La réforme de l’administration au MINDEF

L’engagement du MINDEF pour la modernisation de son administration, est perceptible au travers de l’introduction des outils et méthodes de management, de la mise en place de

structures internes d’encadrement et de formation dans ce domaine⁴²⁴. L’effort de

modernisation de l’administration du MNDEF s’est poursuivi, après la promulgation de la LOLF, par la mise en place d’une série de mesures visant à mettre en cohérence l’organisation

et le fonctionnement du ministère avec comme finalité essentielle : permettre à

l’administration de la Défense d’assurer avec le plus d’efficacité et au moindre coût les fonctions de soutien des armées et du ministère⁴²⁵.

a. Le développement du contrôle de gestion

Le développement du contrôle de gestion apparaît comme un axe fort de la politique de

modernisation du MINDEF. Il est défini comme étant : « une fonction permanente

d’assistance professionnelle au pilotage pour la mise en œuvre des dispositifs, en particulier du système d’information, qui permettent d’appréhender et d’améliorer la performance⁴²⁶ ». La démarche globale d’implantation du contrôle de gestion a débuté, au niveau ministériel, fin 1993. L’événement déclencheur a été l’acceptation par le Ministre des conclusions et des propositions issues de l’audit, qu’il a commandé au contrôle général des armées. Cet audit relevait des niveaux de maturité très divers, un accent exclusivement mis sur les outils, un manque de lien entre les outils et les objectifs majeurs ainsi qu’une grande faiblesse du dialogue de gestion. Une série de mesures a donc été mise en place pour introduire le contrôle de gestion.

La démarche adoptée s’est caractérisée par :

- la responsabilisation de chaque grand collaborateur du Ministre quant à la bonne maîtrise de sa gestion et par voie de conséquence, quant à l’amélioration des pratiques de contrôle de gestion ;

- la publication des plans, des résultats et des difficultés de mise en place ;

- la diffusion d’une charte présentant la cible vers laquelle les responsables d’organismes ont déclaré vouloir tendre ;

- l’engagement d’actions communes : animation, conseil, formation, documentation,

communication ;

- l’intérêt soutenu des ministres successifs.

En 1999, un nouvel audit a permis au Ministre de préconiser : - Pour chacun des grands ensembles du ministère, la nécessité :

- d’étendre le CDG aux organismes non centraux (commandement de forces et régionaux,

forces et établissements) ;

- d’accroître la disponibilité et la compétence non seulement des contrôleurs de gestion mais aussi des décideurs ;

- de réaliser le lien entre objectifs, activités et moyens ;

- de mettre en place un système d’information de pilotage orienté vers les enjeux ;

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Albanel estime que les circulaires successives (Rocard 1989, Jupé 1995, Jospin 1998) ont constitué les bases de la rénovation des relations du travail, des modes de décision et de gestion au sein du MINDEF. Albanel B., 2004, Op. Cit., page 35.

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Rapport d’information de l’Assemblée Nationale sur la mise en œuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1^ier

août 2001 relative aux lois de finances. Présenté par les députés M. Bouvard, D. Migaud, C. De Courson et J.P. Brard, N° 2161, 16 mars 2005, page 92.

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- Pour le niveau ministériel, l’impératif était :

- d’appliquer le contrôle de gestion sur un nouvel axe, celui des politiques et/ou fonctions horizontales (RH, infrastructures, logistique…) impliquant les coordonnateurs ;

- de renforcer le lien physico-financier dans les processus de programmation et les

processus budgétaires ;

- d’accentuer l’animation de l’ensemble de la démarche avec un appui de la direction des affaires financières (laquelle est chargée de la coordination des systèmes de connaissance des coûts) ;

- d’impliquer progressivement les structures décisionnelles (réunion des Majors

Généraux).

