La Convention Cadre sur le Changement du Climat

La Convention Climat est le premier instrument légal qui concerne directement le changement climatique. Son objectif ultime, exprimé article 2, est la « stabilisation de le concentration des gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui préviendrait une interférence humaine dangereuse avec le système climatique. » (voir Encadré 3.1). Pour atteindre cet objectif, la Convention pose une série d'engagements, dont la pertinence doit être périodiquement révisée par la COP à la lumière des objectifs du traité, des progrès de la science, et de l'efficacité des programmes nationaux sur le changement climatique.

ARTICLE 2 (OBJECTIVE) :

The ultimate objective of this Convention and any related legal instruments that the Conference of the Parties may adopt is to achieve, in accordance with the relevant provisions of the Convention, stabilisation of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system. Such a level should be achieved within a time frame sufficient to allow ecosystems to adapt naturally to climate change, to ensure that food production is not threatened and to enable economic development to proceed in a sustainable manner.

ARTICLE 3 (PRINCIPLES) :

In their actions to achieve the objective of the Convention and to implement its provisions, the Parties shall be guided, inter alia, by the following:

1. The Parties should protect the climate system for the benefit of present and future generations of humankind, on the basis of equity and in accordance with their common but differentiated responsibilities and respective capabilities. Accordingly, the developed country Parties should take the lead in combating climate change and the adverse effects thereof.

2. The specific needs and special circumstances of developing country Parties, especially those that are particularly vulnerable to the adverse effects of climate change, and of those Parties, especially developing country Parties, that would have to bear a disproportionate or abnormal burden under the Convention, should be given full consideration.

3. The Parties should take precautionary measures to anticipate, prevent or minimise the causes of climate change and mitigate its adverse effects. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such measures, taking into account that policies and measures to deal with climate change should be cost-effective so as to ensure global benefits at the lowest possible cost. To achieve this, such policies and measures should take into account different socio-economic contexts, be comprehensive, cover all relevant sources, sinks and reservoirs of greenhouse gases and adaptation, and comprise all economic sectors. Efforts to address climate change may be carried out co-operatively by interested Parties.

4. The Parties have a right to, and should, promote sustainable development. Policies and measures to protect the climate system against human-induced change should be appropriate for the specific conditions of each Party and should be integrated with national development programmes, taking into account that economic development is essential for adopting measures to address climate change.

5. The Parties should cooperate to promote a supportive and open international economic system that would lead to sustainable economic growth and development in all Parties, particularly developing country Parties, thus enabling them better to address the problems of climate change. Measures taken to combat climate change, including unilateral ones, should not constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination or a disguised restriction on international trade.

Encadré 3.1 : Extraits de la Convention Climat

La Convention a été adoptée le 9 mai 1992 après 15 mois de négociations. Ouverte pour signature au sommet de Rio de Janeiro le mois suivant, elle y a été signée par 154 États plus la communauté européenne (aujourd'hui Union Européenne). Au 19 juin 1993, lorsque le traité a été clos pour la signature, un total de 165 états (plus l'UE) l'avaient signé. La 50e ratification a été reçue le 21 décembre 1993, déclenchant la mise en vigueur de la convention 90 jours plus tard, le 21 mars 1994. Au 15 octobre 1997, 171 ratifications avaient été reçues10.

En tant que traité cadre, la Convention pose surtout des principes et des engagements généraux, en laissant la question des obligations plus spécifiques à des instruments légaux futurs. Les trois principes fondamentaux (Encadré 3.2) sont le principe de précaution principe:, le principe de responsabilité commune mais différenciée (qui assigne aux pays développées de prendre la tête dans la lutte contre le changement climatique) et le droit au développement durable.

La Convention établit une différentiation explicite entre trois catégories d'États en établissant deux annexes. Les pays de l'OCDEa sont listés à l'Annexe II de la Convention. Cette liste complétée par les pays en transition vers une économie de marché, constitue l'Annexe I.

La Convention stipule que tous les pays développés (Annexe I) doivent prendre des mesures pour

a

A la date de la signature, et sauf le Mexique.

Le changement climatique est un problème commun de l'humanité :

Ce concept fournit une base légale pour une action internationale de protection du climat. Il a d'abord été introduit dans une résolution prise à l'Assemblée Générale des Nations Unies en 1988, puis confirmé à maintes reprises dans de nombreuses conférences internationales sur le climat. En effet, le droit coutumier pose seulement qu'un État ne doit pas créer de dommages environnementaux à un autre (ou à une partie de l'environnement qui n'appartient à aucun autre, comme la mer). Le problème du changement climatique, totalement nouveau, n'entrait pas dans les principes légaux traditionnels gouvernant la pollution atmosphérique transfrontalière. Dire que c'est un problème commun de l'humanité, c'est reconnaître que tous les États ont un intérêt et un devoir à protéger le climat. Cela permet donc à un État d'un côté de la planète de se sentir affecté par le comportement d'un État situé à ses antipodes. Ce principe est affirmé dans la première ligne de la Convention.

