Section I Les principes généraux du contentieux international protégeant les tiers
A- L’autorité des décisions statuant sur l’interprétation d’une convention multilatérale
La CIJ a déjà eu l’occasion de reconnaître que si elle se prononçait, dans un litige bilatéral, sur le point de savoir si une convention multilatérale est ou non en vigueur, sa décision pourrait produire des effets dépassant le bilatéralisme juridictionnel. Dans l’affaire du Plateau continental de la mer Egée, la Cour avait à déterminer, pour établir sa compétence, si l’Acte général de 1928 pour le règlement pacifique des différends internationaux était demeuré en vigueur243. La Cour ne tranche finalement pas ce point, mais souligne :
« [b]ien qu’en vertu de l’article 59 du Statut, “la décision de la Cour [ne soit] obligatoire que pour les parties en litige et dans le cas qui a été décidé”, il est évident que tout prononcé sur la situation de l’Acte de 1928 par lequel la Cour déclarerait que celui-ci est ou n’est plus une convention en vigueur pourrait influencer les relations d’Etats autres que la Grèce et la Turquie »244.
Aux côtés des questions liées au maintien en vigueur des conventions, l’interprétation des conventions multilatérales dans les litiges bilatéraux place également le juge dans une situation complexe. L’interprétation d’une convention bilatérale dans le cadre d’une instance bilatérale réunissant les deux parties à la convention ne pose aucun
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CIJ, Droit d’asile (Colombie c. Pérou), arrêt, 20 novembre 1950, opinion dissidente du Juge AZEVEDO, p. 332.
242 BRANT L. N. C., L’autorité de la chose jugée en droit international public, op. cit., p. 156.
243 CIJ, Plateau continental de la mer Egée (Grèce c. Turquie), arrêt, 19 septembre 1978, p. 13-17, §32-40. 244
problème : la décision statuant sur le sens à donner aux dispositions du traité sera bien obligatoire pour ces seules parties et dans le cas qui a été décidé. L’interprétation d’une convention multilatérale dans le cadre d’une instance bilatérale (ou qui ne rassemble pas la totalité des parties à la convention) est en revanche susceptible de poser quelques difficultés. Dès 1929, J. LIMBURG s’en inquiétait et exposait ce « problème assez épineux »245 :
« [s]i la sentence arbitrale [ou la décision judiciaire] entre les Etats A et B, qui donne l’interprétation des dispositions du traité sur lesquelles ces Etats n’étaient pas d’accord, devait être considérée par les autres Etats contractants comme une “res inter alios acta”, le traité n’aurait plus le même sens pour toutes les parties contractantes, et le même article serait interprété peut-être par deux des parties contractantes dans un sens diamétralement opposé à l’interprétation qu’en donnent les deux autres. Si, au contraire, la sentence arbitrale [ou la décision judiciaire] ayant autorité de chose jugée vis-à-vis de tous les Etats qui étaient parties au traité, une interprétation sollicitée par deux des parties avait force obligatoire pour toutes les autres parties contractantes, celles-ci pourraient prétendre qu’elles n’ont eu aucune action sur la procédure arbitrale [ou judiciaire] qui vient d’être terminée ; ou bien, qu’elles n’avaient besoin d’aucune interprétation judiciaire ou arbitrale, puisqu’elles étaient d’accord entre elles sur le sens des dispositions qui ont donné lieu au procès de leurs cocontractants ; ou bien – si l’on considère l’interprétation donnée par le tribunal (…) comme un protocole additionnel au traité – qu’elles n’ont aucunement collaboré à la modification du traité, modification qui par conséquent ne pourra avoir aucun effet pour elles »246.
