Chapitre I. La mise sur agenda des problématiques transfrontalières en Europe
Section 1. Logiques sociales de la coopération transfrontalière
A. Une coopération qui intéresse des ensembles limités d’institutions et d’acteurs
2. L’intérêt de groupes restreints à se mobiliser : la récolte de rétributions sélectives
Cette faiblesse de personnes et de ressources consacrées au transfrontalier facilite une mobilisation qui passe par la constitution de réseaux ou de groupes, car peu nombreuses sont les collectivités qui s’investissent intensément et durablement dans des relations internationales. En effet, comme l’a mis en évidence Mancur Olson, des groupes restreints peuvent trouver un intérêt dans une mobilisation qui conduit à la récolte de rétributions sélectives — pour des personnes représentant ces institutions. L’existence de groupes transfrontaliers limités quantitativement339 exclut le risque de voir se glisser en leur sein un
passager clandestin qui détournerait à son profit une partie des bénéfices éventuellement
réalisés. Cela permet aussi de distribuer de manière alternée les bénéfices, comme ce peut être le cas dans un programme INTERREG, échelonné sur plusieurs années, et qui offre la possibilité
à chaque partenaire de profiter opportunément de subsides communautaires. Les groupes et réseaux transfrontaliers partagent la caractéristique commune d’être limités numériquement
336 Contre 904.898,00 euros pour le budget primitif de 2003.
337 Région Alsace, Budget primitif – Exercice 2004, Strasbourg, Région Alsace, décembre 2003, p. 88. 338 Région Alsace, Budget primitif…, op. cit., p. 97-98.
à une quinzaine de membres au maximum. De cette manière, chaque membre peut s’attendre à jouir rapidement des bénéfices de son action, en réalisant par exemple un projet transfrontalier qu’il pourra mener à bien en tant que maître d’ouvrage à moindre coût. Dans le même esprit, chacun peut craindre la venue de nouveaux membres, ce qui ne se produit pas si le territoire transfrontalier de référence n’évolue pas. Ainsi, la Commission Européenne avait créé, au début des années 1990 dans le Rhin supérieur340 deux programmes, Pamina et Centre-Sud. Or, en 1999 la Commission revient sur ce découpage territorial du Rhin supérieur et d’autres espaces transfrontaliers européens, en encourageant – et non en contraignant – des programmes de petite échelle à s’unir ou à se regrouper pour la période suivante, INTERREG III (2000-2006). Cette proposition, soumise aux partenaires d’INTERREG II
Pamina et INTERREG II Centre-Sud, fait l’objet de négociations et de discussions au cours de l’année 1999 pour envisager le regroupement des deux programmes dans un unique « INTERREG III Rhin supérieur ». Les deux espaces du Rhin supérieur sont inégaux : Pamina est clairement dominé par Centre-Sud en termes économiques, politiques et démographiques ; si une fusion s’opère, cela se ferait au détriment de Pamina qui se verrait diluée dans un territoire qu’elle ne maîtriserait plus, avec des subsides communautaires dont elle ne disposerait plus aussi largement. Dans cet esprit, le Sud Palatinat et le Conseil Général du Bas-Rhin, acteurs principaux dans l’espace Pamina, refusent une fusion totale qui leur ferait perdre leur avantage relatif par rapport aux autres petits acteurs qui s’agrègent dans Pamina. En revanche, l’Etat français et le Land de Bade Wurtemberg, acteurs majeurs dans l’autre espace Centre-Sud qui anticipent le refus de Pamina, s’en tiennent à une position plus nuancée, en suggérant une « mise en cohérence » plus poussée du dispositif d’INTERREG II : ils
ne soutiennent donc pas la fusion mais proposent des améliorations techniques qui peuvent toutefois avoir des conséquences en termes politiques. Le résultat est un compromis qui permet de sauvegarder les intérêts de Pamina, tout en améliorant certains dispositifs techniques que justifiait un rapprochement plus ou moins important. La petite taille des espaces transfrontaliers constitue par conséquent, dans cet exemple étudié, un élément
339 Les organisations transfrontalières comptant le plus grand nombre de membres dans nos aires d’études sont les organes des programmes Interreg : par exemple, Centre-Sud compte 23 personnes au sein du Comité de Suivi.