On estime qu’à cette période, le contrôle de gestion et le dialogue de gestion étaient développés à différents niveaux par les armées et les services. Néanmoins, leur acceptation et leur succès relevaient beaucoup de l’enthousiasme propre des acteurs, de l’implication plus ou moins forte du commandement et de la formation dispensée. En outre, le lien avec le budget était faible⁴²⁷.

Nous présenterons ci-après les organes ministériels chargés de l’encadrement et de la diffusion de la doctrine ministérielle en matière de management public. Il s’agit notamment du comité pour la réforme et l’innovation administrative (CRIA), de la Mission d’Aide au Pilotage par le contrôle de gestion (MAP), et du Centre de Formation au Management du Ministère de la Défense (CFMMD).

b. Les organes en charge de la modernisation au MINDEF

i- La réforme administrative : le comité pour la réforme et l’innovation administrative (CRIA)

Le chantier de modernisation des modes de gestion et de fonctionnement du ministère de la Défense est confié au comité pour la réforme et l'innovation administrative présidé par le secrétaire général pour l'administration. Le CRIA est l'instance privilégiée de pilotage de la stratégie ministérielle de réforme⁴²⁸. Ce comité a pour mission d’être :

- un acteur de la modernisation, travaillant à partir des orientations données par le Ministre ; - un lieu d’échanges sur la modernisation ;

- un relais pour les actions lancées dans le cadre de la réforme de l’Etat⁴²⁹.

Le CRIA réunit, chaque mois, sous la présidence du Secrétaire Général de l’administration⁴³⁰, des représentants des états-majors, directions, services et du contrôle général des armées. Un représentant du Ministre chargé de la réforme de l’Etat participe aux réunions, la modernisation de l’administration de la Défense s’inscrivant pleinement dans la réforme de l’Etat.

ii- Le pilotage de la performance : la mission d’aide au pilotage (MAP) et le comité

d’aide au pilotage (CAP)

Rattachée au Ministre et à son cabinet, la MAP a un rôle de coordination et de conseil dans la mise en œuvre du contrôle de gestion. Elle présente, chaque année, au Ministre le projet de plan glissant de généralisation du contrôle de gestion et lui rend compte chaque semestre de son exécution⁴³¹. La MAP a succédé fin 1999 à la mission d’amélioration de la conduite des

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Lucas E., La LOLF et la culture du résultat, CFMMD, 2004, Op. Cit., page 222.

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Ce comité dont la mission a évolué avec l’évolution du contexte du MINDEF avait été initialement créé, par arrêté du 22 juin 1998, pour reprendre la mission de l’un des groupes de travail du comité stratégique mis en place par le Président de la République pour préparer la professionnalisation.

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Le CRIA est également l’instance privilégiée de pilotage de la stratégie ministérielle de réforme. Source site

Internet du MINDEF rubrique SGA/ organisation et pilotage http://www.defense.gouv.fr.

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Nous aborderons ultérieurement le rôle du SGA dans la modernisation.

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activités et des projets (MACAP), laquelle avait été créée fin 1993. L’accent reste mis sur la cohérence des actions avec les objectifs fixés et sur la mesure des moyens utilisés en adéquation avec les performances atteintes⁴³².

Structure légère, la MAP est composée d’un contrôleur général des armées, assisté de plusieurs chargés de mission. La mission prend appui sur le réseau ministériel de CDG représenté par le comité d’aide au pilotage (CAP) qui regroupe les chargés du développement du contrôle de gestion placés auprès des grands responsables du ministère⁴³³. Elle s’appuie également sur les groupes d’aide au pilotage (GAP) chargés de préparer, pour chaque fonction transverse co-pilotée par la MAP, les éléments nécessaires à l’élaboration du tableau de bord du ministre⁴³⁴.

