L a marque de la politique transfrontalière étatique : les accords interétatiques de Bonn, Karlsruhe

Un accord international est un accord conclu par écrit entre États et régi par le droit international, qu'il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière221_{. Dans le cas de la} coopération transfrontalière, le Rhin supérieur connaît deux accords majeurs, en 1975 et en 1995. L’Eurorégion méditerranéenne est concernée en 1996 seulement. Ces différences temporelles correspondent à deux périodes bien distinctes : dans les années 1970, les Etats parties dans le Rhin supérieur sont les seuls acteurs dotés de pouvoir. En revanche, dans les années 1990, les accords tiennent compte de l’intégration communautaire et des programmes

INTERREG qui soutiennent une coopération intégrant les collectivités territoriales.

a. L’Accord de Bonn (1975), symbole d’un droit étatique fort

Avant qu’il ne soit question de la Convention-cadre, existent dès la fin des années 1960 dans l’espace rhénan des structures locales de coopération mises en place progressivement : ainsi, l’association Regio Basiliensis, l’association Regio du Haut-Rhin, la CIMAB, la

Conférence tripartite de coordination régionale, les rencontres périodiques de coordination ou la conférence des aménageurs rhénans dessinent un ensemble d’entités en voie de cristallisation institutionnelle, qui tissent un noeud de relations dont le centre de gravité penche vers le Sud du Rhin supérieur222_{. Or ce développement de structures, souvent} informelles et sans pouvoir de décision, amène la France, l'Allemagne et la Suisse à créer un

221 _{Dans le sens générique reconnu par la Convention de Vienne de 1969 et par la Convention de Vienne de 1986. Il existe} une tendance générale à utiliser le terme « accord » pour des traités bilatéraux ou des traités multilatéraux restreints. 222 _{FINCK, Olivier, op. cit.}

cadre transfrontalier de coopération, en signant en le 22 octobre 1975 l’Accord de Bonn223_. Cet accord réserve une place centrale aux Etats dans la coopération transfrontalière de l’espace rhénan. Les collectivités territoriales à la marge sont essentiellement françaises, avec les départements et la région. En effet, du côté allemand, le Land de Bade Wurtemberg représente les autres acteurs, tandis que la Suisse intègre les cantons bâlois. Cet accord met en place trois organes de coopération : la Commission Intergouvernementale franco-germano- suisse pour les questions de voisinage, le Comité régional tripartite franco-germano-suisse, et le Comité régional bipartite franco-allemand. Lors de la définition des compétences de chaque instance au cours des négociations de l’accord, le problème résidait dans la délimitation des compétences nationales et régionales : une compétence définie comme nationale reviendrait à la Commission intergouvernementale224_{, tandis que les questions} régionales iraient aux Comités régionaux225_{. Or la Regio Basiliensis - qui représente les} cantons suisses de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne - considère que certains thèmes doivent rester du domaine régional ; autrement dit, il faut éviter que la Commission tripartite ne s’approprie les lauriers de solutions trouvées au niveau régional : « Il serait regrettable qu’on impose à chaque solution d’un problème transfrontalier le tampon national »226_.

La Commission Intergouvernementale est composée essentiellement des fonctionnaires des gouvernements nationaux. Pour la France siègent les préfets, les représentants du ministère des Affaires Etrangères, et les représentants des ministères concernés par l’ordre du jour. Son domaine de compétence est large227_{. Elle se réunit une fois par an, selon les termes} de l’accord. Or cette fréquence annuelle, d’abord respectée, a été par la suite rarement

223 _{Juridiquement, il s’agit d’un « échange de notes du 22 octobre 1975 entre les gouvernements de la République française, de} la République fédérale d’Allemagne et le Conseil fédéral suisse concernant la création d’une commission intergouvernementale pour les problèmes de voisinage dans des régions frontalières », publié en France par le Décret n° 76- 1318 du 20 décembre 1976.

224 _{Ces problèmes de voisinage recouvrent des thèmes sensibles comme celui des centrales nucléaires, des industries, etc. La} Regio Basiliensis propose de définir les compétences selon un principe de subsidiarité inversé: “ la tâche de la Commission tripartite serait probablement de régler toute question de voisinage qui concernerait le pays de Bade, l’Alsace et la Suisse du Nord-Ouest et qui ne pourrait être résolue au niveau régional. ” in Regio Basiliensis, Regio Report 1975, p. 11 - cité par WASSENBERG, Birte, op. cit., p. 158.

