Paragraphe II : Le transfert face au Droit International
B- Le Droit au retour des réfugiés palestiniens
1- Reconnaissance par les résolutions de l’Assemblée Générale
Les vagues de réfugiés palestiniens avant et après la guerre de 1948 ont poussé les Nations Unies à réfléchir sur leur sort et essayer de trouver une solution à ce qui est devenu la question des réfugiés palestiniens. Dans cet objectif l’Assemblée Générale décide, le 14 mai 1948, de nommer un Médiateur en Palestine, ce sera un Suédois : le Comte Folke Bernadotte. Dans son rapport, le 16 septembre 1948, le Médiateur inclut plusieurs propositions pour régler les problèmes engendrés par le partage de la Palestine, dont :
- La nécessité d’effectuer une modification des tracés des frontières entre les deux Etats Arabe et Juif et de procéder à des aménagements territoriaux selon lesquels le Néguev serait rattaché à l’Etat arabe tandis que la Galilée le serait à l’Etat juif.
- L’affirmation par les Nations Unies du « droit des réfugiés arabes de regagner leurs foyers en territoires sous contrôle juif le plus rapidement possible […], et le rapatriement de ces réfugiés, leur réinstallation et leur relèvement économique et social, ainsi que le paiement d’une indemnité suffisante pour les biens de ceux qui auraient décidé de ne pas revenir, devraient être contrôlés et facilités par la Commission de conciliation des Nations Unies dont il est fait mention au paragraphe k. »371
En se fondant sur les recommandations du Comte Bernadotte, assassiné par le groupe terroriste israélien Stern au lendemain du dépôt de son rapport, l’Assemblée Générale adopte la résolution 194(III) du 11 décembre 1948 qui prévoit le Droit au retour pour les réfugiés palestiniens et le symbolise (a). Elle confirmera ce Droit au retour par d’autres résolutions, notamment la résolution 302(IV) du 8 décembre 1949, portant sur la création de l’UNRWA, un autre symbole du Droit au retour (b).
371 Documents officiels de l’Assemblée Générale, troisième Session, Supplément n° 11 (A/648), Paris, 1948, p.
20, disponible sur le site de l’ONU http://unispal.un.org/pdfs/A648f.pdf
Au paragraphe (k) de ce rapport nous lisons : « En raison de la nature spéciale du problème palestinien et de la dangereuse complexité des relations judéo-arabes, les Nations Unies devraient créer en Palestine une Commission de conciliation. Cette Commission, qui serait nommée pour une période limitée, serait responsable devant les Nations Unies et agirait sous leur autorité ».
135 a- La résolution 194 (III) de l’Assemblée Générale
La résolution 194 repose sur les recommandations du Médiateur en Palestine et fonde la reconnaissance internationale spécifique du Droit au retour des réfugiés palestiniens. Par conséquent, elle est devenue un document très important pour la question de la Palestine et une des résolutions les plus invoquées quand il s’agit de la question des droits des réfugiés palestiniens. Nous en étudierons ici le contenu ainsi que la valeur juridique.
a.1- Le contenu de la résolution 194 (III)
Au paragraphe 11 de cette résolution l’Assemblée Générale décide :
« […] qu’il y a lieu de permettre aux réfugiés qui le désirent de rentrer dans leurs foyers le plus tôt possible et de vivre en paix avec leurs voisins, et que des indemnités doivent être payées à titre de compensation pour les biens de ceux qui décident de ne pas rentrer dans leurs foyers et pour tout bien perdu ou endommagé lorsque, en vertu des principes du droit international ou en équité, cette perte ou ce dommage doit être réparé par les Gouvernements ou autorités responsables ».
Le paragraphe 11 prévoit deux dispositions relatives au Droit au retour des réfugiés palestiniens : 1- L’affirmation du Droit au retour, 2- Le droit à des indemnités. Leur mise en œuvre devra être facilitée par la Commission de conciliation dont la création est prévue au paragraphe 2 de la même résolution.
1- L’affirmation du Droit au retour
La formulation du paragraphe 11 porte à considérer que le Droit au retour n’est pas en cause et que la tâche principale est d’en assurer la réalisation372. En adoptant la résolution 194 l’Assemblée Générale reconnaît un Droit au retour à tous les réfugiés palestiniens, quelle que soit la raison de leur départ : fuite ou expulsion. Et c’est aux réfugiés eux-mêmes de décider s’ils veulent ou non retourner dans leurs foyers à l’intérieur des frontières de facto de l’Etat d’Israël.