À ce titre, la MAP est chargée :

- d’élaborer le tableau de bord du Ministre ;

- de préparer le plan ministériel de développement du CDG ; - de mettre à disposition du Ministre des outils de pilotage ;

- d’assister sur le plan méthodologique les groupes de conception du contrôle de gestion sur les fonctions horizontales et les politiques ministérielles ;

- d’animer un réseau interne de contrôleurs de gestion, orienter les formations ministérielles (quantité, contenu) au contrôle de gestion⁴³⁵ ;

- de diffuser la documentation sur le CDG⁴³⁶ ;

- de participer au CRIA et à la commission des systèmes d’information d’administration et de gestion, participer aux travaux sur le pilotage par le CDG des comités et des commissions interarmées ;

- de participer aux travaux conduits au niveau interministériel sur le contrôle de gestion et la comptabilité analytique, en liaison la direction des affaires financières⁴³⁷.

Ces fonctions, certes indispensables, ne constituent qu’une petite partie de la fonction de CDG. Celle-ci au niveau ministériel, est actuellement éclatée entre plusieurs organismes : outre la MAP, la division plan-programme-évaluation de l’état major des armées (EMM/PPE), la direction des affaires financières (DAF), la délégation générale pour l’armement (DGA), les coordonnateurs des fonctions transversales. Au niveau de chaque ensemble, les cellules de pilotage/contrôle de gestion sont distinctes des bureaux programmation et budgets qui, eux peuvent être communs.

Selon l’article 2 de l’arrêté fixant ses attributions, la MAP, est rattachée au SGA⁴³⁸ (voir

annexe17). Ce rattachement doit cependant être nuancé, car d’un point de vue

fonctionnel et pour les attributions relatives au développement du tableau de bord du Ministre, la MAP est directement rattachée au cabinet du Ministre.

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Entretien avec le CGA G. Alix, le 21 juin 2004.

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Il s’agit des responsables des programmes et des grands subordonnés du ministre de la Défense : le chef de l’état-major des armées, le délégué général de l’armement, le secrétariat général pour l’administration, les chefs des états-majors de l’armée de terre, de l’armée de l’air et de la marine ainsi que le directeur général de la gendarmerie nationale. Le CGA Bondé, Présentation de la démarche d’aide au pilotage de la performance au MINDEF, CFMMD, 27 mars 2006.

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Les membres du GAP constituent le réseau des correspondants contrôle de gestion.

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Chaque année, 250 contrôleurs de gestion et 200 décideurs reçoivent une formation de base.

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En 2002, un portail «contrôle de gestion» sur le site Intradef a été ouvert.

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Note du Ministre de la Défense n°041970 du 17 novembre 1999.

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Les attributions de la MAP qui ont été fixées par une lettre de mission lors de sa création ont été confirmées,

en 2005, par un arrêté ministériel. Voir annexe 16,arrêté du Ministre de la Défense fixant les attributions de la

iii- La formation des ressources humaines : le centre de formation au management du ministère de la Défense (CFMMD)

Le MINDEF a pris conscience que l’exercice du métier de manager s’appuie sur des compétences spécifiques et recourt à des méthodes et à des outils particuliers. C’est un métier à part entière que l’expérience ne suffit plus pour l’exercer. Selon le directeur du CFMMD, les cadres devraient être préparés à appréhender cette fonction par le biais de formations initiales et des remises à niveaux tout au long de leur cursus. Le centre de formation au management de la Défense a été créé à cet effet. Placé sous l'autorité du secrétaire général pour l'administration, le CFMMD est l’organe de formation aux pratiques managériales et à la performance des cadres civils et militaires de la défense. Le centre a joué un rôle de précurseur en organisant des formations et des séminaires de réflexion à la mise en œuvre de démarches de pilotage. Les formations et les actions d’information organisées par le centre sont adressées aux grands décideurs et aux décideurs opérationnels. Les contrôleurs de gestion et les assistants de contrôle de gestion bénéficient également de formations adaptées organisées par des organismes internes spécialisés⁴³⁹.

Nous abordons dans ce qui suit, les aspects relatifs à la mise en œuvre de la LOLF au MINDEF ainsi que des mesures d’accompagnement introduites par le gouvernement (notamment les SMR et les audits de modernisation).