Dans le cadre de la CIJ (et de la CPJI auparavant), la solution à cet épineux problème semble avoir été trouvée grâce à la procédure d’intervention de l’article 63 du Statut247, qui prévoit que « [l]orsqu’il s’agit de l’interprétation d’une convention à laquelle ont participé d’autres Etats que les parties en litige, le Greffier les avertit sans délai. Chacun d’eux a le droit d’intervenir au procès et, s’il exerce cette faculté, l’interprétation contenue dans la sentence est également obligatoire à son égard ». Les problèmes identifiés par J. LIMBURG semblent alors résolus au mieux : l’interprétation de la convention
multilatérale vaudra également pour les intervenants, qui auront participé à la procédure visant à statuer sur le sens qu’il convient de donner aux dispositions litigieuses. En
245 LIMBURG J., « L’autorité de la chose jugée des décisions des juridictions internationales », op. cit., p. 551. 246 Id.
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pratique, cependant, les difficultés demeurent car l’intervention est une procédure volontaire qui a été assez peu utilisée248.
Ainsi, si l’interprétation d’une convention multilatérale est en jeu dans un litige au titre de la ratio decidendi et qu’il n’y a pas d’intervention fondée sur l’article 63, les parties à la convention qui n’ont pas participé à l’instance doivent être protégées par le principe de l’autorité relative de la chose jugée. Elles le seront, formellement, car il sera toujours possible pour les tiers d’introduire un nouveau litige portant sur l’interprétation de la convention litigieuse préalablement interprétée dans un différend antérieur, sans que l’on puisse leur opposer l’exceptio rei judicatae. Il semble cependant fort probable que l’interprétation de la convention donnée dans le nouveau litige soit identique à celle retenue antérieurement. Plus encore, donner une interprétation distincte à l’occasion d’un nouveau différend249 pourrait troubler les relations multilatérales entre les parties au traité. Ces difficultés sont bien identifiées par L. N. C. BRANT, qui s’appuie sur le travail de J.
LIMBURG :
« [i]l peut arriver qu’une demande d’interprétation d’une convention surgisse entre un Etat (qui était déjà partie dans un différend antérieur qui a interprété la même convention) et un autre cosignataire de la convention (qui n’était pas partie au différend précédent), ou il peut arriver encore qu’après une décision d’interprétation d’une convention, deux autres cosignataires (qui n’étaient pas parties au différend précédent) décident d’adresser à la juridiction internationale une nouvelle demande identique d’interprétation de la même convention ; ou alors, il peut arriver finalement qu’il s’élève un différend entre deux Etats sur l’interprétation d’une convention et que deux ou plusieurs autres Etats aient conclu entre eux exactement la même convention, mais d’une manière séparée. Dans tous ces cas, il est clair que l’autorité de la chose jugée de la première décision ne peut être étendue à la nouvelle demande, faute d’identité des parties. Toutefois, l’autorité de facto de la décision précédente est tellement conclusive qu’on voit mal comment une juridiction internationale peut interpréter de deux manières distinctes une convention en raison d’une simple différence des parties. Comme le remarque Limburg : “[c]ette interprétation différente, outre qu’elle dénature le caractère même d’une convention dite collective, pourrait mettre en péril la bonne entente entre les nations et même troubler la paix mondiale. Il y a donc un intérêt mondial de premier ordre à ce qu’une interprétation impartiale du traité ait une valeur uniforme pour tous les participants, d’autant plus que le traité constitue entre eux une partie du droit objectif ”. Dans ce cas, bien que l’autorité de la chose jugée reste limitée au cas décidé, comme l’affirme l’article
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En outre, le champ d’application d’une telle procédure est limité aux questions interprétatives et ne résout pas les autres aspects de droit des traités, notamment les problématiques susévoquées liées au maintien en vigueur des conventions.
249 Sauf à considérer une modification du traité survenue entre les deux litiges, ou encore le « jeu » particulier d’éventuelles réserves au traité formulées entre les parties au nouveau litige.
59 du Statut de la Cour, l’autorité de facto d’une décision précédente va bien au-delà d’un simple éclaircissement du droit. Le besoin social plus que jamais augmente la puissance de l’autorité de la décision antérieure sans obliger pour autant la juridiction internationale à la suivre formellement »250.