225 _{WASSENBERG, Birte, op. cit., p. 159.}

226 _{Regio Basiliensis, Jahresbericht 1973-74, p. 11 - cité par WASSENBERG, Birte, op. cit., p. 159.}

227 _{Selon l’art. 2 des notes échangées : « La Commission traite notamment des questions concernant: a) l'aménagement du} territoire ; b) l'environnement ; c) la politique économique régionale ; d) l'énergie ; e) les transports et les communications ; f) l'emploi et les affaires sociales, notamment les travailleurs frontaliers ; g) les implantations industrielles et agricoles ; h) l'urbanisme et l'habitat, la construction de logements, la politique foncière ; i) l'enseignement, la formation professionnelle et la recherche ; j) la santé et la protection sanitaire ; k) la culture, les loisirs, le sport et le tourisme ; l) l'entraide en cas d'urgence. »

observée : à partir de 1986, elle ne s’est plus réunie pendant plusieurs années. La Conférence franco-germano-suisse du Rhin supérieur (ou Conférence du Rhin supérieur) est l’appellation des deux Comités régionaux tripartite et bipartite, qui ont décidé de se réunir conjointement à partir du 25 novembre 1991228_{. Cette dénomination est strictement formelle,} puisque juridiquement, chaque Comité existe toujours. Pour appuyer leurs réflexions, la Commission Intergouvernementale et les Comités régionaux peuvent créer des groupes de travail, composés de fonctionnaires ou d’experts. Leur fonction consiste à préparer les projets de résolution de la Conférence du Rhin supérieur.

Trois types de problèmes cristallisent les tensions, soit internes à certaines délégation, soit propres à la structure conférée par l’Accord de Bonn. i) En premier lieu, la coopération transfrontalière interétatique229 _{est menée du côté français sous la houlette du Préfet, chef de} la délégation française. Ce statut lui confère par ailleurs, aux yeux des autorités allemandes et suisses, une position dominante par rapport à celle des Présidents du Conseil Régional et des Conseils Généraux. Cette prédominance du préfet s’avère doublement problématique : d’une part, elle est épineuse lors des prises de décision de la Conférence, puisque chaque délégation ne dispose que d’une seule voix. Dans la délégation française, composée du Préfet et des Présidents du Conseil Régional et des Conseils Généraux, la concertation préalable est quasi- obligatoire. Or les résultats de cette concertation reflètent la diversité des intérêts et les motivations plus ou moins fortes de chaque partenaire, parfois au détriment de la cohérence régionale. D’autre part, cette domination est problématique face aux délégations allemandes et suisses, structurées de manière beaucoup plus unies —Länder et Cantons. ii) En outre, la Conférence du Rhin supérieur fonctionne moins comme un lieu de débat et de décision que comme une chambre d’enregistrement. Cela est lié au mode de fonctionnement des groupes de travail où les fonctionnaires et experts s’attachent à relayer les intérêts de l’entité qu’ils représentent, plutôt que de développer des analyses plus neutres. La conflictivité qui en résulte au sein des groupes de travail donne lieu à des résolutions très limitées, qui passent sans difficulté en Conférence. iii) Enfin, outre ces dysfonctionnements, aucun consensus n’existe entre les trois délégations, afin d’orienter les travaux de la Conférence. Les ordres du

228 _{Le motif principal de ce souci de se réunir ensemble répond à des considérations d’économie budgétaire.}

229 _{Cette coopération, qualifiée également d’institutionnelle, se distingue de la coopération soutenue par les programmes} Interreg, de la coopération entre élus et de la coopération ad hoc (congrès tripartites, forums juniors, etc.).

jour sont fixés en réunion de chefs de délégations. Les collectivités françaises n’y participent pas, bien qu’elles soient consultées au préalable par le Préfet. Les structures de la coopération interétatiques ont été établies en 1975. A cette époque, le droit positif français ne permettait pas aux collectivités territoriales d’agir en matière de relations extérieures; c’est pourquoi il était de l’intérêt des collectivités de siéger aux côtés du préfet dans les Comités régionaux, en dépit de la prédominance de ce dernier230_.