372 W-T. et S-V. Mallison, Analyse, dans le contexte du droit international, des principales résolutions de
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Pour une majorité écrasante d’auteurs, juristes, historiens et politiques, le ‘‘retour’’ et les ‘‘indemnisations’’ sont consacrés dans le paragraphe 11 comme un ‘‘droit’’, spécialement par ces termes : « qu’il y a lieu de permettre » et « en vertu des principes du droit international ou en équité » et ce, même si le mot ‘‘droit’’ n’est pas utilisé dans le texte. D’ailleurs l’Assemblée Générale a employé à de nombreuses reprises, dans ses résolutions, études, rapports, conférences et autres, le terme de ‘‘droit’’ pour désigner le Droit au retour pour les réfugiés palestiniens373. Toutefois, certains juristes, essentiellement israéliens, prétendent que puisque le terme de ‘‘ droit ’’ ne figure pas dans cette résolution, le retour n’est pas reconnu en tant que tel par ce texte. Selon eux, et notamment Ruth Lapidoth374, le paragraphe 11 de la résolution 194 ne reconnaît pas un ‘‘droit’’ aux réfugiés palestiniens mais recommande leur retour en ces termes : « should be permitted to return » (‘‘devraient être autorisés à retourner’’ en français). Ils prétendent que la phrase ‘‘should be permitted’’ ne comporte pas la force d’une phrase comme ‘‘must be permitted’’ (‘‘doivent impérativement être autorisés ou il faut qu’ils soient autorisés’’ en français). De plus la référence à une ‘‘permission’’ est difficilement conciliable avec la revendication selon laquelle le retour est un droit. Ainsi dit, le retour des réfugiés palestiniens serait soumis à une permission israélienne375, ce qui revient à dire que «le destin des expulsés est aux mains des expulseurs.»376
Le verbe ‘‘permettre’’ peut être tout aussi bien défini comme ‘‘autoriser’’ que comme ‘‘rendre possible’’377. Le sens d’’’autoriser’’ suggère qu’a contrario, il existe une possibilité
373 Nous citons à titre indicatif les résolutions :
3236 (XXIX) du 22 novembre 1974, 3376 (XXX) du 10 novembre 1975
35/169 du 15 décembre 1980, 36/148 du 16 décembre 1981, 43/54 du 6 décembre 1988.
Voir également sur le site des Nations Unies consacré à la question palestinienne les différents documents, résolutions, études, rapports etc. dans la catégorie (subject, Right of return).
http://unispal.un.org/unispal.nsf/vSubject?OpenView&Start=1&Count=270&Expand=85#85
De plus d’innombrables résolutions de l’Assemblée Générale adoptées depuis 1948 se rapportent aux dispositions de la résolution 194.
374 Elle est la juriste la plus citée pour sa critique du principe du ‘‘droit au retour’’ pour les réfugiés palestiniens.
On fait souvent référence à son Article, The Right of Return in International Law, with Special Reference to the Palestinian Refugees Israel Yearbook on Human Rights, vol. 16, 1986.
375 Voir Ruth Lapidoth, Legal aspect of the Palestinian refugee question, Jerusalem Letter/Viewpoints, N° 485, 1
september 2002, publié par the Jerusalem Center for Public Affairs http://www.jcpa.org/jl/vp485.htm
voir aussi Daniel Taub, Legal Aspects of UN GA Resolution 194 (III): The Palestinian “Right to Return,” IAJLJ Newsletter (International Association of Jewish Lawyers and Jurists, Tel-Aviv, Israel), vol.6, 1992, in Matthew Kalman The Palestinian Right of Return in International Law – The Israeli Perspective, pp. 54 et s. Publié sur le site de Palestinian Refugee Research Net, http://prrn.mcgill.ca/research/papers/matthewkalman.pdf
376 Elia Zureik, «Al-laji’oun al-filistiniyoun wa al-’amalîyah al-silmîyah » [Les réfugiés palestiniens et les
processus de paix], Moassassat al-derasat al-filistinyyiah, Beyrouth, 1998, p. 159.
