Chapitre I. La mise sur agenda des problématiques transfrontalières en Europe
Section 1. Logiques sociales de la coopération transfrontalière
A. La coopération transfrontalière par des incitations sélectives
Comme le font remarquer Olivier Fillieule et Cécile Péchu, Mancur Olson souligne les obstacles de la mobilisation et « montre que l’on ne peut confondre ou assimiler rationalité individuelle et rationalité collective; (...) Olson renvoie dos-à-dos la théorie pluraliste et la théorie marxiste, qui voient dans l’intérêt bien compris le principe de l’action des associations ou des classes sociales. »432 Mancur Olson explique, en posant l’hypothèse de départ selon laquelle l’acteur est rationnel433, que les individus ont, dans de nombreux cas, un intérêt à s’associer afin d’en tirer un bien qui profite à tous, un avantage commun434. Olson définit ce bien de la manière suivante : « Nous appelons ici bien commun, collectif ou public, tout bien qui, consommé par une personne X, dans un groupe {X1, ... X11}, ne peut absolument pas être refusé aux autres personnes du groupe. En d’autres termes, ceux qui n’achètent ou ne paient aucun bien public ou collectif ne peuvent être exclus ou écartés du partage alors qu’ils pourraient l’être des bien non collectifs. »435
Or justement parce que chaque individu peut compter sur l’action des autres membres pour en tirer un avantage personnel, la stratégie adoptée sera celle du free rider, passager clandestin ou ticket gratuit, consistant à ne pas intervenir dans l’action. En effet, on peut douter qu’un individu s’investisse pour un bénéfice équivalent sans investissement personnel. Toutefois, dans le cas de petits groupes, cela n’est pas vérifié : en effet dans de petits groupes ou dans des « groupes intermédiaires »436, chaque contribution ou défection est perceptible. Néanmoins, ce paradoxe de l’action collective peut être surmonté sous certaines conditions : dans des groupes de taille importante, l’individu se mobilisera si, en plus du bien collectif, il
432 FILLIEULE, Olivier et PECHU, Cécile, Lutter ensemble..., op. cit., p. 82.
433 OLSON, Mancur, Logique de l’action collective, Paris, PUF, 1987, p. 87-88 : « La seule condition requise pour le comportement des individus dans cette sorte d’organisation, c’est qu’il soit rationnel, en ce sens que leurs objectifs, égoïstes ou altruistes, doivent être poursuivis par des moyens efficaces et adaptés aux buts qu’on se propose. »
434 Olson donne quelques exemples classiques de bien collectifs : « les services de l’armée, de la police et de la justice à l’égard de ceux même qui n’ont pas payé volontairement leur part des coûts du gouvernement, et l’impôt est nécessaire. », op. cit., p. 36. 435 OLSON, Mancur, Logique…, op. cit., p. 36-37.
436 OLSON, Mancur, Logique…, op. cit., p. 66-67.
perçoit des incitations sélectives « soit négatives soit en ce sens qu’elles peuvent être coercitives (pénalisant ceux qui refusent de supporter une part fixée des coûts) ou encourageantes (récompensant ceux qui agissent dans l’investissement du groupe). »437
Or dans la coopération transfrontalière, les institutions et associations qui se sont constituées à des niveaux régionaux transfrontaliers obéissent au paradigme d’Olson, voire répondent à plusieurs cas de figures. Ainsi, jusqu’à la fin des années 1980, la coopération transfrontalière mobilise peu d’acteurs et de ressources, en comparaison de ce qu’elle va offrir à partir du début des années 1990. C’est ce qu’évoque par exemple dans sa thèse Birte Wassenberg, en percevant la « véritable » mise sur pieds d’une « eurorégion » du Rhin supérieur grâce au programme INTERREG I A438. Or cette configuration répond à l’hypothèse
d’Olson : si pour lui un bien collectif est généré et profite à des free riders, coopérer sur le plan transfrontalier profitait, dans les années 1960, de manière marginale à certains (avantages tirés de l’effet frontière : main d’oeuvre abondante voir peu coûteuse grâce à des travailleurs frontaliers, avantages procurés par des achats transfrontaliers, etc.). Ce qui évolue dans les années 1960-1970, c’est que, outre le dynamisme de certains entrepreneurs transfrontaliers pour sauvegarder leurs intérêts, chaque acteur voit dans l’absence de coopération transfrontalière le risque de générer un « anti-bien » collectif, un coût collectif, sur le plan économique, sur le plan écologique, etc. De ce fait, la coopération transfrontalière produit une série de biens collectifs, dans le sens où cela équivaut notamment à éviter de prendre des risques collectifs.