b. Les Accord de Karlsruhe (1996) et de Bayonne (1995), symboles d’un droit étatique peu affaibli

Les Accords de Karlsuhe et de Bayonne entendent résoudre les problèmes nouveaux apparus sur les frontières européennes et donner un cadre juridique distinct à la coopération transfrontalière dans le Rhin supérieur et sur la frontière pyrénéenne. Or ces accords montrent que le droit international public et le droit interne, monopolisés jusque là par l’Etat231_{, se voient légèrement affaiblis au profit des autorités et collectivités territoriales.} Néanmoins, ces deux accords révèlent aussi que l’Etat français est contraint d’agir vis-à-vis des régions pyrénéennes.232

En France, à la suite de la loi de décentralisation du 2 mars 1982, de la loi du 6 février 1992 traitant notamment de la coopération décentralisée, et de celle du 4 février 1995 sur l’orientation et l’aménagement du territoire, et en raison de l’intervention de la Commission Européenne par les programmes INTERREG dans les espaces transfrontaliers, la configuration établie par l’Accord de Bonn est considérablement modifiée dans le Rhin supérieur. Une

230 _{Entretien avec Patrick Goeggel.}

231 _{Nous devons toutefois nuancer cette affirmation, en excluant les Länder et cantons suisses dont les compétences sont plus} larges et clarifiées concernant leurs relations extérieures que pour leurs homologues français et espagnols.

232 _{Selon une analyse interne de la Generalitat, Document de travail sur la coopération transfrontalière, Les divers} conditionnements légaux suivis de quelques expériences territoriales : vers un nouveau cadre pour le cas catalan : « les Etats espagnol et français par exemple, ont signé des accords bilatéraux afin de permettre [la mise sur pieds des coopérations transfrontalières locales], par l’intermédiaire du droit des Etats respectifs. C’est le cas du Traité de Bayonne (1995), qui est à l’origine de la création de divers consortium de coordination transfrontalière d’un côté et de l’autre des Pyrénées (comme par exemple le consortium basque « Bidasoa-Txingudi », que nous expliciterons un peu plus loin232_{). Le traité a également} permis de cautionner a posteriori des espaces de coopération plus larges et plus généralistes (de lobbying pourrait-on dire), du type Communauté de Travail (comme celle des Pyrénées) et Eurorégions (comme l’ex « Méditerranée-Nord Occidentale », aujourd’hui « Pyrénées-Méditerranée »). », 2005, p. 2.

question soulevée par la mise en œuvre de projets INTERREG montre qu’il est problématique,

parmi le choix de statuts juridiques envisageables, de trouver une possibilité de gérer des fonds publics dans un cadre transfrontalier : le GEIE233, la société d’économie mixte locale234

ou le groupement d’intérêt public235_{. Pour remédier à cette situation, l’Accord de Karlsruhe} apporte principalement deux solutions : la première consiste à autoriser la conclusion de conventions de coopération entre collectivités ou organismes publics locaux, et la seconde permet de créer un GLCT qui facilite à des collectvités ou à des organismes publics locaux de

s’associer dans des thématiques transfrontalières.

L'Accord de Karlsruhe, né d'une initiative franco-allemande, a été accepté dans son principe lors du sommet franco-allemand de Bonn en 1994. Le lien entre l'Accord de Karlsruhe et le Protocole additionnel à la Convention de Madrid apparaît dans son préambule : il se place ainsi formellement dans son prolongement236_{. L'Accord de Karlsruhe} est plus précis d'un point de vue juridique que le Protocole Additionnel à la Convention de Madrid. Après avoir reconnu l’importance de la coopération transfrontalière entre les collectivités locales et les organismes publics locaux, les parties s’engagent à en faciliter le développement dans le respect du droit interne de chacune d’elles, en dépit des différences qui existent237_{. Les conventions de coopération transfrontalières autorisées sont celles qui} sont déjà décrites dans les lois françaises du 6 février 1992 et du 4 février 1995. La création de

233 _{Selon son objectif affiché, le GEIE a pour but de « faciliter ou de développer l'activité économique de ses membres ou d'en} augmenter les résultats; non de dégager des bénéfices. L'activité du GEIE doit être en rapport avec l'activité économique de ses membres et ne doit constituer qu'une activité d'appui. » (Règlement CE sur le GEIE, art. 3). L’Euroinstitut de Kehl a connu ce statut de GEIE, avant de passer à celui de GLCT.

