Section I – Éléments de la souveraineté permanente issus des intérêts divergents : les fondements controversés du principe
B) La prédominance du caractère interétatique de l’autodétermination économique sans prise en compte de la confrontation au niveau infra-étatique
La divergence d’intérêts concernant le fondement de l’autodétermination économique dans la formation normative de la souveraineté permanente a été, en principe, observée dans une dimension verticale, opposant les peuples des territoires occupés aux puissances occupantes, les États. L’élément humain, compris dans le concept de « peuple », a été négligé à ce moment-là. L’autodétermination économique correspondait davantage aux intérêts économiques de l’entité étatique – « États nouveaux » et futurs États – que la collectivité d’êtres humains du territoire concerné – le peuple.
Cet aspect interétatique est bien illustré par le projet de l’URSS du 5 mai 1961 au sein de la Commission sur la souveraineté permanente sur les ressources naturelles
(CSPRN)259, à savoir : « [c]onsidering that the strengthening of the national independence of
States is achieved in particular through the realisation, and strengthening of their permanent
sovereignty over natural and wealth resources »260, l’Assemblée générale « fully supports the
measures adopted by countries which have won independence to restore and strengthen
their sovereignty over natural resources »261.
Le même raisonnement est apparu dans les discussions qui ont mené à
l’approbation de la Résolution 1803 au cours de la 17ème session de l’Assemblée générale. À
cette occasion, la CSPRN a voulu souligner que l’autodétermination économique comprise dans la souveraineté permanente devait être comprise comme signifiant que la souveraineté permanente protégeait les États de la domination étrangère exercée par des investissements de capitaux dans l’exploitation de leurs ressources naturelles262.
259
Ce projet serait battu par le projet chilien de la même date, qui donnera lieu à la Résolution 1803 (XVII) du 14 décembre 1962 (annexe II).
260
Projet de résolution de l’URSS, UN. Doc. [A/AC.97/L.2], 5 mai 1961, préambule §5. Nous soulignons. Voir
infra, annexe 1.
261
Ibid., §3. Nous soulignons.
262
Dans le mot de la Commission sur la souveraineté permanente : « [t]hree main elements deserved equal
attention. The first was the sovereign rights of States over the natural resources within their territories; it was the economic expression of the general principle of self-determination. That principle should be accepted by every State and by its nationals who invested their capital in another country. The time when foreign investment could be the first step to foreign domination had ended », UN. Doc. [A/C.2/ L.649.], 12 novembre 1962, § 35.Voir, infra, annexe 1.
De même, l’autodétermination économique portait le sens d’indépendance économique, comme le souhaitaient les pays en voie de développement. Les pays en voie de développement estimaient qu’à travers l’indépendance économique (autodétermination économique) assurée par la souveraineté permanente, ils seraient capables d’atteindre un développement économique indépendant, c’est-à-dire sans s’appuyer sur la coopération internationale263.
Par ailleurs, le manque d’attention pour l’élément humain de l’autodétermination
économique dans le principe de la souveraineté permanente a pu être le fruit d’une crainte des éventuels mouvements séparatistes de minorités nationales. Ces dernières, considérées comme des peuples à l’intérieur de l’État, auraient pu être encouragées par l’affirmation d’une autodétermination économique « des peuples », en tant qu’ensemble d’êtres humains et non dans le sens de « futurs États ».
C’est justement la remarque faite par la Commission des droits de l’homme à propos du projet de résolution de l’URSS en mai 1952, dans lequel cette dernière traitait de la souveraineté permanente et des minorités nationales. La Commission a ainsi considéré à propos du paragraphe du projet soviétique relatif aux peuples au sein de l’État – les minorités – dans le cadre du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, que :
« (…) the USSR proposal (…) embodied a concept of ‘nations’ not in
the line with the wishes of the General Assembly (…) The third
paragraph on minorities exceeds the directives of the General Assembly for an article on self-determination » 264.
Le Chili a, de plus, souligné que la question des minorités nationales était un sujet sensible dans plusieurs pays du monde. En effet, reconnaître une autodétermination économique à ces minorités pouvait retarder leur intégration et la formation d’une société homogène à l’intérieur de l’Etat265.
