance externe, ce lien est quasiment inexistant dans le sens inverse.

Prenons l’exemple dans la CS du Service des Essences de l’Armée, SEA, (voir annexe 22). La maîtrise des coûts d’acquisition des produits (objectif de l’axe financier) permet de mieux

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Entretien avec le chef de la MAP, le 29 mars 2006.

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C’est ce qu’il qualifie par l’expression «éviter la valse des parapheurs» qui signifie : doter l’autorité d’une vision transversale qui dépasse les silos organisationnels verticaux.

soutenir les activités opérationnelles des forces (objectif de l’axe performance externe). En revanche, aucun des objectifs de l’axe performance externe n’induit une meilleure maîtrise des coûts de gestion et/ou d’acquisition des produits.

De la même manière, cette relation est inexistante dans la CS de la fonction recrutement (voir figure ci-dessous). Sur cette carte, l’axe financier ne compte qu’un seul objectif relatif à la maîtrise des coûts du recrutement. Cet objectif n’affecte pas les deux objectifs de l’axe performance externe « tenir les objectifs quantitatifs de recrutement » et « garantir la qualité du recrutement ». Nous estimons ainsi que le lien entre les deux axes est davantage une relation de complémentarité par rapport à la politique ou à la stratégie inscrite en haut de la CS et ne peut en aucun cas être considéré comme un lien de causalité.

Figure 32. La carte stratégique de la fonction recrutement

iii-Le non accomplissement de la Carte Stratégique

Nous retrouvons une conception similaire de ces deux axes dans la CS du département de commerce américain (voir figure ci-dessous). Les axes clients et financier sont aussi placés au même niveau. Cependant, ce modèle correspond au deuxième modèle adapté de Kaplan et Norton. Car il distingue les objectifs de performance finale vis-à-vis du Congress et des contribuables (actionnaires) des objectifs vis-à-vis des clients. Ce modèle distingue donc les résultas (outcomes) des réalisations (outputs) et reflète les deux fonctions de production caractéristiques des organisations publiques.

Figure 33. Carte stratégique du département de commerce USA⁴⁶⁷

L’absence d’un axe qui traduit en objectifs finals dans les CS du MINDEF, reflète le non accomplissement de cette dernière. D’après la MAP, cette représentation a été choisie pour simplifier le modèle stratégique. Les membres de la mission admettent néanmoins la difficulté qu’ils ont rencontrée pour adapter l’axe client.

Par ailleurs, nous admettons que notre comparaison serait plus crédible si nous avions pris comme exemple deux cartes stratégiques de la même nature (organisation support ou opérationnelles). En effet, dans le cadre d’une fonction opérationnelle, l’administration est en relation directe avec les destinataires finals de son action, les résultats sont dans ce cas plus tangibles que pour une administration support du fait de la proximité avec les destinataires finals de l’action. Cependant, nous pensons que le degré de proximité n’influence pas l’accomplissement de la carte. L’origine de la différence entre les deux modèles est due à la non explicitation des objectifs stratégiques finals dans la carte stratégique de la fonction recrutement par rapport à la stratégie globale du MINDEF.

iv- L’absence d’une orientation stratégique propre au MINDEF dans la Carte

Stratégique

La politique 2003-2008 est exprimée dans la CS recrutement par « répondre aux besoins quantitatifs et qualitatifs de recrutement des armées et services à coûts constants ». Cette formulation générique pourrait être celle d’une autre fonction de recrutement dans une autre organisation. Seule le mot « armées » nous relie au MINDEF. Ni la politique telle qu’elle est formulée, ni la CS n’explicitent une stratégie. Elles ne permettent pas de comprendre si le MINDEF souhaite augmenter ses ressources humaines ou au contraire les diminuer conformément au plan prospectif à 30 (PP30) et à la loi de programmation militaire. Or, la

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Source Kaplan R.S. et Norton D.P., 2004, Op. Cit., page 419 et www.eda.gov site officiel du département de

lecture de cette dernière permet d’extraire des éléments sur l’orientation stratégique du ministère dans ce domaine.