340 Un espace dessiné initialement par la Conférence du Rhin supérieur dans les années 1970.
central qui permet à des collectivités territoriales moyennes de trouver un avantage à se mobiliser.
A contrario, des associations ou groupes d’associations ayant un nombre de membres trop
important connaissent des difficultés à se mobiliser. Dans le Rhin supérieur, le Conseil
Rhénan, créé en 1997 à l’initiative de la Région Alsace, a du mal à se mobiliser malgré une
division spécifique du Rhin supérieur en trois sous-espaces, « Pamina » dans le Nord, « Centre » au niveau de Strasbourg et du Kreis d’Ortenau, et « TriRhena » dans le Sud341. Une autre illustration dans le Rhin supérieur est la Conférence des Maires du Rhin supérieur, créée en 1990 à l'initiative des villes de Freiburg et de Mulhouse, qui avait pour objectif « la stimulation des relations entre voisins à l'échelle communale »342 ; la concurrence historique de Freiburg avec des villes allemandes du Nord du Rhin supérieur, notamment Karlsruhe, limita son essor, et confina cette Conférence dans la partie Sud du Rhin supérieur ; par ailleurs, ses objectifs mal définis la condamnaient dès le début : ses réunions s’espacèrent progressivement, marquant ainsi le désintérêt de ses membres. La Regio Basiliensis note, en guise d’épitaphe flamboyante, les réalisations les plus remarquables à relever à son actif : « La "Journée du Rhin supérieur" qui se tient chaque année en septembre et le "drapeau du Rhin supérieur" sont le résultat de cette collaboration. Depuis 1995 la Conférence n'est guère active car ses objectifs ont été repris pour une grande part par le "Conseil de la Regio TriRhena" fondé en 1995. »343 Le fait que la Regio TriRhena ait officiellement pris la relève de la Conférence des maires du Rhin supérieur prouve que la problématique soulevée n’intéressait que le tiers Sud du Rhin supérieur. La Conférence des maires disparut officiellement en 1997. Dans l’espace INTERREG franco-espagnol, les premier et deuxième programmes
transfrontaliers furent peu concluants : la Commission Européenne laissa l’organisation de ces programmes à l’initiative de participants trop nombreux, en ne créant aucun secrétariat commun, et dépourvus de problématiques spécifiques. Une majorité de projets concerna des acteurs nationaux isolés, sur lesquels fut estampillé le label « transfrontalier ».
341 Nous y reviendrons plus longuement dans ce même chapitre – v. infra. 342 Site de la Regio Basiliensis, Chronologie, http://www.regbas.ch/f_datescle.cfm. 343 Site de la Regio Basiliensis, Chronologie, op. cit.
En suivant les remarques d’Anthony Obershall344, une hypothèse explicative de l’investissement individuel plus ou moins intense dans la coopération transfrontalière est fondée sur l’estimation des risques par rapport aux bénéfices attendus, estimation qui dépend également de la variable temps. A certaines périodes, un acteur peut considérer opportun de s’investir, tandis qu’à un autre moment, la mobilisation est estimée risquée par rapport à d’autres enjeux. Ainsi, en 1995, le CRA décide de s’investir dans le secrétariat commun du
programme INTERREG II A Centre-Sud, en vue de jouer un rôle prédominant du côté français /
alsacien. En 2000, le Directeur général des services de la Région Alsace soulève la question de l’intérêt du maintien du secrétariat commun au sein de l’institution régionale, ce qui équivaut à se demander si le rapport risques-avantages est favorable. Un audit externe y répond positivement et fera ainsi taire la contestation interne.