263
Dans ce sens, le représentant chilien a expliqué que « [a]s a practical matter, it should be recognized that
before it achieved a certain stage of economic development, an under-developed country could not be independent in the broad sense of the term, since development depended on international co-operation. To contend that the right to permanent sovereignty over natural resources should be exercised in the interest of independent national development was to ignore realities and the potentialities of the developing countries. The independent development of those countries was impossible, and that was precisely their basic difficulty. He was in no way seeking to minimize the importance of independence; he merely wished to show that a State could not attain to economic independence until it had the necessary human and material resources wherewith to exploit its own natural wealth ». UN. Doc. [A/C.2/ L.649.], 12 novembre 1962, § 40.
264
Voir UN. Doc. [E/CN.4/SR.257], 6 mai 1952, p. 4 (voir Annexe I).
265
Le Chili s’est penché particulièrement sur la question des immigrants. Voir UN. Doc. [E/CN.4/SR.257], 6 mai 1952, pp. 4-5.
La divergence d’intérêts concernant la consécration du rapport de la souveraineté permanente à un droit fondamental de l’être humain, et non seulement comme un droit des futurs États, semble avoir eu pour fondement les craintes politiques des États. Or, en tant qu’appui de la souveraineté permanente, l’autodétermination économique envisagée sous un angle interétatique écartait une discussion de l’autodétermination au niveau infra-étatique. Néanmoins, la question de l’autodétermination économique des peuples au sein de l’État serait tout de même évoquée plus tard, en raison de la consolidation des droits de l’homme, et en particulier, par la reconnaissance des droits des peuples autochtones. Par conséquent, l’autodétermination économique de l’État, exercée à travers sa souveraineté permanente, se confronterait à l’autodétermination économique des peuples à l’intérieur de l’État lors de l’exercice de cette souveraineté au niveau infra-étatique, comme il sera étudié postérieurement266.
En examinant la possible confrontation entre « peuple » et « État », on remarque également que certaines résolutions de l’Assemblée générale, ainsi que d’autres textes internationaux, ont préféré se référer à une souveraineté permanente des peuples sur les ressources naturelles, alors que d’autres se sont contentés d’une référence à la souveraineté permanente de l’État. Ce flottement a entraîné un manque de précision, voire même une ambiguïté, à propos du titulaire réel de la souveraineté sur les ressources naturelles, comme il sera traité par la suite.
Section II –Éléments de la souveraineté permanente qui entraînent des intérêts divergents : l’ambiguïté du titulaire des droits
La formation normative du principe de la souveraineté permanente au niveau international fut propulsée par des intérêts étatiques, particulièrement des États en voie de développement, et par des intérêts rattachés à la sauvegarde des droits de peuples, voire à l’affirmation de la personne humaine. Mais si le principe de la souveraineté permanente vise à garantir à la fois les intérêts de l’État et les intérêts du peuple, il est légitime de se demander si le titulaire de la souveraineté permanente est « l’État » ou « les peuples ».
La Résolution 1803 (XVII) de 1962, dont l’objectif était de préciser la portée du principe, n’a fait qu’accentuer cette ambiguïté à propos du titulaire de la souveraineté permanente. En guise d’exemple, prenons son préambule, dans lequel l’Assemblée générale reprend la Résolution 1515 (XV) du 15 décembre 1960 pour réaffirmer « le respect du droit
266
souverain de chaque Etat de disposer de ses richesses et de ses ressources naturelles »267, considérant de plus « [le] droit aliénable qu’a tout Etat de disposer librement de ses richesses
et de ses ressources naturelles »268. Par la suite, et dès son §1er, la Résolution 1803 déclare un « droit permanent des peuples et des nations sur les richesses et leurs ressources
naturelles »269, reprenant encore une fois le terme « souveraineté de l’État sur ses richesses et ses ressources naturelles » dans son §3, pour revenir ensuite à l’expression « souveraineté des peuples et des nations » dans les §5, §7 et §8.
L’alternance de titularité se reproduit dans d’autres textes qui ont suivi la Résolution 1803. Cela a en effet entrainé une ambiguïté à propos du titulaire de la souveraineté permanente, que G. Bastid-Burdeau signale comme une des « zones d’ombre » de son contenu270. Ainsi, afin de prendre position sur cette question, nous envisagerons, d’abord, le peuple en tant que titulaire de la souveraineté permanente (§1), pour considérer, par la suite, l’État dans ce même rôle (§2).