234 _{La société d’économie mixte locale, dont l’objet est d’exploiter des services publics d’intérêt commun, permet à des} collectivités étrangères de participer à son capital ; toutefois, une triple lourdeur ne facilite pas sa mise en œuvre, puisqu’il faut à cette fin un accord interétatique préalable, une obligation de réciprocité et un contrôle français majoritaire du capital. Toutefois, les modifications apportées au régime des SEML par la loi «SRU » et la loi du 2 janvier 2002 tendant à moderniser le statut des SEML devraient favoriser le recours à ce type de structure. Les collectivités françaises et étrangères peuvent désormais participer à parité au capital de la SEML.

235 _{La loi du 6 février 1992 met en place deux types de groupement d'intérêt public auxquels peuvent participer les} collectivités des Etats membres de l'Union. Il s'agit, d’une part, des groupements d'intérêt public de coopération transfrontalière « créés pour mettre en oeuvre et gérer ensemble, pendant une durée déterminée, toutes les actions requises par les projets et programmes de coopération interrégionale et transfrontalière intéressant les collectivités locales appartenant à des Etats membres de l'Union européenne », et d’autre part, des groupements « créés pour exercer pendant une durée déterminée, des activités contribuant à l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques concertées de développement social urbain ». (TAMBOU, Olivia, ibid., p. 152). Ainsi, un GIP français peut s’ouvrir, pendant la durée d’un programme communautaire comme Interreg, à des collectivités d’autres Etats-membres. Le problème principal réside alors dans le fait qu’il exclut les partenaires suisses, du fait de son statut qui reste évidemment français.

236 _{ROUSSET, Michel, L’action internationale des collectivités locales, LGDJ, Paris, 1998, p. 72. Nous savons néanmoins que} ce prolongement est moins dû à la Convention-cadre de Madrid qu’à la volonté des Etats de contrôler l’action des collectivités territoriales.

237 _{ROUSSET, Michel, ibid., pp. 72-73.}

la formule juridique du groupement local de coopération transfrontalière (GLCT) constitue

l'apport majeur de l'Accord de Karlsruhe. Instrument spécifique de la coopération transfrontalière entre collectivités territoriales et organismes publics locaux, il est régi par les articles 11 à 15 de l'Accord, est doté de la personnalité juridique et dispose de l’autonomie budgétaire, ce que réclamaient les collectivités territoriales. Cette formule est particulièrement appropriée lorsqu'il y a nécessité de création d'installations communes à plusieurs autorités locales telles que des stations d'épuration, des zones de loisirs et la collecte des ordures ménagères. On peut également envisager l'utilisation de la formule pour la gestion commune d'un système de transports urbains (tramway transfrontalier) ou pour la gestion de zones industrielles situées sur une frontière. La mise en œuvre de ce nouveau statut par les collectivités territoriales montre leur déficit en expertise juridique. Le premier GLCT a été créé seulement à la fin de 1998 : le Centre Hardt Rhin supérieur est constitué du dictrict Essor du Rhin, du Gewerbepark Breisgau et des communes de Hartheim, Bad Krozingen, Eschbach et Staufen im Breisgau. En outre, plus d’un an aura été nécessaire entre les collectivités locales françaises et les services de l’Etat central et déconcentré pour trouver un point d’accord sur la création de ce premier GLCT.

En revanche, on remarque d’emblée que le Traité de Bayonne, qui représente la base actuelle de la coopération transfrontalière dans l’Eurorégion méditerranéenne, ne dispose pas de la formule du GLCT. La CTP a d’ailleurs demandé aux Etats français et espagnol que ce

dispositif juridique soit également créé sur la frontière franco-espagnole. Après avoir examiné les origines du Traité de Bayonne, nous porterons notre attention sur son contenu, avant de pointer ses limites. Les origines du Traité de Bayonne seraient juridiquement à rechercher dans la Convention-cadre de Madrid du Conseil de l’Europe238 _{: les parties} contractantes du Traité s’y reportent de manière explicite dans le Préambule239_{. Toutefois,}