La taille des groupes ou des réseaux de coopération transfrontalière doit elle aussi être revue à l’aune des propositions d’Olson. Un groupe important équivaut selon nous à des regroupements supérieurs à une vingtaine de membres (ARFE, ARE, etc.), tandis qu’un groupe
réduit ou « groupe intermédiaire » correspond à des réseaux transfrontaliers régionaux ou infra-régionaux que nous connaissons dans le Rhin supérieur ou l’Eurorégion méditerranéenne. Dans les groupes de taille importante, les éventuelles incitations sélectives qui justifieraient la présence des membres ne sont pas nécessairement immédiates : la présence dans un cadre européen où se côtoient Länder, Comunidades Autonomas et régions
437 OLSON, Mancur, Logique…, op. cit., p. 74.
438 WASSENBERG, Birte, ibid. Nous partageons les ruptures temporelles qu’elle a proposées, tout en nous questionnant néanmoins sur la réalité de cette « eurorégion ».
françaises profitent notamment, en termes d’images, aux régions françaises, relativement dominées par rapport à certains de leurs homologues régionaux européens ; mais cette présence permet surtout de se faire remarquer au sein d’autres scènes européennes pouvant procurer des bénéfices, après avoir prouvé son investissement dans plusieurs arènes européennes. Pour des réseaux de coopération transfrontalière plus modestes mais plus nombreux, la remarque d’Olson relative à la disparition d’incitations sélectives n’est pas nécessairement prouvée. Pour Olson, la perte d’anonymat dans des groupes restreints évacue l’obligation de mobiliser des incitations sélectives pour investir chaque membre. Dans ces mêmes petits groupes, les free riders n’ont, en principe, pas réellement de place, du fait d’une identification possible de chaque membre et de la difficulté de faire défection. Toutefois, nos recherches montrent qu’il existe dans ces arènes de taille réduite la production de biens collectifs transfrontaliers et la distribution de bénéfices individualisés qui ont la même fonction que des « incitations sélectives encourageantes ».
De même, la médiatisation de l’inauguration d’un projet qui a éventuellement suscité la curiosité des médias régionaux et locaux (rarement des médias nationaux, sauf si une personnalité d’envergure nationale ou internationale se trouve éventuellement présente) au cours de sa création439 donne lieu à une grande messe bi- ou tri-nationale, que chaque média régional ou local focalisera sur les personnalités —politiques ou non politiques invitées— les plus connues de son lectorat. Cette médiatisation n’a pas été de la même intensité pour chaque titre de la presse : ainsi, en France, les Dernières Nouvelles d’Alsace (DNA) s’en
désintéressent à la fin des années 1990, avant de considérer le transfrontalier comme un sujet certes secondaire mais à ne pas ignorer au début des années 2000. Cela se remarque par exemple dans le nombre d’articles parus périodiquement, dans le ton de moins en moins critique ou cynique délivré en toile de fond, et dans le changement d’attitude du responsable du quotidien alsacien. La participation des DNA, via la maison d’édition « La Nuée Bleue », à un projet cofinancé par l’UE via INTERREG III A, Le Guide de la Route Verte440, a aussi pu
439 L’observation montre que cette médiatisation a d’autant plus de chances de se produire si le projet touche une part conséquente de la population ou si le projet joue sur des symboles connus.