§1- Le titulaire de la souveraineté permanente : les peuples ?
Dans un contexte où les rapports interétatiques importaient davantage et où l’État était encore le seul sujet du droit international, se pose la question de savoir pourquoi l’Assemblée générale a choisi d’employer l’expression « souveraineté permanente des peuples et des nations » dans le §1er de la Résolution 1803 ainsi que dans ses paragraphes suivants.
L’idée prédominante durant les travaux préparatoires de 1955 concernant les projets
des pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme271 a certainement eu une influence sur
le projet chilien adopté par l’Assemblée générale avec la Résolution 1803 (XVII) de 1962. D’autres textes ont repris la même formule, tels que la Résolution 1314(XIII) du 12 décembre 1958, la Résolution 1720 (XVI) du 19 décembre 1961 et ultérieurement, la Résolution 88 (XIII) du 19 octobre 1972 de la CNUCED (Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement), la Convention de Vienne sur la succession d’États en matière de biens, archives et dettes d’État de 1983272. Cette formule a également été reprise par la Cour internationale de Justice, notamment dans ses décisions dans l’affaire Namibie
267
Résolution 1803 (XVII) du 18 décembre 1962, préambule §2 (voir Annexe II).
268
Ibid., préambule §3.
269
Résolution 1803 (XVII) du 18 décembre 1962, §1.
270
BASTID-BURDEAU, G., « Le principe de souveraineté permanente sur les ressources naturelles à l’épreuve de la mondialisation », op. cit., p. 31.
271
Les travaux préparatoires des pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme ont eu lieu de 1952 à 1955 afin de discuter des articles les plus controversés des projets des pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, comme l’article correspondant au droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et son paragraphe relatif au droit de souveraineté permanente sur les ressources naturelles. Ils ont été réalisés par le Groupe de travail formé au sein de la Troisième Commission de l’Assemblée générale.
272
(1970), l’affaire Nauru (1992), l’affaire Timor Oriental (1995). Doit-on en déduire que le titulaire de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles serait-il « les peuples » ?
À travers l’expression « souveraineté des peuples et des nations », le but était d’inclure également les territoires occupés et les territoires non-autonomes qui se trouvaient encore sous un régime de tutelle, de manière à leur garantir des moyens juridiques de disposer librement de leurs ressources naturelles273. Par ailleurs, comme il a déjà été souligné, la préoccupation de garantir la souveraineté sur les ressources naturelles portait aussi sur la subsistance économique de la population274. Or, la question des territoires occupés et non- autonomes était importante au sein de l’Assemblée générale au cours des années 1950 et 1960, moment où la reconnaissance normative du principe de la souveraineté permanente a été discutée275.
Un exemple peut être donné pour illustrer ce point. Lors des discussions pour le projet de la Résolution 1803, l’Algérie, dont l’indépendance avait été proclamée le 5 juillet 1962, a milité pour le rajout du terme « peuples et nations », arguant du fait que ce rajout serait essentiel pour que les États depuis peu indépendants, puissent également jouir de ces droits276. En somme, il s’agissait du contexte de la décolonisation. Dans ce contexte, comme explique S. Lavorel, « cette confusion entre ‘peuple’ et ‘Etat’ s’explique aisément (…) : elle reflète la collusion conjoncturelle des intérêts des peuples colonisés aspirant
l’autodétermination, et des Etats nouvellement affirmant leur souveraineté »277. Par conséquent, les principaux textes des Nations Unies ont reflété ce souci, choisissant de faire référence à une « souveraineté permanente des peuples et des nations sur les ressources naturelles » en vue de fournir également aux États nouveaux et aux territoires non-autonomes une formulation qui soit juridiquement sécurisée. Il n’aurait probablement pas été possible de
273
En 1952, au cours des travaux préparatoires pour les Pactes de 1966, le représentant chilien, M. Valenzuela, en soutenant son projet pour l’inclusion de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles dans l’article 1er
, avait insisté pour que le droit de disposer librement des ressources naturelles soit attribué aux peuples. Voir UN. Doc [E/CN.4/SR. 257], 6 mai 1952, pp. 13-14 (voir Annexe I).
274
BOSSUYT, M. Guide to the « travaux préparatoires » of the International Convenant on Civil and Political
Rights, op. cit., p. 39. Voir UN.Doc.[E/CN.4/SR.260], p.6 (Chili) et p. 10 (Lebanon).