Le principe de responsabilité commune mais différenciée :

On reconnaît largement que tous les États contribuent à créer le problème et que tous les États pourraient, à des degrés divers, être affectés. Mais les pays industrialisés ont développé leurs économies au cours de ces derniers 150 ans en partie en traitant l'atmosphère comme une ressource libre et inépuisable, et ils continuent à générer la plus grande partie des gaz à effet de serre. Les pays en développement tentent maintenant de s'industrialiser à une époque où l'atmosphère n'est plus considérée comme une ressource libre et inépuisable. En plus, leur contribution au changement climatique reste faible (bien que cette part soit appelée à croître dans les décennies à venir). Le principe de responsabilité commune mais différenciée pose donc que, bien que tous les États doivent agir pour protéger l'atmosphère, les pays développés doivent agir les premiers. Ce principe était déjà incorporé dans le protocole de Montréal, et il fonde la différence de traitement entre les engagements pris par les pays développés et les pays en développement dans la Convention.

Le principe de précaution :

Les activités potentiellement dangereuses devraient être restreintes ou interdites même avant qu'on ait prouvé qu'elles créent des dommages sérieux. Ce principe étant au centre de toute notre thèse, nous y reviendrons plus en détail dans le paragraphe suivant. Il est explicité au paragraphe 3 de l'article 3 de la convention. On remarque que l'existence même du traité montre une approche de précaution, puisque les États se sont mis d'accord pour agir malgré les incertitudes restantes sur le changement climatique.

Le droit au développement durable (sustainable development) :

Le texte de la Convention se réfère explicitement à ce droit, à plusieurs reprises. Le rapport Bruntland a défini le développement durable comme “un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à de répondre aux leurs”. Depuis, ce concept a été confirmé à de nombreuses reprises par les conférences internationales qui l'ont posé comme un droit. La déclaration de Rio, par exemple, le présente ainsi :

Article 1 : Les êtres humains sont au centre des préoccupations relatives au développement durable. Ils ont droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature. Article 3 : Le droit au développement doit être réalise de façon à satisfaire équitablement les besoins relatifs au développement et à l'environnement des générations présentes et futures

limiter les émissions de dioxyde de carbone et d'autres gaz à effet de serre, avec le but de ramener ces émissions, individuellement ou collectivement, au niveau de 1990 à la fin de la décennie. Comme nous l’avons vu au chapitre précédent, beaucoup de pays de l’annexe II ne pourront réaliser cet objectif, mais la Convention ne prévoit aucune pénalité dans ce cas.

La Convention a toutefois obtenu plusieurs réalisations concrètes :

• Le problème est officiellement reconnu et les nations ont spécifié un objectif commun. Bien que ce point puisse sembler peu matériel, c’est bien le plus important, puisque tout le reste en découle. De plus, même si c’est une modification des comportements qui est nécessaire, celle ci ne peut se concevoir que accompagnée d’une modification culturelle, dans les préférences des agents économiques. La Convention marque le point de départ symbolique de ce changement dans les esprits et aide à le propager.

• Elle a établit des institutions pour supporter les efforts visant à réaliser les engagements et pour les vérifier : L'institution suprême est la Conférence des Parties, qui se réunit une fois par an.

• Un processus de Communications Nationales11, 12 a été mis en place, qui joue un rôle central dans le fonctionnement de la Convention. Les pays rendent compte à la COP des mesures prises et de leurs émissions de gaz à effet de serre. Une méthodologie unifiée a été développée pour cela. Cela a permis d’obtenir un inventaire couvrant les pays de l’annexe I, actuellement en cours de réactualisation avec la seconde vague de communications nationales.

Plus récemment, la Conférence des Parties s’est réunie à Kyoto pour élaborer un protocole à la Convention. Des objectifs quantifiés de réduction et de limitation des émissions ont été définis, sans toutefois construire de mécanisme de sanction en cas de non respect. Seuls les pays de l’Annexe I sont concernés. La réduction demandée pour 2010 par rapport à 1990 est de l’ordre de 5% en équivalent CO2 , ce qui correspond à peu à ce que ensemble, les pays de l’Annexe I ont réaliséa entre 1990 et 1995. L’objectif est donc de stabiliser l’Annexe I dans son ensemble au niveau de 1995. Le Protocole aura peu d’effet sur l’augmentation de la concentration des gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Mail il peut être lu13 comme comme une tentative pour inciter les pays riches à rechercher des moyens efficaces de réduire les émissions plus tard. En particulier, il introduit le principe des permis d’émission échangeables.

Pour résumer l’organisation diplomatique, la Convention Climat a mis en route la réponse internationale au changement climatique, mais la Conférence des Parties a beaucoup de travail dans les décennies venir pour assurer son succès. Examinons maintenant l’autre volet institutionnel : le GIEC.

1.3. Le Groupe d’experts Intergouvernemental sur l’Évolution du Climat