On peut par ailleurs considérer que les travaux relatifs à la théorie des jeux se rapprochent des observations d’Oberschall, comme le note Johanna Siméant345. « Thomas Schelling compare les conflits internationaux et les conflits entre bandes rivales (…) du fait notamment de l’impossibilité d’avoir recours à une autorité supérieure susceptible d’imposer le respect des engagements. »346 Dans le champ particulier de la coopération transfrontalière où il ne peut émerger d’acteur incontestablement dominant, l’institutionnalisation relativement faible incite à se mobiliser dans un contexte où l’information s’avère essentielle. En effet, avoir préalablement connaissance des calculs des partenaires facilite l’action dans un cadre collectif, en nouant des alliances ou en adoptant une position isolée mais difficilement attaquable sur le plan argumentaire ; en outre, la nécessité de s’entendre à l’unanimité pour adopter une décision offre la possibilité pour un seul acteur d’avoir une position minoritaire déterminante – position qui n’est utilisée en pratique que de manière très exceptionnelle, au risque de se voir stigmatisé ; dans cette perspective, l’option de former des alliances reste privilégiée, aussi bien dans le Rhin supérieur que dans l’Eurorégion méditerranéenne. Cela se remarque dans un cadre qui privilégie les discussions feutrées, les appels téléphoniques discrets et une médiatisation contrôlée347. Cela contraste avec la faiblesse apparente de l’enjeu
344 OBERSCHALL, Anthony, Social Conflict and Social Movements, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1973, p. 162 et suiv. 345 SIMEANT, Johanna, La cause des sans-papiers, Paris, Presses de Sciences-Po, 1998, p. 115 et suiv.
346 SIMEANT, Johanna, La cause…, op. cit., p. 116, qui cite en note de bas de page n°1 SCHELLING, Thomas, Stratégie du conflit, Paris, PUF, 1986.
347 Observations de terrain réalisées au secrétariat commun du programme INTERREG II Rhin supérieur Centre-Sud.
de chaque projet transfrontalier, souvent assez technique et dérisoire. Toutefois, chaque projet assoit des éléments symboliques déterminants pour chaque acteur, sous une exposition médiatique d’intensité faible mais surévaluée par chaque partenaire. La valorisation de ce mode d’action individuel dans un cadre collectif donne lieu à des qualifications positives par les acteurs eux-mêmes : « paradiplomatie »348, « action internationale » ou « action extérieure » dans l’Eurorégion méditerranéenne349 ou « diplomatie de proximité » dans le Rhin supérieur350.
Avoir recours à des sources d’information préalable s’avère essentiel dans la perspective du montage d’un projet transfrontalier qui nécessite le ralliement de plusieurs partenaires, afin de s’engager financièrement dans l’hypothèse où un minimum budgétaire doive être réuni. Savoir qu’un partenaire désire s’engager, soit directement sur un projet en tant que maître d’ouvrage, soit indirectement en soutenant une entité cliente, facilite des échanges croisés. Ainsi, la Région Alsace peut obtenir sur un de ses projets un cofinancement du Land de Bade Wurtemberg, en échange d’un cofinancement tacite sur un projet du Land. Comment ces échanges peuvent-ils avoir lieu concrètement ? En prenant deux partenaires principaux de Centre-Sud, la Région Alsace et le Land de Bade Wurtemberg, examinons les projets que chaque partenaire a présentés pour les réaliser au cours d’une période déterminée. Sur un total de 102 projets programmés de 1996 à 1999, 14 leur reviennent en tant que maîtres d’ouvrage351. Parmi les projets INTERREG II Centre-Sud, la Région Alsace a la maîtrise d’ouvrage de huit projets : BioValley352, l’Inventaire de la qualité des eaux souterraines dans la
348 V. PHILIPART, E., « Le Comité des régions confronté à la ‘paradiplomatie’ des régions de l’Union Européenne », in BOURRINET, J. (Ed.), Le Comité des Régions de l’Union Européenne, p. 151 et suiv. - Expression relevée notamment par TAMBOU, Olivia, ibid, p. 4.. – Cette expression est utilisée dans d’autres aires. On a ainsi pu la découvrir, grâce à la généreuse initiative de Mlle Fernanda VIEIRA DA COSTA CERQUEIRA, doctorante en droit privé, dans une étude brésilienne : LESSA, José Vicente, A Paradiplomacia e os Aspectos Legais dos Compromissos Internacionais Celebrados por Governos Não-Centrais, Travail de recherche interne au Ministère des Affaires étrangères brésiliennes, Brasilia, Itamaraty, 2003.
