Les dispositifs de réforme accompagnant la LOLF

Au niveau des structures, le lancement du chantier LOLF a instauré une dualité organique dans les structures gouvernementales chargées de la réforme. D’une part la DIRE, et d’autre part la Direction de la Réforme Budgétaire (DRB)³⁸¹ crée en 2001 au sein du ministère des finances. Cette structure a été chargée d’élaborer les règles, méthodes et systèmes d’information nécessaires à la mise en œuvre de la LOLF ainsi que de la définition de la politique de formation et d’information dans ce domaine³⁸². La DIRE a poursuivi l’exercice de ces missions conformément aux directives du CIRE^. Nous soulignons à ce titre le rôle joué par le centre de ressources en contrôle de gestion³⁸³ dans l’impulsion du contrôle de gestion au niveau interministériel. Par son rôle d’animation et de mutualisation, et grâce à l’implication de ses membres. Cette cellule a permis de créer une réelle dynamique au tour de ce chantier³⁸⁴. En 2003, la DIRE a été éclatée en trois structures portant chacune un volet de la réforme³⁸⁵ : la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'État (DMGPSE) ; la délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA) ; l'agence pour le développement de l'administration électronique (ADAE)³⁸⁶.

La DMGPSE avait pour mission : la promotion et de modernisation de la gestion publique, de participation à la mise en œuvre de la LOLF ; la contribution à l’adaptation de l’organisation de l’Etat à l’évolution de ses missions et à la décentralisation ; et le développement de l’évaluation des politiques publiques.

Même si la DMGPSE a gardé le positionnement de la DIRE comme un service du Premier Ministre, elle avait perdu sa qualification interministérielle. En revanche la DMGPSE a hérité d’un champ de compétence assez large qui dépassait visiblement ses ressources. Ne figurant

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Crée par le Décret 75-223 du 8 avril 2001 modifié.

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La DRB a été notamment chargée d’élaborer la nouvelle nomenclature budgétaire et a été, à ce titre, chargée du pilotage du projet ACCORD (application coordonnée de comptabilisation et de règlement de la dépense de l’Etat), lancé depuis 1996. Le projet ACCORD avait pour objectif de doter les administrations centrales de l’Etat d’un outil de gestion budgétaire et comptable commun à l’ordonnateur et au contrôleur financier. CHORUS est le nom du futur système d’information qui remplace l’application ACCORD.

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Circulaire du 21 juin 2001 du ministre des finances de l’économie et de l’industrie et du ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat. Le centre était chargé d’élaborer et de diffuser des outils méthodologiques, de mutualiser les savoir-faire et de coordonner les offres interministérielles de formation en contrôle de gestion.

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Nous citons à ce titre le suivi et l’analyse des plans pluriannuels de développement et de généralement du contrôle de gestion conformément à la circulaire interministérielle du 21 juin 2001 et à la décision du CIRE le 12 octobre 2000. Parmi ses réalisations : la publication du guide méthodologique sur le contrôle de gestion dans les administrations de l’Etat, l’animation du réseau des contrôleurs de gestion, l’animation d’un atelier interministériel que la conception des indicateurs de performance.

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Décret 2003-141 du 21 février 2003.

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Rattachés au Premier Ministre, ces trois services étaient placés sous la responsabilité du ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'État et de l'Aménagement du territoire.

pas textuellement dans l’énoncé des missions confiées à la délégation, le contrôle de gestion sera progressivement délaissé puis complètement abandonné³⁸⁷ par manque de ressources, de vocation mais aussi de volonté. Ce volet essentiel de la réforme ne sera pas repris pas la DRB, seules quelques formations seront organisées par l’institut de gestion publique et de développement économique (IGPDE) du MINEFI.

Par ailleurs des formations ont eu lieu par des initiatives individuelles des ministères qui ont souvent eu recours à des prestataires privés. Même dans le cas où ces formations étaient adaptées au contexte public et à celui de la LOLF, ces solutions ne pouvaient pas garantir l’homogénéité des concepts, outils et méthodes pourtant déterminantes pour l’implantation d’une nouvelle compétence à caractère interministérielle³⁸⁸ notamment la préparation de la mise en œuvre de la LOLF.