275
Voir la rubrique «… », Annuaire des Nations Unies 1948-1949, Annuaire des Nations Unies 1950, Annuaire
des Nations Unies 1951-1952, Annuaire des Nations Unies 1953-1954, Annuaire des Nations Unies 1955-1956, Annuaire des Nations Unies 1957-1958, Annuaire des Nations Unies 1959, Annuaire des Nations Unies 1960.
276
À la 17ème
session de l’Assemblée générale. Voir à ce propos, GESS, K., « Permanent sovereignty over natural resources : an analytical review of the UN Declaration and its genesis », ICLQ, vol. 13, 1964, p. 443). À cet égard, voir aussi la discussion sur les travaux préparatoires des pactes internationaux des droits de l’homme : Commission des droits de l’homme, 8è
session (1952), UN.Doc.[?], chapitre 4,§21. BOSSUYT, M.
Guide to the « travaux préparatoires » of the International Convenant on Civil and Political Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1987, p. 39. Voir encore UN.Doc. [E/CN.4/SR.253], p.6 (Chili). UN.Doc. [E/CN.4/SR.256], p. 10 (Chili), UN.Doc. [E/CN.4/SR.260], p.8 (l’U.R.S.S.), p. 9 (Pologne), p. 11 (Pakistan et Chili).
277
LAVOREL, S., « Exploitation des ressources naturelles et droit des peuples à l’autodétermination économique », in AILINCAI, M., LAVOREL, S. (dir.). Exploitation des ressources… op. cit., p. 42.
fournir une telle garantie aux territoires non-autonomes, si avait seulement été reconnue la souveraineté des États sur les ressources naturelles278.
Dès lors, utiliser l’expression « souveraineté permanente des peuples et des nations » serait admettre que mêmes les peuples soumis à la domination étrangère devraient jouir des droits découlant de ce principe279. Toutefois, même si attribuer une telle souveraineté « aux peuples » se justifiait dans le contexte de la décolonisation, le principe de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles conférait plutôt des droits aux États,
jadis indépendants280. C’était ces derniers qui, disposant d’une souveraineté pour agir en tant
que sujet du droit international, disposaient d’une voix au sein de l’Assemblée générale. Dès lors, attribuer la souveraineté permanente sur les ressources naturelles « aux peuples et aux nations » consistait davantage en une prétention politique pour attirer l’attention sur la question des États nouveaux ou territoires non-autonomes dans le cadre des Nations Unies. En quelque sorte, cela impliquait l’abandon de l’aspect plus humaniste de la souveraineté permanente, qui avait été mis en avant par la Commission des droits de l’homme et par les Pactes internationaux des droits de l’homme de 1966. L’intérêt porté au « peuple », en tant que « collectivité d’êtres humains », ne réapparaîtrait que plus tard, en raison du développement du droit international des droits de l’homme.
§2- Le titulaire de la souveraineté permanente : l’État
Au moment de la rédaction de la Résolution 1803, au sein de l’Assemblée générale, l’intention était de faire du principe de la souveraineté permanente un moyen pour la
concrétisation de l’autodétermination des États281
, à travers l’autodétermination et le développement économiques. L’emploi du terme « souveraineté permanente des peuples et nations » emportait plutôt une revendication politique, puisque d’un point de vue juridique, ce ne serait pas acceptable282.
À ce propos, il faut souligner qu’une approche plus juridique du mot « peuple » désigne une « collectivité humaine qui n’est pas titulaire de la souveraineté étatique mais à
278
GESS, K.N., « Permanent sovereignty over natural resources ; an analytical review of the UN Declaration and its genesis », op. cit., p. 446.
279
YOUSFI, M., «Le principe de la souveraineté sur les ressources naturelles et la lutte des pays en développement pour contrôler les activités économiques menées sur leur territoire », Revue Algérienne des
Sciences juridiques, économiques et politiques, vol. 22, no
2, juin 1987, p. 324.
280
CRAWFORD, J. « The Rights of Peoples : some conclusions », in CRAWFORD, J. (éd.). The Rights of
Peoples, Oxford University Press, 1992, p. 171.
281
ABI-SAAB,G.,« La souveraineté permanente sur les ressources naturelles », op. cit. , p. 640.