238 _{Sur cette convention et ses liens avec la coopération transfrontalière pyrénéenné, v. LEVRAT, Nicolas, Le droit applicable} aux accords de coopération transfrontière entre les collectivités publiques infraétatiques, PUF, Paris 1994, pp. 93-112 ; DECAUX, E., La convention cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités locales, RGDIP, T.88/3,1984, pp .538-620 ; ALBIOL G. DE, “ Cooperación transfronteriza y unificación europea en el Convenio de Madrid de 21 de mayo de 1980 ”, Revista de instituciones Europeas, 1983, p. 455 et suiv. et CLOTET i MIRO, M.A., La cooperación intemacional de los municipios en et marco del Consejo de Europa, la obra de la conferencia Permanente de Poderes Locales y Regionales de Europa, Madrid, Civitas, 1992, p. 257 et suiv.

239 _{« Souhaitant faciliter l’application de la Convention Cadre Européenne du 21 mai 1980 sur la coopération transfrontalière} des collectivités locales, dont les principes essentiels inspirent la coopération instituée par le présent Traité, (…) ».

une autre hypothèse suggère que les Etats auraient été pressés, comme du côté franco- germano-suisse, d’encadrer les initiatives transfrontalières locales, en particulier du côté basque. Conformément à la réserve qu’avait formulée l’Espagne au moment de la ratification de la Convention de Madrid, subordonnant cette dernière à l’adoption d’un traité interétatique240_{, le Traité de Bayonne constitue la mesure d’application de cette réserve} espagnole.

Le contenu du Traité de Bayonne, résumé dans le Préambule241_{, est de trois grands ordres :}

i. d’abord, la compétence des collectivités frontalières pour conclure des

conventions de coopération est consacrée par le Traité. Plus précisément, les collectivités territoriales ont le droit d’entreprendre des opérations de coopération transfrontalière242 _;

mais pour ce faire, les collectivités françaises et espagnoles doivent conclure des conventions de coopération transfrontalière ;

ii. en second lieu, le régime de la coopération transfrontalière est clarifié sur la frontière franco-espagnole : ce régime détermine le droit applicable à la convention elle- même243

, les procédures particulières de conclusion des conventions244

, et un certain nombre d’autres éléments245

;

240 _{V. BOE du 16 octobre 1990. Notons que la France avait également émis une réserve de même nature, avant de la retirer en} 1995. V. le décret n° 95-913 du 5 août 1995, JORF, 15 août 1995.

241 _{« Conscients du dynamisme de la coopération entre collectivités territoriales, [les Etats entendent poser les fondements]} d’un cadre juridique approprié pour permettre l’application des principes contenus dans la Convention cadre de Madrid. » 242 _{V. en particulier l’art. 3 al. 1 du Traité, disposant que l’objet de la coopération transfrontalière est “ en vertu du droit} interne de chacune des parties contractantes, du domaine de compétence de l’une et l’autre collectivité territoriale ”. Dans cet ordre d’idées, la coopération transfrontalière doit permettre aux collectivités d’exercer leurs compétences prévues en droit interne au-delà de la frontière nationale, ce qui sous-entend que certains problèmes appellent une collaboration transfrontalière de collectivités sub-étatiques. Les collectivités doivent par conséquent apporter l’existence d’un « intérêt commun », qui sert de base à toute relation de coopération. Soulignons avec Olivia Tambou (ibid., pp. 143-144) que le Traité ne fixe pas de limites en termes de nombre de collectivités parties à une convention de coopération transfrontalière, ni en termes de types de collectivités territoriales devant coopérer entre elles : elles sont libres de se lier comme elles le souhaitent, ce qui permet de répondre partiellement au problème de l’hétérogénéité des compétences définies nationalement.

243 _{Chaque convention de coopération transfrontalière doit prévoir une disposition particulière qui déterminera le droit} national qui lui sera applicable en cas de litige. Cela peut être problématique dans l’ordonnancement juridique espagnol, où les Communautés autonomes sont dotées d’un ordre juridique et de juridictions particulières.

244 _{Au paragraphe 3 de l’art. 3, les conventions de coopération transfrontalière “ sont conclues par les collectivités territoriales,} conformément à la procédure établie pour chacune d’entre elles par le droit interne de la partie contractante dont elle relève. ”