377 Dans le Dictionnaire Larousse le verbe «permettre » est défini comme : Donner à quelqu’un le pouvoir,
Donner la possibilité, l’occasion, le moyen de faire quelque chose, Faire que quelque chose soit possible.
http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/permettre. Et dans Le Petit Robert, on trouve: donner le droit, la liberté, le pouvoir de…
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d’interdire. Or si l’Assemblée Générale avait l’intention de pratiquer ainsi, elle aurait tout simplement employé le terme ‘‘autoriser’’ au lieu de ‘‘permettre’’. En outre, puisque le droit au retour est considéré comme un principe général de Droit International, il ne saurait être soumis à une autorisation préalable ou une interdiction.378
2- Le droit à des indemnités
Aux termes de l’article 194, les réfugiés palestiniens ne souhaitant pas rentrer chez eux se voient accorder la possibilité de recevoir des indemnités. En effet le paragraphe 11 de cette résolution stipule « […] que des indemnités doivent être payées à titre de compensation pour les biens de ceux qui décident de ne pas rentrer dans leurs foyers et pour tout bien perdu ou endommagé lorsque, en vertu des principes du droit international ou en équité, cette perte ou ce dommage doit être réparé ». Il apparaît ainsi que ce sont les réfugiés, les premiers intéressés, qui décident librement d’exercer ou non leur Droit au retour ; en outre, s’ils décident d’y renoncer, ils doivent être indemnisés.
Il faut noter que les indemnités concernent les réfugiés ne souhaitant pas rentrer chez eux tout comme ceux qui décident de retourner dans leurs foyers mais dont les biens ont été perdus, endommagés ou détruits selon les principes du Droit International. La réparation doit être assurée par les Gouvernements ou autorités responsables de la destruction ou perte des biens. En revanche le texte de la résolution 194 reste silencieux quant aux préjudices moraux. Remarquons aussi que le texte de la résolution 194 concerne la totalité des réfugiés palestiniens sans distinction, quelles que soient les raisons qui les ont poussés à fuir leur pays.
Dans le but, entre autres, de faciliter l’application des droits des réfugiés : rapatriement, réinstallation et paiement des indemnités, l’Assemblée Générale crée par la même résolution une Commission de conciliation379.
378 Les justifications de refus de l’Etat d’Israël d’appliquer le Droit au retour pour les réfugiés palestiniens seront
examinées de manière plus approfondie dans la 2e partie infra. 1- Le refus d’Israël d’appliquer le droit au retour 379 Selon l’interprétation donnée par la Commission de conciliation au paragraphe 11 de la résolution 194,
« l’Assemblée Générale a posé en principe que les réfugiés devaient avoir la possibilité de choisir librement entre les deux solutions suivantes : soit rentrer dans leurs foyers et être indemnisés pour tout bien perdu ou endommagé, soit ne pas rentrer dans leurs foyers et recevoir une indemnisation appropriée à titre de compensation pour les biens qu’ils avaient abandonnés. Il découlait automatiquement de cette deuxième solution que les réfugiés qui décideraient de ne pas rentrer dans leurs foyers auraient droit à être réinstallés ailleurs, comme l’indiquait le Médiateur dans son rapport. Ces principes s’appliquaient aussi bien aux réfugiés arabes qui avaient fui le territoire sous contrôle israélien qu’aux réfugiés juifs qui avaient quitté le territoire occupé par les Arabes, durant les combats en Palestine. Il s’en suivait, selon la Commission, que la question du paiement
138 3- La création d’une Commission de conciliation
Dans le paragraphe 2 de la résolution 194, l’Assemblée Générale décide de « créer une Commission de conciliation composée de trois Etats Membres des Nations Unies ». Ses tâches principales sont d’exercer une médiation entre les parties concernées pour favoriser la recherche d’une solution juste et équitable au problème palestinien. En ce qui concerne la question des réfugiés, elle se voit confier, par l’alinéa 2 du paragraphe11, la mission de «faciliter le rapatriement, la réinstallation et le relèvement économique et social des réfugiés, ainsi que le paiement des indemnités, et de se tenir en liaison étroite avec le Directeur de l’Aide des Nations Unies aux réfugiés de Palestine, et, par son intermédiaire, avec les organes et institutions appropriés de l’Organisation des Nations Unies. »