440 Ce projet, intitulé « Développement touristique de la route verte », a pour descriptif officiel : « La Route Verte est une route touristique. Le projet a pour objectif d'assurer son développement à long terme, à l'aide d'actions de communication, afin de la faire connaître, de la mettre en valeur et de la dynamiser. Les actions suivantes sont prévues : - création d'un site Internet, comprenant des liens vers les sites des communes membres de l'association, - réalisation d'un ouvrage touristique présentant les richesses de la Route Verte, - édition de l'ouvrage sur DVD, - réalisation d'un poster pour les offices de tourisme, - formation du
motiver la rédaction d’articles moins incrédules. A l’inverse, les médias locaux suisses et allemands sont plus coutumiers d’afficher des articles relatifs au transfrontalier - presque quotidiennement - dans leurs pages, et avec un ton critique souvent constructif dont pourraient s’inspirer leurs homologues français441. L’inscription de cette médiatisation régionale et locale du transfrontalier ne s’opérerait pas sans tenir compte des relations entre Etats qui donnent un rythme déterminant aux relations transfrontalières. Les relations franco-allemandes représentent un cadre rythmique dans lequel vient se loger opportunément l’ensemble des acteurs transfrontaliers, pour marquer leur souci partagé d’inscrire et d’approfondir au niveau transfrontalier l’impulsion lancée par les gouvernements, une impulsion de caractère européen. Ce rythme donné par le couple franco- allemand est donc suivi par les acteurs régionaux et locaux qui tiennent à montrer symboliquement l’identité d’action qui existe aux différents échelons de pouvoir. L’amitié, comme nous le verrons plus bas, est une valeur importée des relations étatiques franco- allemandes dans les relations transfrontalières du Rhin supérieur442.
Enfin, les bénéfices institutionnels particuliers peuvent, dans certains cas, être utilisés dans les relations infra-nationales dans lesquelles se trouvent en concurrence plusieurs acteurs. En France, le rôle du préfet dans la coopération transfrontalière dépend principalement du territoire où il occupe ses fonctions. En Alsace, les services techniques de l’Etat fournissent des études de faisabilité essentielles de projets transfrontaliers techniques aux collectivités territoriales - clairement dominées en ressources humaines et matérielles - qui en font la demande. Cette relation de dépendance, dans laquelle s’inscrivent la Région Alsace et les régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées, a pour conséquence de consolider symboliquement et matériellement le pouvoir du préfet de région. Or comme ces régions ne
personnel touristique des communes membres, - édition d'un guide pratique pour groupes, - implication de la population locale grâce à des rallyes touristiques, - accueils de presse. » Le maître d’ouvrage, l’Association de la Route Verte (Colmar) cofinance à hauteur de 60 % ce projet avec l’UE, qui verse les 40 % restant, pour un budget total de 99.700 euros. Il n’y a pas d’autre cofinanceur. Le projet s’étale de juin 2003 à décembre 2006. Source : fiche de projet, http://sites.region- alsace.fr/NR/rdonlyres/4CC314BF-456B-4B2B-B75D-9F31A690C871/399/4a4RouteVerte.pdf. - V. les références de l’ouvrage : DELPAL, Jacques-Louis, La route verte - Des Vosges à la Forêt Noire, un itinéraire culturel et gourmand, Strasbourg, La Nuée Bleue, 2004. V. les deux articles parus dans les DNA à cette occasion : DNA, « Plus qu'un livre, et pas tout à fait un guide », N°151 - Mardi 29 Juin 2004, cahier Région ; DNA, « La Route verte, itinéraire culturel et gourmand », N°149 - Samedi 26 Juin 2004, pages Région.