Nous pouvons à ce titre retrouver des éléments de la stratégie de la Défense en matière de recrutement dans le discours de présentation de la loi de programmation militaire, « La consolidation de la professionnalisation. Présentation de la loi de programmation militaire ». Ce discours a été prononcé par la Ministre de la Défense le 9 septembre 2002 (Voir encadré ci-dessous).

On distingue dans ce discours des éléments de la stratégie et des objectifs que nous ne retrouvons pas dans la Carte Stratégique de la fonction Recrutement.

Nous estimons que cette Carte Stratégique présente la mission ou le rôle que doit remplir la fonction recrutement quel que soit le contexte du MINDEF. Elle ne reflète pas comment se traduit, en terme de recrutement, l’effort entrepris en faveur de la modernisation des forces conformément à la doctrine française de dissuasion inscrite dans la loi de programmation militaire 2003-2008 et au plan prospectif à 30ans.

Cette carte expose les objectifs qui doivent être accomplis pour bien faire le métier de recrutement, quelle que soit la stratégie du MINDEF. Elle ne correspond pas à la CS, au sens de Kaplan et Norton, qui a pour but de : décrire la stratégie de l’organisation et la manière de la mettre en œuvre à un moment donné.

Le Chef de la MAP admet l’absence d’une vision stratégique notamment dans les premières cartes élaborées par la MAP. Il estime que le contexte du MINDEF nécessitait un effort de simplification de l’outil BSC et son introduction de manière progressive. Selon lui, les premières cartes stratégiques (dont la CS recrutement) servaient de « pense-bêtes »⁴⁶⁸ réalisés par la MAP en collaboration avec les contrôleurs de gestion pour faciliter l’appropriation de la CS par les responsables hiérarchiques des différentes fonctions.

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Cette qualification est revenue plusieurs fois lors de nos entretiens à la MAP.

« La professionnalisation des forces armées conduit le ministère de la Défense à recruter chaque année environ 30 000 jeunes gens, ce qui est à la fois quantitativement et qualitativement ambitieux. Les exigences du métier militaire, la durée limitée des contrats et la nécessaire sélection des candidats rendent nécessaire le développement de mesures renforçant l’attractivité des armées auprès des jeunes Français… il s’agit à présent, d’une part d’entretenir la dynamique de recrutement et de renouvellement des effectifs … Des dispositions doivent être étudiées pour améliorer l'attractivité et le recrutement de la réserve opérationnelle, qui prennent en compte les réalités professionnelles, sociales et culturelles de la société française. L'effort sera porté, dès le début de la programmation, sur une meilleure adéquation aux besoins effectifs des forces armées des dispositifs favorisant le recours aux réserves, pour donner aux forces une plus grande réactivité et la possibilité d’être engagées dans la duré. Face à la concurrence sur le marché de l’emploi, les armées peuvent être confrontées à des difficultés de recrutement. Ce déficit peut concerner des spécialités recherchées comme des emplois qui ne demandent pas de qualification initiale particulière, mais qui font l’objet d’une désaffection passagère … Le dispositif repose sur la modulation du montant des primes d’engagement, en fonction des spécialités et des types d’engagement, ou l’attribution d’une prime d’engagement spécifique… pour certaines catégories de personnel. Il contribuera également au financement des actions de communication de la politique de recrutement ». Source le site Internet du MINDEF.

v- L’axe processus internes et l’axe apprentissage

Les autres axes de la CS MINDEF représentent, selon le modèle type de la MAP (Figure 33), les leviers d’actions permettant d’atteindre les objectifs des axes 1 et 2. Le degré d’explicitation des objectifs stratégiques sur ces deux axes diffère selon les CS. Il dépend en effet du positionnement du contrôleur de gestion par rapport à l’autorité hiérarchique et l’implication de celle-ci dans la conception de la Carte. Cependant, l’appréciation de la pertinence de ces leviers d’actions par rapport aux objectifs des axes 1 et 2 est réduite dans les premiers modèles à cause de l’absence des relations de cause à effet.

