Analyse du processus d’élaboration et de mise en œuvre du TBP

L’introduction du TBP et l’engagement du Gouvernement, pour soutenir cette démarche, ont marqué une nouvelle orientation dans la Région wallonne. Elle représente le passage d’une approche unilatérale passive³⁰⁷ d’audit à une approche de pilotage. Cette approche était limitée à la description des dysfonctionnements et à la formulation de préconisations et de pistes d’amélioration. Or, la démarche TBP suppose la mise en place d’un pilotage proactif, participatif et plus global, permettant ainsi de faire vivre les recommandations qui avaient tendance à être rangées au fond des tiroirs.

a. Les points forts

- l’engagement explicite de la part du politique qui, s’est concrétisé par l’implication du gouvernement Wallon à travers l’élaboration du tableau de bord global du gouvernement wallon³⁰⁸. Ce tableau de bord est à la base du développement de tous les tableaux de bord des autres entités. On perçoit aussi l’intérêt de la classe politique par la participation des membres des cabinets ministériels de tutelle aux réunions de présentation des résultats des travaux sur les TBP.

- la cohérence de la démarche TBP avec le Contrat d’Avenir de la Wallonie³⁰⁹ (CAWA) :

Une cohérence est assurée par l’effort particulier fourni par chaque dirigeant aux responsables de chaque entité pour que tous les objectifs du CAWA, qui relevaient de leurs compétences, soient intégrés dans leurs propres tableaux de bord.

- le rôle du consultant sur le plan méthodologique : la démarche adoptée par le consultant n’était pas celle d’importer ses propres idées. En effet les TBP devaient refléter le plus fidèlement les objectifs et les besoins de chaque entité, vus par ses propres responsables. Il s’agissait d’une volonté de neutralité et d’objectivité à propos du travail à accomplir sur le contenu. Le consultant a également joué un rôle important comme relais entre les niveaux politique et administratif et au sein même de l’administration entre les différents niveaux hiérarchiques. En tant qu’externe, le consultant avait plus de liberté à dire les vérités directement et plus facilement que les membres de la DAG. Son mandat lui permettait également d’imposer un calendrier et une méthodologie de travail³¹⁰.

- le rôle des experts administratifs de la DAG. Ces experts ont apporté la connaissance du contexte, et ont joué un rôle important dans la coordination horizontale (par la connaissance des enjeux de pouvoir et des zones d’influences). La DAG s’est en effet chargée de la capitalisation du savoir et du transfert de bonnes pratiques pour la généralisation des tableaux de bord.

- la poursuite de l’exercice reflète l’intérêt grandissant à l’égard de la méthode : plusieurs directions ont pris l’initiative de poursuivre le déploiement des TBP dans leurs divisions respectives de manière à assurer la continuité de l’exercice lancé par le Gouvernement. À titre d’exemple, la Direction Générale des Autoroutes et des Routes (DG1) du ministère de l’équipement et des transports a lancé une réorganisation de ses processus internes suite à

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Dans le sens où les acteurs n’étaient pas associés à cette démarche et la direction d’aide à la gestion ne pouvait pas avoir une mission d’accompagnement au changement telle que c’était le cas pendant le déploiement du TBP.

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On regrette cependant que ce tableau de bord n’a bénéficié que d’une validation implicite de la part du gouvernement (voir les points faibles).

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Le contrat d’avenir est le plan stratégique du développement territorial de la région wallonne. Ce document est rédigé par le Gouvernement régional en concertation avec l’ensemble des acteurs la société wallonne (les syndicats, les associations patronales, les organes consultatifs, les associations et les citoyens).

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Propos recueillis au cours d’un entretien avec des membres de la direction d’aide à la gestion, ministère de la région wallonne.

l’introduction du TBP. Cette réorganisation est considérée comme la pierre angulaire de la future gestion par objectifs Cette direction a en effet été impliquée très tôt dans cet exercice grâce à sa participation comme pilote lors de la phase d’expérimentation. Nous notons également l’initiative prise en mai 2002 d’organiser une journée d’information à l’attention du personnel pour présenter le TBP³¹¹.

b. Les points faibles

Malgré un départ prometteur, la démarche globale a été freinée par certaines contraintes de nature politique, sociologique et organisationnelle. Nous signalons que les contraintes techniques liées notamment à la difficulté de concevoir et mettre en place le TBP dans des organisations qui n’ont pas une tradition de pilotage, n’ont pas été à l’origine de ce ralentissement.