Après une période d’impulsion de la réforme grâce à la DIRE, la transition DIRE/DMGPSE a été marquée, pour la délégation, par une discrétion de l’action, une perte de visibilité par rapport à son rôle³⁸⁹, et un déclin de sa légitimité auprès des administrations³⁹⁰. Pour la réforme de l’Etat, cette période a été marquée par l’absence d’une stratégie d’accompagnement des ministères dans les chantiers de réformes encours.

En juin 2003, la délégation a été chargée du suivi, de l'animation et de l'évaluation des stratégies ministérielles de réformes (SMR) qui marqueront un nouvel épisode dans la série des projets de modernisation.

i- Les stratégies ministérielles de réforme

Par une circulaire en date du 25 juin 2003, le Premier Ministre a demandé à chacun des ministres d’élaborer une stratégie ministérielle de réforme. Les SMR sont alors présentées comme un cadre renouvelé au sein duquel chaque Ministre identifie les actions de modernisation qui doivent être engagées. Couvrant un cadre plus large que la LOLF, les SMR s’articulaient autour de trois grandes priorités en matière de gestion et d’organisation, avec comme objectif final l’augmentation de la productivité. Cet objectif est alors estimé par le Premier Ministre à 2% de gain annuel représentant une économie potentielle de 2 milliards d'euros par an. Cette valeur cible n’a cependant pas fait l’objet d’une explication concernant son mode de calcul.

Les SMR reposaient sur l’implication personnelle des ministres, la concertation avec les agents, et l’appréciation du Parlement³⁹¹. L’évaluation par un comité d’évaluation était présentée tous les trois mois à la presse en présence du Ministre de la Fonction Publique et le Secrétaire à la Réforme de l'État. Ce dispositif d’évaluation reflète la volonté affichée de transparence de la part du gouvernement.

L’intérêt des SMR est d’instaurer un programme pluriannuel de modernisation de l'État avec comme finalité un projet de réforme plus cohérent et plus efficace qu'une succession de

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Mise à part une enquête quantitative sur l’avancement du contrôle de gestion dans les administrations de l’Etat, réalisée par la délégation à l’aide d’un prestataire privé en juin 2004. De plus, la DMGPSE, ne comptait aucun contrôleur de gestion dans son équipe.

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Voir notamment le rapport de la cour des comptes sur l’exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l’exercice 2004, page 153.

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La DMGPSE a hérité d’un champ d’action large par rapport au moyens humain mis à da disposition.

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Plusieurs personnes interviewées nous ont affirmé que la DMGPSE n’était plus en mesure de leur apporter des outils méthodologiques en matière de contrôle de gestion. Ce sentiment s’est accentué avec le lancement de la deuxième enquête sur l’avancement du contrôle de gestion, considérée, par plusieurs ministères, comme une

moyen pour la DMGPSE de manifester son existence « Ce dont on a besoin ce sont les outils concrets et non pas

des enquêtes et des comptes-rendus » déclare un haut fonctionnaire.

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réformes ponctuelles. Concrètement, les SMR ont généralisé la création des secrétariats généraux (SG)³⁹² chargés de, entre autre, de la conduite des réformes au sein des ministères Cependant les échéances de l’évaluation des résultas des ministères étaient très courtes. Les SMR ont ainsi poussé à la recherche de résultats à court terme et à favoriser les actions ponctuelles visibles. Cette évaluation a écarté les SMR de leur objectif initial qui est d’avoir un impact à long terme sur les structures et les pratiques de management.

Par ailleurs, les SMR ont été affaiblies par un manque d’articulation visible avec le panel de réformes en cours et notamment le chantier LOLF³⁹³. En effet, la dualité LOLF/ SMR reflétait une dualité organique qui caractérisait pour la première fois la réforme de l’Etat en France. D’une part le ministère de la fonction publique, pilote traditionnel des réformes,³⁹⁴ et d’autre part le ministère des finances qui devenait, du fait de la LOLF, un acteur capital de la modernisation.