441 V. la revue de presse hebdomadaire constituée dans le Rhin supérieur par l’Euro-Institut.
442 Par exemple, la venue de Gerhard Schröder aux commémorations du 60ème anniversaire du débarquement en Normandie. « L'Allemagne, enfin invitée », DNA, N°126 - Samedi 29 Mai 2004 ; Chirac à Arromanches : « Il y a toujours un chemin pour
peuvent contourner ce problème, des représailles symboliques sont imaginées dans le cadre des relations transfrontalières, auxquelles sont parties préfets et régions : ainsi, le Conseil Rhénan, originellement appelé de manière provocante aux yeux des jacobins français Parlement Rhénan, est instrumentalisé par la Région Alsace pour compenser son rôle de dominée au sein de la Conférence du Rhin supérieur et s’affirmer vis-à-vis de l’Etat. Le Conseil Rhénan, au sein duquel l’Etat français n’est pas présent, permet avant tout à la Région Alsace de glaner des informations délivrées au sein de la Conférence du Rhin supérieur, par l’entremise des partenaires allemands et suisses, qui siègent autant dans les instances de la Conférence du Rhin supérieur que du Conseil rhénan. Les partenaires allemands et suisses ne s’immiscent officiellement pas dans ces problèmes franco-français, mais appuient dans les faits la Région Alsace, qui bénéficie de plus de sympathie de la part d’acteurs allemands et suisses habitués à évoluer dans des régimes politiques étatiques fédéraux. Dans le Rhin supérieur, par ailleurs, la Conférence des Maires du Rhin supérieur a cristallisé - comme nous l’avons déjà observé supra —les concurrences anciennes entre villes allemandes du Nord et du Sud du Bade Wurtemberg. Dans l’Eurorégion méditerranéenne, les villes françaises cherchent officiellement à attirer des capitaux, notamment catalans ; dans cette concurrence pour capter l’intérêt des investisseurs publics (en particulier l’Etat) et privés, plusieurs stratégies symboliques ont été exploitées : un premier exemple réside dans le fait que le maire de Perpignan parle catalan et s’affiche ainsi doublement, non seulement dans l’aire culturelle historique de la « Grande Catalogne » —dos à l’Etat français443— mais aussi de se montrer plus proche culturellement des Catalans par rapport au maire de Toulouse ; un autre exemple est la construction de « maisons... » comme outil de promotion du territoire au coeur même de la capitale catalane, qui en construit également une pour sa part mais en choisissant un lieu qui déplaise à l’ensemble de ses partenaires transfrontaliers français, Paris444.
Une autre série de rétributions concerne directement les acteurs, que ces derniers soient représentants politiques ou agents administratifs. En ce qui concerne en premier lieu les élus régionaux et locaux, l’intérêt de s’afficher avec quelques dossiers transfrontaliers sous le bras la paix », DNA, N°L23 - Lundi 07 Juin 2004 ; Schröder: « La France nous a tendu la main », DNA, N°L23 - Lundi 07 Juin 2004.
443 V. sur ce point nos développements au chap. 4.
réside principalement dans la médiatisation facile qu’elle procure, sans entraîner de lourdes dépenses à la charge du volet communication de leur collectivité, et sans entraîner un investissement en temps et en énergie démesuré de leur part. Ainsi, les chefs de l’exécutif des collectivités et autorités régionales - présidents de régions et de conseils généraux, président de la Generalitat, Regierungspräsident, Ministerpräsident, ou Landräte suisses - s’affichent au moins une fois par an dans le champ transfrontalier. Le lecteur, tout comme le journaliste445, focalisera son attention sur l’élu le plus connu et qui le concerne le plus, par réflexe national. Ce réflexe consistera à se demander comme prémisses à la lecture ou à l’écriture de l’article : que fait mon élu quand il fait du transfrontalier ? En outre, l‘activité de coopération limitée à des relations entre entités infra-étatiques, dans les cas des relations transfrontalières franco- germano-suisses et franco-espagnoles, ne procure pas nécessairement de gains électoraux immédiats. Les programmes électoraux des dernières élections régionales en France, en 2004, ne faisaient apparaître l’Europe et le transfrontalier que de manière allusive, ou en dernière position, quand la mention de ces sujets apparaissait très rapidement, en particulier sur les bilans politiques des élus sortants. De même, l’électeur, bien qu’il soit a priori favorable à la coopération transfrontalière, dans un sens qui reste toutefois extrêmement vague446, est éloigné d’activités transfrontalières entendues noblement dans le champ des professionnels du transfrontalier : acheter de l’essence moins taxée, faire ses courses, aller éventuellement comme touriste le week-end de l’autre côté sont des activités communes, voire vulgaires —
vox populi, vox non dei. Il est facile de reprocher aux citoyens une relative passivité dans leur
investissement transfrontalier, un investissement qui omet de rendre un hommage vibrant aux dizaines de projets transfrontaliers INTERREG. C’est du moins ce que l’on a pu entendre au
sein du secrétariat commun Rhin supérieur Centre-Sud, et parmi les partenaires suisses et allemands; ceux-là s’indignaient que leurs efforts ne fussent pas reconnus par les citoyens, et s’en remettaient parfois aux générations suivantes qui reconnaîtraient leur investissement en faveur d’une Europe intégrée et pacifiée. Toutefois, que faisaient ces professionnels du
444 MORATA, Francesc, « Barcelone et la Catalogne… », op. cit.
445 Chacun sera en général dépourvu des bagages historiques, politiques et linguistiques suffisants pour présenter le sujet hors de son cadre anecdotique. Cette remarque était d’ailleurs valable en ce qui me concerne, et sans fausse modestie, au début de cette thèse, et le serait indubitablement dans l’observation d’autres régions transfrontalières.