- les contraintes politiques : il s’agit de la non-validation de manière officielle du tableau de bord du Gouvernement Wallon. Malgré la convention signée avec le consultant et l’appui accordé à la démarche par le Gouvernement précédent, le TBP global n’a pas été validé par le Gouvernement suivant, même s’il a servi de base au développement des tableaux de bord de toutes les entités administratives. Nous soulignons par ailleurs l’affaiblissement considérable du rôle de la DAG. Cet affaiblissement est dû à la réduction de son effectif par le nouveau Gouvernement. La direction ne compte plus qu’un seul membre sur les 13 experts qui la constituaient ;

- les contraintes sociologiques : la concomitance de l’exercice du développement des TBP

avec celui de la quantification des effectifs de la Région en terme d’équivalent temps plein (ETP³¹²) a posé plusieurs difficultés. La réalisation simultanée des deux exercices nécessitait une grande disponibilité de la part des agents. Il existait une autre difficulté méthodologique posée par l’évaluation des besoins en effectifs, en l’absence de définitions d’objectifs et de mise à plat des processus de travail. Par ailleurs, la quantification des ETP a créé plusieurs réticences. Elle a influencé négativement l’exercice du développement des TBP. Le tableau ETP suscitait plusieurs craintes, pesant chez les responsables, sur l’utilisation qui pourrait être faite des chiffres communiqués. Les estimations ont ainsi été tronquées³¹³ ; l’ampleur des besoins exprimés s’expliquait en partie, par la crainte, justifiée ou non, que l’autorité politique applique des règles arbitraires pour l’allocation des ressources humaines;

- les contraintes organisationnelles : il s’agit du manque de considération des objectifs stratégiques mutuels dans certains cas. Certaines entités sont fortement liées par leurs champs de compétences. Néanmoins nous notons une intégration de la dimension de collaboration, dans les tableaux de bord des petites entités sous tutelle, avec la direction générale qui ne trouve pas toujours un écho dans les objectifs de cette dernière. La nécessité d’instaurer un dialogue entre les deux niveaux apparaît comme une évidence.

Conclusion

Après le lancement généralisé du chantier TBP au niveau gouvernemental de la région wallonne, le Gouvernement s’est orienté vers une autre réforme complémentaire qui porte sur la mise en place du régime des mandats pour les hauts fonctionnaires des ministères et

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Cette journée fut d’après le rapport d’évaluation un grand succès. DAG et Arthur D. Little, rapport d’évaluation de la première phase de déploiement des tableaux de bord prospectifs, octobre 2002, page 54.

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Sans rentrer dans les détails de cette démarche, il s’agissait de quantifier l’effectif existant par catégorie et d’estimer les besoins dans l’ensemble des entités administratives de la région wallonne.

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À titre d’exemple, une entité a longtemps refusé d’entamer l’exercice ETP par peur qu’il n’apparaisse clairement qu’elle disposait de beaucoup de moyens par rapport aux missions qui sont attribuées.

organismes d'intérêt public régionaux. Ce dernier chantier est toujours inscrit à l’agenda du nouveau Gouvernement. En revanche l’impulsion, dont avait bénéficié les TBP il y a près de 5 ans, a nettement diminué. Ce recul du projet TBP au niveau gouvernemental a commencé avec le gouvernement précédant celui même qui a lancé la démarche.

Néanmoins, plusieurs entités de la région wallonne continuent, seules ou à l’aide d’un consultant, l’exercice TBP grâce notamment à l’impulsion de leur hiérarchie qui a perçu l’utilité de cet exercice. Nous signalons, à ce propos, que certains hauts fonctionnaires se sont appuyés sur le TBP pour formaliser les objectifs de leur mandat de gestion. Pour ces entités, les chantiers actuels concernent la construction des systèmes d’information et la fiabilisation des informations recueillies et le perfectionnement des indicateurs.

Nous regrettons cependant l’affaiblissement significatif de la DAG qui jouait un rôle très important dans la coordination verticale ainsi que dans la prescription d’outil et de méthodologie permettant la diffusion d’une culture de la gestion par objectifs. Nous pensons que cela est dû au faible cautionnement du projet au niveau gouvernemental. L’exercice a dévoilé plusieurs dysfonctionnements au sein de l’administration. La mise à nu de ces anomalies, notamment par le consultant qui a adopté une démarche franche avec tous les niveaux de décision, a dû parfois offenser certaines pratiques administratives enracinées et menacer certaines marges de manœuvre.

Paragraphe 2. La durée du processus d’élaboration de la BSC : cas de la