La Carte Stratégique recrutement par exemple offre peu de leviers d’actions sur ces deux axes pour permettre un réel pilotage de la politique de recrutement du MINDEF. Les objectifs de l’axe processus manquent de précision, par exemple : rendre plus efficace la fonction de recrutement, étudier les synergies possibles. En outre, l’absence des liens de causalité entre les objectifs de cet axe et les objectifs des axes performance externe et financier ne permettent pas d’apprécier l’adéquation entre les actions et les résultats. Des liens peuvent êtres identifiés, par exemple, le lien entre l’objectif 3.2 rendre plus efficients les processus de recrutement (axe processus) et l’objectif 2.1 maîtrise les coûts du recrutement (axe financier). Cependant, le rapport de cause à effet semble être interverti car c’est la maîtrise des coûts qui permet une amélioration de l’efficience et non pas l’inverse. L’efficience des processus de la fonction recrutement est le résultat, et la maîtrise des coûts est un des leviers d’action à mobiliser pour atteindre le niveau d’efficience souhaité. En terme de leviers d’action, on aurait pu imaginer, par exemple, un objectif visant un meilleur alignement entre les dotations budgétaires et les objectifs quantitatifs et qualitatifs.

L’axe d’apprentissage offre encore moins de leviers d’actions et il est réduit à deux objectifs qui concernent les compétences et la motivation des recruteurs. Or, en théorie, Kaplan et Norton suggèrent des objectifs portant sur trois domaines : le capital humain (la qualité des

recruteurs) ; les technologies et les systèmes d’information (l’amélioration de la

connaissance des futurs besoins du MINDEF, développer les relations avec les partenaires externes pour connaître les profils disponibles sur le marché du travail) ; l’organisation et le climat social (l’organisation de la fonction recrutement au sein du MINDEF, les mécanismes à développer pour améliorer la coordination et la réactivité par rapport à la concurrence sur le marché du travail).

vi- La Carte Stratégique : Un instrument de reporting plutôt qu’un instrument de

pilotage

Dans son format actuel, la CS recrutement rend certes compte d’un ensemble d’objectifs stratégiques multidimensionnels mais elle ne correspond pas, ou pas encore⁴⁶⁹, à une carte stratégique au sens de Kaplan et Norton.

Ces cartes sont considérées comme un format de restitution des informations dans un domaine précis. Ce format garantit que les informations transmises par les trois états-majors et des directions de la gendarmerie, du SSA et du SEA à la MAP soient homogènes. La carte affiche le résultat de la consolidation des indicateurs restitués dans le tableau de synthèse des résultats. Nous estimons que la carte stratégique recrutement est un instrument de reporting qui s’appuie dans son format sur l’architecture de la Balanced Scorecard⁴⁷⁰.

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Car cette carte est destinée à évoluer.

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Nous reviendrons sur la question de l’identification du rôle de la CS stratégique en analysant les modèles déclinés.

b. La qualité des objectifs et les indicateurs

i- Manque de précision dans la formulation des objectifs

La qualité intrinsèque des objectifs des cartes stratégiques que nous avons consultées, est relativement disparate. Les niveaux de précision et de pertinence dépendent de nombreux facteurs propres à chaque domaine et chaque entité.

Nous constatons cependant, sur une majorité des objectifs, une formulation vague et globale qui relève souvent de la déclaration d’intention, ou de la description d’une fonction ou d’une activité plutôt qu’une formulation d’un objectif stratégique, par exemple, garantir la qualité de recrutement, maîtriser les coûts. D’ailleurs, nous retrouvons ces deux objectifs, sur l’axe financier de la majorité des Cartes Stratégiques au MINDEF.

ii- Absence des objectifs financiers des axes 3 et 4

Nous constatons par ailleurs que les objectifs relatifs à des aspects financiers sont complètement absents des axes 3 et 4. Le chef de MAP justifie cela par une volonté de simplifier le modèle.

iii-Méconnaissance du principe de l’équilibre

Le caractère confidentiel des indicateurs a limité notre accès aux détails des indicateurs. Notre analyse se limite donc aux définitions des indicateurs tels qu’ils sont décrits par la MAP dans les documents méthodologiques, complétés dans la mesure du possible par des observations formulées par les personnes interviewées.