349 Cela met en avant un discours qui tend à banaliser la politique étrangère de l’Etat, avec une scène internationale dont les contours sont difficiles à discerner. V. SMOUTS, Marie-Claude, « Que reste-t-il de la politique étrangère ? », Pouvoirs, n° 88, 1999.
350 Entretien avec Patrick Goeggel.
351 Données recueillies et recalculées à partir du Rapport final de l’initiative communautaire Interreg II Rhin supérieur Centre- Sud (réalisé par le Secrétariat du programme INTERREG Rhin supérieur Centre-Sud - version du rapport : « juin 2002 et accepté par le Comité de Suivi le 2 juillet 2002 ») et de données rassemblées sur les fiches de projets.
352 Le montant total s’élève à 2.190.620 écus ; le CRA cofinance à hauteur de 410.741,25 écus, le Land BW à hauteur de 274.809,15 écus, l’UE à hauteur de 821.481 écus. La dépense non effectuée par le CRA s’élève à 1.779.879 écus. [Projet RSCSII-3.144]
vallée du Rhin supérieur353, l’Etude technique préalables aux modifications du matériel ferroviaire roulant de la Région Alsace pour une circulation sur le réseau franco-allemand354, l’Etude de la desserte en transports collectifs ferroviaires de l'aéroport Bâle-Mulhouse355, l’Institut transfrontalier d'application et de développement agronomique (ITADA)356, ITADA bis357, la Publication finale du Cadre d'Orientation358, l’Aide technique du secrétariat
commun359. Au cours de la même période (1996-2000), le Land de Bade Wurtemberg a la
maîtrise d’ouvrage de six projets : Infobest Kehl-Strasbourg360, le Secrétariat de la Conférence du Rhin supérieur361, le Réseau accélérométrique dans la région du fossé rhénan362, l’Analyse de
la qualité de l'air du Rhin supérieur363, la Formation trinationale d'ingénieurs364, et la Prise en
charge des toxicomanes dans le Dreiländereck365.