La Commission de conciliation, composée de la France, de la Turquie et des Etats- Unis, commence ses travaux en janvier 1949 et choisit Jérusalem pour son siège officiel. Malgré leur vote contre la résolution 194, les Etats arabes ont accueilli positivement la création de cette Commission et accepté de coopérer avec elle380. La Commission s’est montrée assez active les premières années de son existence. Elle effectue en février 1949 des visites aux pays arabes381. La question des réfugiés est le principal sujet de discussion, durant les réunions organisées à Beyrouth entre le 21 mars et le 5 avril 1949, entre la Commission et les représentants des pays arabes. Ces derniers affirment, unanimement, la nécessité de donner la priorité absolue à la question des réfugiés, sur toute autre question restée en suspens entre les Etats arabes et Israël, et ce pour des raisons humanitaires et politiques. Ils affirment également la nécessité que toute solution de ce problème soit fondée sur l’acceptation par Israël du principe du retour établi par la résolution 194, qui décrète « qu’il y a lieu de permettre aux réfugiés qui le désirent, de rentrer dans leurs foyers le plus tôt possible et de
des indemnités faisait partie intégrante du règlement du problème des réfugiés fondé sur le choix entre le rapatriement et la réinstallation, comme l’avait prévu l’Assemblée Générale. La question du versement aux réfugiés rapatriés d’indemnités pour la perte de leurs biens ou les dommages causés à ces biens était une question juridique extrêmement complexe et la Commission ne jugeait pas nécessaire d’entrer dans les détails tant que le rapatriement ne serait pas devenu une possibilité concrète. » Documents officiels de l’Assemblée Générale, seizième session, document A/AC.25/W.81/Rev.2, 2 octobre 1961 paragraphe 38, in Droit de retour du peuple palestinien, Nations Unies, op. cit., p. 15.Le texte est disponible en anglais sur le site :
http://domino.un.org/pdfs/AAC25W81Rev2.pdf
380 Jean-Yves Ollier, Lajnat al-Umam al-Muttahedah lil-Tawfiq bi-sha’n Filastin, 1948-1951 : hodoud al-rafd
al-’arabi, [La Commission de conciliation des Nations Unies pour la Palestine de 1949 à 1951 : les limites du refus arabe], Moassassat al-derasat al-filistinyyiah, Beyrouth, 1991, p. 37.
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vivre en paix avec leurs voisins »382. Les Délégations arabes ont souligné que non seulement le Gouvernement israélien n’avait pas accepté le principe du retour contenu dans la résolution 194, mais qu’il s’est efforcé de créer une situation de fait accompli, destinée à rendre son application presque impossible383. La Commission a reconnu le bien fondé des affirmations arabes relatives au principe du retour des réfugiés, d’autant plus qu’elle a pu constater de visu, lors de ses visites aux camps des réfugiés, la déplorable situation morale et matérielle des réfugiés. Néanmoins, elle a jugé nécessaire de formuler certaines observations au sujet de l’application pratique du Droit au retour. Elle estime judicieux de prendre en compte la possibilité que tous les réfugiés ne décident pas de rentrer dans leurs foyers. Par conséquent, il serait nécessaire d’obtenir un accord de principe des Etats arabes à la réinstallation des réfugiés qui ne souhaiteraient pas retourner dans leur patrie384.
Le refus du retour des réfugiés palestiniens est la position générale israélienne, elle n’a pas varié depuis la première rencontre avec la Commission le 4 février 1949385. Toutefois, les Israéliens discutent et négocient avec la Commission, mais dans le but de gagner du temps et de créer sur le terrain une situation de fait accompli qui condamnerait définitivement le retour des réfugiés386. Ainsi la position israélienne évolue, varie et se contredit mais le fond demeure inchangé. Les Israéliens commencent par déclarer que le retour des réfugiés ne serait pas possible avant l’installation d’une paix dans la région, sans rejeter totalement le principe du retour, puis ils demanderont l’installation des réfugiés dans les pays arabes. Ce qui ressort des différentes rencontres avec le Premier ministre israélien, c’est que la priorité d’Israël est la sécurité, qui ne peut être garantie si les réfugiés venaient à retourner chez eux, alors que la paix et la coopération au Moyen-Orient n’arrivent qu’en deuxième position. Ce Point de vue israélien, affirmé dès 1949, est étonnamment identique à celui du Premier ministre israélien qui déclare en 2009 que le retour des réfugiés menace l’existence d’Israël en tant qu’ « Etat
382 Documents officiels de l’Assemblée Générale, quatrième session, document A/838, 19 avril 1949 paragraphe
4.http://unispal.un.org/UNISPAL.NSF/9a798adbf322aff38525617b006d88d7/e1fdbd46744526c785256bcf0077f
9c9?OpenDocument
383 Les délégations arabes ont souligné également l’absence totale de sécurité pour les Arabes dans les zones
sous contrôle israélien, l’absence des garanties prévues dans le cadre du plan de partage en faveur des minorités, ainsi que les mesures prises par le Gouvernement israélien pour le blocage des comptes bancaires des réfugiés, la liquidation de leurs biens immobiliers, et, en particulier, la législation israélienne sur les biens des absents. Ils ont demandé à la Commission d’obtenir des clarifications du Gouvernement israélien sur sa position. Ibid. paragraphe 5.