iv- Prédominance des indicateurs non financiers

Nos interlocuteurs estiment que le nombre des indicateurs non-financiers est supérieur à celui des indicateurs financiers. Nous observons, à ce titre, que la notion de l’équilibre ne semble pas être un élément central et elle ne fait l’objet d’aucune mention dans les documents méthodologiques élaborés par la MAP et destinés à présenter la Carte Stratégique. Or, cette notion est centrale dans la conception de Kaplan et Norton.

v- Typologie et une répartition des indicateurs qui ne correspondent pas celles de la BSC Sur la typologie des indicateurs, nous constatons que les indicateurs de résultats au sens de Kaplan et Norton sont qualifiés par la MAP comme des « indicateurs de résultats » ou de « performance ». La qualification d’indicateurs de performance s’explique par la volonté de relativiser la connotation du résultat financier qui est plus proche de la conception de la performance finale dans une entreprise privée que dans une administration. Les déterminants de la performance (indicateurs avancés) au sens de Kaplan et Norton sont qualifiés par la MAP comme des « indicateurs d’action » ou de « pilotage ». En effet, la qualification d’indicateurs d’action permet de mieux en appréhender la signification qui s’avère souvent assez ambiguë. Cette traduction se rapproche de la définition de Kaplan et Norton qui considèrent ces indicateurs comme le reflet des actions en vue de la bonne mise en œuvre de la stratégie⁴⁷¹.

Néanmoins, la qualification d’indicateurs de pilotage ne se limite pas aux indicateurs avancés. En effet les auteurs attribuent cette qualification à l’ensemble des indicateurs de la BSC⁴⁷².

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Kaplan R.S. et Norton D.P., Op. Cit., 1996, page 159. Les auteurs précisent également que ces indicateurs montrent à tous les acteurs de l’entreprise ce qu’il convient de faire pour créer une offre à valeur ajoutée. Ibid, page 174. On perçoit très concrètement au travers de cette définition la dimension d’action contenue dans ces indicateurs.

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La MAP suggère une répartition des indicateurs sur les axes de performance, basée essentiellement sur la typologie de ces mêmes indicateurs. Ainsi les indicateurs de résultats se situent sur l’axe performance externe et l’axe financier tandis que les indicateurs d’action se situent sur les axes processus et l’axe d’apprentissage. Nous constatons également que les indicateurs financiers se situent uniquement sur l’axe financier. Nous ne retrouvons pas cette distribution des indicateurs chez Kaplan et Norton qui prônent la définition d’indicateurs de résultats et d’indicateurs avancés sur chacun des axes de performance. Par exemple pour l’axe d’apprentissage et plus particulièrement les RH, ils proposent la mesure de la satisfaction du personnel, de la fidélisation, et de la productivité individuelle (indicateurs de résultats) et de suivre également la réorientation des compétences, la capacité du système d’information RH, la motivation et la responsabilisation des salariés⁴⁷³.

c. Les liens de cause à effet

Adoptant une démarche pragmatique, la MAP a évité de préciser les liens de causalité entre les objectifs. Le Chef de la MAP estime que la priorité était plutôt accordée à l’appropriation d’un outil simple et synthétique au détriment, parfois, des principes de la BSC. Les liens de causalité n’ont ainsi été introduits qu’en 2006 (Figure 3).

Par ailleurs, le schéma en arrête de poisson suggéré par la MAP dans le cadre du processus d’élaboration et illustré par celui de la fonction logement, suscite beaucoup d’ambiguïtés chez les acteurs interviewés. Ce schéma relie un ensemble d’activités, sans préciser la nature des relations ni l’aboutissement de ce lien avec les résultats. Les résultats sont liés entre eux de la même manière et l’ensemble est séparé par un axe horizontal qui définit le temps écoulé entre la réalisation des activités et l’obtention des résultats.

Nous soulignons par ailleurs que des formations portant sur l’analyse des processus sont organisées par la MAP et le CFMMD, avec l’appui d’un expert externe. Ces formations visent