Le total des sommes dépensées s’élève pour INTERREG II A Centre-Sud à 55.258.628 euros,
avec une participation communautaire de 26.047.367 euros (39%). Focalisons-nous à présent sur ces 14 projets, qui ont un montant additionné de 22.660.752 euros (avec une somme totale de 12.536.005 euros pour les projets du CRA, et de 10.124.747 euros pour les projets du Land de Bade Wurtemberg). Soulignons à nouveau que ces 14 projets sur 102 - soit 14% du
353 Le montant total s’élève à 1.560.000 écus ; le CRA cofinance à hauteur de 115.152 écus, le Land BW à hauteur de 380.540 écus, l’UE à hauteur de 780.000 écus. La dépense non effectuée par le CRA s’élève à 1.444.848 écus. [Projet RSCSII-2.44] 354 Le montant total s’élève à 1.227.000 écus ; le CRA, seul cofinanceur avec l’UE, cofinance à hauteur de 613.500 écus, l’UE à hauteur de 613.500 écus. La dépense non effectuée par le CRA s’élève à 613.500 écus. [Projet RSCSII-3.161]
355 Le montant total s’élève à 106.714 écus ; le CRA, à nouveau seul cofinanceur avec l’UE, cofinance à hauteur de 53.357 écus, l’UE à hauteur de 53357 écus. La dépense non effectuée par le CRA s’élève à 53.357 écus. [Projet RSCSII-3.167] 356 Le montant total s’élève à 5.100.161 écus ; le CRA cofinance à hauteur de 153.310 écus, le Land BW à hauteur de 1.191.754 écus, l’UE à hauteur de 2.154.697 écus. La dépense non effectuée par le CRA s’élève à 4.946.851 écus. [Projet RSCSII-2.22] 357 Le montant total s’élève à 1.721.510 écus ; le CRA cofinance à hauteur de 85.579 écus, le Land BW à hauteur de 329.675 écus, l’UE à hauteur de 824.174 écus. La dépense non effectuée par le CRA s’élève à 1.635.931 écus. [Projet RSCSII-2.63] 358 Le montant total s’élève à 85.000 écus ; le CRA cofinance à hauteur de 3.250 écus, le Land BW à hauteur de 10.000 écus, l’UE à hauteur de 37.500 écus. La dépense non effectuée par le CRA s’élève à 81.750 écus. [Projet RSCSII-2.64]
359 Le montant total s’élève à 545.000 écus ; le CRA cofinance à hauteur de 94.000 écus, le Land BW à hauteur de 56.000 écus, l’UE à hauteur de 223.500 écus. La dépense non effectuée par le CRA s’élève à 451.000 écus. [Projet RSCSII-6.2]
360 Le montant total s’élève à 570.000 écus ; le Land BW cofinance à hauteur de [ND] écus, le CRA à hauteur de [ND] écus, l’UE à hauteur de 285.000 écus. La dépense non effectuée par le Land BW s’élève à au moins 285.000 écus. [Projet RSCSII- 1.9]
361 Le montant total s’élève à 1.458.250 écus ; le Land BW cofinance à hauteur de [ND] écus, le CRA à hauteur de [ND] écus, l’UE à hauteur de 491.625 écus. La dépense non effectuée par le Land BW s’élève à au moins 966.625 écus. [Projet RSCSII- 1.3]
362 Le montant total s’élève à 263.080 écus ; le Land BW (via le Geologisches Landesamt BW) cofinance à hauteur de 55.600 écus, le CRA à hauteur de 21.800 écus, l’UE à hauteur de 131.540 écus. La dépense non effectuée par le Land BW s’élève à 207.480 écus. [Projet RSCSII-2.51]
363 Le montant total s’élève à 1.290.000 écus ; le Land BW cofinance à hauteur de 425.000 écus, l’UE à hauteur de 495.000 écus. La dépense non effectuée par le Land BW s’élève à 865.000 écus. [Projet RSCSII-2.57]
364 Le montant total s’élève à 5.484.000 écus ; le Land BW cofinance à hauteur de 1.090.000 écus, le CRA à hauteur de 113.334 écus, l’UE à hauteur de 2.110.000 écus. La dépense non effectuée par le Land BW s’élève à 4.394.000 écus. [Projet RSCSII- 4.20]
nombre global de projets - mobilisent 41% de l’ensemble des sommes dépensées pour
INTERREG II A Centre-Sud. Sur ces 14 projets seulement, le CRA effectue une dépense totale
prouvée de 1.664.023 euros (somme à laquelle on doit ajouter une part m provenant de données non disponibles et inconnues) et évite de dépenser – ou gagne - un total de 11.007.116 euros qui proviennent des autres cofinancements ; le Land BW effectue quant à lui une dépense globale avérée de 3.914.934 euros (somme à laquelle on doit ajouter une part n provenant de données non disponibles et inconnues) et ne dépense pas – ou gagne - 7.571.966 euros dans les projets qu’il réalise. La balance est donc positive pour chaque partenaire si l’on se limite à l’examen des projets des deux principaux partenaires366. D’une part, le CRA ne dépense pas —au plus367— 9.343.093 euros. D’autre part, le Land de Bade
Wurtemberg ne dépense pas -au plus368- 3.657.032 euros.