384 Ibid. paragraphes 6, 7 et 8.
385 Jean-Yves Ollier, [la Commission de conciliation], op. cit., p. 42. 386 Ibid. pp. 43-45, 68, 88, 109 et s.
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juif », et que, par conséquent, le problème des réfugiés doit être réglé hors des frontières d’Israël387.
A la conférence de Lausanne, organisée par la Commission de conciliation, et qui commence ses travaux le 27 avril 1949, trois questions principales seront débattues : Jérusalem, qui faisait l’objet d’un traitement indépendant par un comité spécial, la question des réfugiés et celle des territoires388. Les positions des différentes parties varient très peu : pour les délégations arabes la priorité demeure le traitement de la question des réfugiés sur la base des principes énoncés dans la résolution 194, alors que pour les Israéliens, qui ne se considèrent en rien responsables de la situation des réfugiés palestiniens, le retour de ces réfugiés est impossible d’un point vue social et pratique. Par conséquent, il faut les installer dans les pays arabes pour des raisons sociales, politiques, religieuses et économiques389. En ce qui concerne la question des territoires, la délégation israélienne refuse de prendre à sa charge le règlement d’une quelconque indemnité, puisque, selon la version d’Israël, les biens ont été abandonnés par suite d’une guerre déclenchée par les Arabes390.
Cependant, « l’opportunisme » a poussé la diplomatie israélienne à brouiller les cartes en apportant théoriquement quelques modifications à sa position. En effet, Israël se trouvait en difficulté aux Nations Unies qui examinaient, début mai 1949, sa demande d’admission. Les Etats-Unis conseillent alors aux Israéliens de se montrer un peu plus flexibles sur les questions de Jérusalem, des réfugiés et des frontières391. C’est pourquoi, la situation se débloque le 12 mai 1949 avec l’adoption du Protocole de Lausanne selon lequel Arabes et Israéliens acceptent de prendre comme base de négociation le Plan de partage du 19 novembre 1947 et la résolution 194 de 1948. Néanmoins, l’acceptation israélienne était accompagnée de conditions strictes la vidant par là même de sa substance. En outre, une fois accepté au sein des Nations Unies, Israël se replie sur sa position première. A la mi-septembre 1949, toute conciliation s’avère impossible et les négociations de Lausanne se soldent par un échec total.
387 Voir le discours du Premier Ministre israélien Benjamin Netanyahu, le 14 juin 2009 à l’université Bar-Ilan à
Tel-Aviv, http://www.liberation.fr/monde/0101574037-netanyahu-va-appeler-a-la-creation-d-un-etat-palestinien- demilitarise
Le discours complet du Ministre des Affaires Etrangères israélien :
http://www.mfa.gov.il/MFA/Government/Speeches+by+Israeli+leaders/2009/Address_PM_Netanyahu_Bar- Ilan_University_14-Jun-2009.htm
388 Jean-Yves Ollier, [la Commission de conciliation], op. cit., p. 52. 389 Ibid. p. 54.
390 Voir supra. B- Application de l’idée du transfert, et infra.a- Les causes de l’exode palestinien 391Jean-Yves Ollier. op. cit., pp. 55, 56.
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Et l’ultime tentative de la Commission pour trouver une solution sur la base de la résolution 194 est la Conférence de Paris du 13 septembre 1951, qui connaît un échec