282
À cet égard, voir aussi FEUER, G., « La théorie de la souveraineté sur les ressources naturelles dans les résolutions des Nations Unies », op. cit., pp. 110-111.
laquelle le droit international reconnaît des droits divers » 283. En effet, un peuple n’est pas capable d’être titulaire d’une telle souveraineté en droit international, dans la mesure où la souveraineté est, encore et toujours, un attribut exclusif de l’État. Dès lors, à l’exception des territoires sous tutelle et de ceux qui se trouvent sous la domination étrangère, l’État est le seul titulaire de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles en droit international.
À cet égard, le représentant chilien lui-même, en soutenant son projet pour l’inclusion dans les Pactes internationaux des droits de l’homme de 1966 du paragraphe portant sur « la souveraineté permanente des peuples et des nations », a souligné que qualifier de « permanente » la souveraineté sur les ressources naturelles, renvoyait à la notion d’un
droit inhérent à la souveraineté de l’État284. G. Elian a expliqué que la souveraineté sur les ressources naturelles appartient à l’État, vu qu’il s’agit d’une souveraineté comprise dans la notion de la souveraineté étatique, présentant en effet des caractéristiques de cette dernière, telles la suprématie et l’indépendance285.
La souveraineté permanente sur les ressources naturelles a ainsi emprunté des éléments reliés à la souveraineté étatique du droit international classique (westphalien), fondé essentiellement sur les relations interétatiques, tels que le principe de la souveraineté, de l’égalité souveraine et de la non-intervention dans les affaires intérieures d’un État. D’après le principe de la souveraineté, la souveraineté permanente demeurerait absolue et illimitée au niveau international et interne286. À travers le principe de l’égalité souveraine, la souveraineté permanente réaffirmerait l’égalité entre les États dans le domaine économique287. Alors que selon le principe de la non-intervention dans les affaires intérieures, aucun État ne pourrait intervenir, de manière directe ou indirecte, à l’exercice de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles pour un État quelconque288. Il en va de même pour les pouvoirs d’imperium et dominium reliés à la notion de souveraineté étatique, d’où découle le caractère permanent, absolu, constant, inhérent et inaliénable du principe de la souveraineté permanente.
La Résolution 1803 (XVII) de 1962 elle-même, qui emploie l’expression « souveraineté permanente des peuples et des nations » (§1, §5 et §7) ne fait que mettre en
283
SALMON,J. (dir.). Dictionnaire de droit international public, op. cit., vo
- « peuple », p. 828.
284
BOSSUYT, M. Guide to the « travaux préparatoires » of the International Convenant on Civil and Political
Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1987, p. 38.
285
« It only belongs to the state and cannot be ceded. As regards sovereignty over natural resources, this is no
different form of sovereignty but is comprised within the latter’s general elements, with supremacy and independence» (ELIAN,G. The Principle of Permanent Sovereignty Over Natural Resources, Leiden, Sijthoff, 1979, pp. 10-11).
286
PELLET, A., DALLIER, P., FORTEAU, M. , Droit International Public, op. cit., p. 466. Voir BODIN, J. Les
six livres de la République (1576), Paris, Librairie générale française, 1993, 607 p.
287
ABI-SAAB,G.,« La souveraineté permanente sur les ressources naturelles», op. cit., p. 660.
288
En conformité avec la Résolution 626 (VII) de 1952, §2, « [l’Assemblée générale recommande] à tous les États Membres de s’abstenir de tout acte, direct ou indirect, destiné à empêcher un État quelconque d’exercer sa souveraineté sur ses ressources naturelles » (Annexe II).
exergue les pouvoirs souverains et la compétence exclusive de l’État sur ses ressources naturelles. Étant donc « entendu qu’on veillera à ne pas restreindre, pour un motif
quelconque, le droit de souveraineté dudit Etat sur ses richesses et ses ressources naturelles » (§3).
Par ailleurs, bien que l’expression « souveraineté permanente des peuples et des nations » ait été reprise d’autres fois, les années qui ont suivi la Résolution 1803 (XVII) de 1962 ont été marquées par une préoccupation notable sur la question du développement économique des États. De plus, en conséquence de la Résolution 1803, le principe de la souveraineté permanente a été discuté dans une perspective interétatique, notamment dans les rapports des États investisseurs et des États exportateurs de ressources naturelles (rapport