Officiellement, il n’existe pas de recherche de rentabilité de la part des autorités et collectivités qui participent à INTERREG dans le Rhin supérieur, selon un des membres du
secrétariat commun de Centre-Sud369. En revanche, selon cette même personne, cette recherche de « retour sur investissement » aurait été menée sur la frontière pyrénéenne, où l’Etat espagnol aurait notamment cherché à maximiser ses investissements dans des projets transfrontaliers370.
La maîtrise en amont de l’information peut donc permettre de rallier des avis en faveur de projets, au bénéfice de certains partenaires. Mais ces informations peuvent également servir à se mobiliser contre un projet – bien que cela soit plus rare, en raison du risque de représailles encouru.
La Commission Européenne, par exemple dans le cadre d’un programme INTERREG, détermine le nombre de partenaires associés au programme, en tenant compte de la réalité du
365 Le montant total s’élève à 960.417 écus ; le Land BW cofinance à hauteur de 101.556 écus, l’UE à hauteur de 370.000 écus. La dépense non effectuée par le Land BW s’élève à 858.861 écus. [Projet RSCSII-5.31]
366 Des sommes résiduelles doivent être prises en considération, sur des projets que le CRA et le Land BW cofinancent sans en être les MO. - V. infra, chap. 3.
367 Considérant les projets que le CRA réalise et considérant les projets du Land BW que le CRA cofinance – projets dont nous disposons des chiffres.
368 Considérant les projets que le Land BW réalise et considérant les projets du CRA que le Land BW cofinance – projets dont nous disposons des chiffres.
369 Entretien informel, août 2003.
370 Faute de données chiffrées détaillées, nous ne pouvons corroborer ces affirmations.
terrain371 et en concertation avec eux372. De cette manière, la Commission autorise une distribution des fonds communautaires optimale, en évitant d’en faire profiter des entités - en particulier venant d’un secteur privé non clientéliste – qui ne bénéficient pas d’un soutien politique ou financier d’un des partenaires. Le Rapport final de l’initiative communautaire
INTERREG II Rhin supérieur Centre-Sud justifie ce choix en fournissant l’explication suivante :
« Lors de la programmation d'INTERREG II, les décideurs et gestionnaires du programme ont dû tenir compte des acquis d'INTERREG I et s'adapter par conséquent à l'existence d'une grande diversité de projets, mais également de nouveaux acteurs. Après avoir répertorié les forces et faiblesses de sa zone, le programme INTERREG II Rhin supérieur Centre-Sud entendait remédier aux déficits résultant de la situation frontalière et combler les lacunes existant sur le plan des infrastructures, tout en garantissant le développement durable dans le respect des nécessités sociales et écologiques. L'idée centrale était la création d'une identité transrégionale du "Rhin supérieur". L'adoption d'opérations devait permettre d'élaborer des méthodes pour une organisation commune de prise de décisions. Dans cette optique, le programme INTERREG II Rhin supérieur Centre-Sud a privilégié les grandes opérations pour lesquelles la contribution communautaire évolue entre 100.000 et 1.000.000 €, et a promu les partenariats publics, notamment à l'échelon supra-communal. Ainsi, il s'agissait d'éviter la dispersion des moyens dans des actions à portée limitée et de les concentrer sur des opérations de plus grande taille dont le rayonnement transfrontalier s'étendrait à l'ensemble de la région. »373
A la fin de 1999, une note de la DCRI du CRA fait mention des souhaits et exigences de la
Commission pour le futur programme INTERREG III : parmi elles, la Commission souhaite que
siègent des partenaires socio-économiques et des représentants d’organisations non