446 V. par exemple, dans le Rhin supérieur, les enquêtes d’opinion commandées ou diffusées par les DNA : « Alsaciens et Badois : pas si différents que ça », n°106, vendredi 7 mai 1999 (cahier Région) ; « Les citoyens consultés », n°117, jeudi 20 mai
transfrontalier lors de leur temps libre? Cette question, posée informellement, reçut des réponses souvent penaudes, à l’exception de quelques Allemands et Suisses, francophiles à leurs heures perdues, qui se plaisaient à faire parfois du tourisme en Alsace. Mais ces citoyens frontaliers, quand ils parlent la langue du voisin ou se risquent à parler anglais ou leur propre langue, dénoncent par leur « passivité » transfrontalière des relations imaginaires qui correspondent à des archétypes comparables au jumelage : quand la frontière n’est pas érigée socialement, du fait d’une violence symbolique héritée de sociétés construites sur des fondements puissamment nationaux, elle apparaît très rapidement dans des difficultés de législations dont la résolution n’intéresse en principe aucun niveau de gouvernement infraétatique : la rentabilité professionnelle ou électorale est nulle voire négative sur ces sujets cauchemardesques de droits nationaux et communautaires qui concernent la situation de quelques centaines d’électeurs seulement. Ce fut par exemple le cas à l’occasion du 8ème Congrès Tripartite, qui vit un rassemblement attendu de représentants d’associations et de citoyens souvent marginaux par rapport aux partenaires ou soutiens traditionnels, présents en raison de leur participation à des projets People-to-People : le directeur des affaires internationales du Conseil Général du Bas-Rhin, Patrice Harster, au moment de distribuer la parole pour la séance consacrée aux questions, ne connaissait aucune des personnes de la société civile qui prenaient la parole. Ces dernières exposaient des problèmes terriblement terre-à-terre, et espéraient que la présence d’élus dans la salle ferait naître des solutions.447 La seule réalisation consécutive à ce Congrès fut la mise en place d’une « bourse d’idées et d’échanges » sur le site Internet d’Infobest, afin que des associations ou individus puissent trouver des homologues sur leur sujet de prédilection. La réalisation de ce qui est en vérité un simple forum spécialisé de discussions connaît depuis son lancement un échec : d’abord, ce site étant peu médiatisé, sauf le jour de son lancement, seules les personnes directement intéressées peuvent constater cet échec, un échec qui fut par conséquent peu cinglant; ensuite, la demande générale des participants de ce Congrès n’était pas de réaliser un site Internet, mais de trouver des solutions à des problèmes que beaucoup avaient rencontrés pour répondre aux exigences des projets People-to-People, c’est-à-dire trouver un homologue
1999 (cahier Mulhouse) ; « L'Europe est notre meilleure assurance pour l'avenir », n° 11, samedi 13 Janvier 2001 (cahier International).
447 Obsevation directe – notes de terrain.
allemand, français ou suisse afin de monter le projet. Les réactions étaient souvent identiques : on ne sait pas qui contacter, alors on s’adresse par exemple au Secrétariat commun qui envoie la plèbe aux Infobest, les agents des trois pays détachés auprès de ces instances faisant de leur mieux pour trouver des solutions de dépannage. Aucun participant ne fut, à notre connaissance, convié à une réunion pour prolonger la réflexion relative à cette demande, effectuée au cours du 8e Congrès. Les réflexions se firent parmi les partenaires, en particulier avec les Infobests. Les Infobests sont traditionnellement chargés de répondre aux doléances des citoyens, doléances qu’aucun autre partenaire ne tient à assumer et externalise vers les Infobest. Or, dans l’esprit de cette bourse d’échange, les Infobests ont eux-mêmes externalisé ces nouvelles demandes, en arguant qu’il était préférable que ce type de mise en relations se déroule sans leur intermédiation.
Toutefois, le transfrontalier peut servir de niche pour se démarquer de son prédécesseur. Ce fut le cas de Roland Ries par rapport à Catherine Trautmann et également le cas du couple