Cette dualité a été rompue par le transfert du portefeuille « réforme de l’Etat » au ministère des finances³⁹⁵. Le secrétariat de l’Etat à la réforme de l’Etat est désormais annexé au Ministre délégué au budget. Les quatre structures chargées de la réforme de l’Etat (ADAE, DMGPSE, DUSA, DRB) sont fusionnées au sein d’une même direction appelée la Direction Générale de la Réforme de l’Etat³⁹⁶ (DGME). La réforme est ainsi entièrement confiée au MINEFI qui devient pour la première fois le pilote de la modernisation de l’administration³⁹⁷. Selon Franck Mordacq, son directeur, la création de la DGME au MINEFI traduit la volonté du Gouvernement de consolider l’identification de la réforme de l’Etat, de recentrer et de clarifier ses interventions³⁹⁸. À l’instar des nombreuses réformes antérieures, les SMR ont été officiellement abandonnées par le nouveau gouvernement par le lancement, le 28 octobre 2005, de son dispositif de réforme « les audits de modernisation ».

ii- Les audits de modernisation

Il s’agit d’identifier puis mettre en œuvre les modifications permettant d'améliorer la qualité et l'efficacité d'une fonction, d'un service, d'une procédure dans les ministères. Les audits sont ponctuels et interviennent sur un périmètre précis et limité de l’action publique. Le but est d’améliorer l’organisation de l'Etat et de réaliser des gains de productivité³⁹⁹.

Contrairement aux SMR, aucun objectif chiffré de réduction des dépenses n'est directement lié aux audits. Cependant ces actions devraient contribuer à un objectif plus global qui est de limiter les dépenses de l'État à 2,1 milliards d'euros en 2007. Les résultats des audits sont mis

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Cette mesure trouve son origine dans les conclusions de l’évaluation des PPM. Voir Rapport n° 1093. Op. Cit. Page 43 à 45.

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Exemple du Ministère du travail «La stratégie du ministère du travail s’exprime à travers cinq documents qui

doivent être hiérarchisés et cohérents entre eux : le plan national d’action pour l’emploi (PNAE), qui répond aux dix lignes directrices fixées en juin 2003 au plan européen pour une période de trois ans, mais qui ne se traduit ni en lignes budgétaires, ni en suivi spécifique et constitue un cadre de référence sans contraintes; les avant-projets annuels de performance des programmes dans la perspective de la mise en œuvre de la LOLF ; la SMR ; la directive nationale d’orientation pour 2004-2005 et la circulaire annuelle sur la mise en œuvre du service public de l’emploi». Rapport de la cour des comptes, Op. Cit., page 102.

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Depuis 1968, la réforme de l’Etat est confiée au ministère d'Etat chargé de la fonction publique (arrêté du 8 mars 1963).

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Suite à un remaniement ministériel le 2 juin 2005.

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Décret du 30 décembre 2005

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Sur le plan social, ce choix est fortement porteur du risque que la réforme soit réduite à une politique de restriction budgétaire et de réduction des effectifs.

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Mordacq F. directeur général de la modernisation de l’Etat, LOLF 2006 : la gestion publique sera-t-elle plus

efficace ?, http://www.minefi.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb305/lolf20062.pdf

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en ligne sur un nouveau site Internet baptisé le Forum de la performance dédié entièrement à la réforme de l’Etat⁴⁰⁰.

Il est possible que les mesures annoncées par le Premier Ministre soient efficaces, mais on ne peut que déplorer l’absence de continuité pour une réforme aussi capitale. Les audits renouvellent encore une fois la réforme de l’Etat. Ils reflètent une conception de la réforme différente que celle affichée par les SMR. On passe d’une démarche globale qualifiée de stratégie à des actions ponctuelles inspirées de la réingénierie des processus, réingénierie propre au monde industriel. Cette orientation comporte le risque que seul l'aspect budgétaire à court terme sera pris en compte en vue d’afficher des résultats rapides au détriment d’un changement durable et effectif. Pour ces raisons certains ministères ont maintenu leurs SMR comme le ministère de la défense, la direction générale des entreprises du ministère des finances, le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité.

iii-2007 …la nouvelle configuration ministérielle et le retour des SMR

Le décret relatif aux attributions du nouveau Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique souligne parmi les attributions du Ministre la mise en œuvre des stratégies ministérielles de réforme et leur coordination. De même, le décret affirme le maintien des audits de performance lancé par le gouvernement précédant.

Par ailleurs, le nouveau découpage ministériel scinde le ministère de l’économie des finances et du budget en deux ministères. Nous retrouvons dans ce découpage la configuration traditionnelle ou la réforme de l’Etat et la fonction publique font la partie du même ministère même s’il s’agit désormais du nouveau ministère du budget.

Par ailleurs, le thème de l’évaluation des politiques publiques est attribué à secrétariat de l’Etat qui est aussi chargé de la prospective.

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Paragraphe 3. Les résultas d’une recherche exploratoire : La gestion de la