Un nouvel aspect de la complexité d’une telle situation est mis en exergue si l’on considère les questions liées à l’interprétation des conventions multilatérales qui se posent dans le cadre de la compétence consultative de la CIJ251. Certes, en matière consultative, il n’y a ni différend, ni parties, ni tiers. Il n’est donc pas question d’autorité relative de la chose jugée puisqu’il n’y a pas, à proprement parler, de chose « jugée ». Il n’est donc pas non plus possible pour les Etats d’intervenir, même si une participation à la procédure, écrite comme orale, est possible252. Cette situation, qui se situe hors du champ d’une étude consacrée au tiers dans le contentieux international, doit néanmoins être considérée ici. En effet, nombreuses sont les procédures consultatives dans lesquelles la Cour a eu à se prononcer sur l’interprétation d’une convention multilatérale, et les décisions rendues dans ce cadre ne sont pas privées d’autorité de chose interprétée.
Par exemple, dans ses avis portant sur les Conditions de l’admission d’un Etat
comme Membre des Nations Unies, sur la Réparation des dommages subis au service des Nations Unies, ou encore concernant Certaines dépenses des Nations Unies, la Cour a
250 BRANT L. N. C., L’autorité de la chose jugée en droit international public, op. cit., p. 163, citant LIMBURG J., « L’autorité de la chose jugée des décisions des juridictions internationales », op. cit., p. 559.
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Selon l’article 65 de son Statut, « [l]a Cour peut donner un avis consultatif sur toute question juridique, à la demande de tout organe ou institution qui aura été autorisé par la Charte des Nations Unies ou conformément à ses dispositions à demander cet avis ». La liste des organes et institutions autorisés à demander un avis consultatif peut être consultée sur le site de la Cour (https://www.icj-cij.org/fr/organes- institutions-autorises (consulté le 5/10/2018)).
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Selon l’article 66 du Statut de la Cour : « 1. Le Greffier notifie immédiatement la requête demandant l’avis consultatif à tous les Etats admis à ester en justice devant la Cour. 2. En outre, à tout Etat admis à ester devant la Cour et à toute organisation internationale jugés, par la Cour ou par le Président si elle ne siège pas, susceptibles de fournir des renseignements sur la question, le Greffier fait connaître, par communication spéciale et directe, que la Cour est disposée à recevoir des exposés écrits dans un délai à fixer par le Président, ou à entendre des exposés oraux au cours d’une audience publique tenue à cet effet. 3. Si un de ces Etats, n’ayant pas été l’objet de la communication spéciale visée au paragraphe 2 du présent Article, exprime le désir de soumettre un exposé écrit ou d’être entendu, la Cour statue. 4. Les Etats ou organisations qui ont présenté des exposés écrits ou oraux sont admis à discuter les exposés faits par d’autres Etats et organisations dans les formes, mesures et délais fixés, dans chaque cas d’espèce, par la Cour ou, si elle ne siège pas, par le Président. A cet effet, le Greffier communique, en temps voulu, les exposés écrits aux Etats ou organisations qui en ont eux-mêmes présenté » (v. également les articles 105 et 106 du Règlement de la Cour). Par exemple, dans l’affaire relative à l’Interprétation des traités de paix conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et
la Roumanie, le Greffier notifie la requête à tous les Etats admis à ester en justice devant la Cour (CIJ, Interprétation des traités de paix conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie, avis consultatif, 30
mars 1950, p. 68). Des exposés écrits et des communications sont ainsi transmis de la part de divers Etats parmi lesquels la Bulgarie, la Hongrie, la Roumanie, mais également l’URSS, l’Ukraine, Australie, les Etats-Unis d’Amérique et le Royaume-Uni (Ibid., p. 69). Participent à la procédure orale les gouvernements britannique et américain ainsi que le Secrétaire général adjoint chargé du Département juridique du Secrétariat des Nations Unies, au nom du Secrétaire général de l’Organisation (Ibid., p. 69).
interprété la Charte des Nations Unies253. L’interprétation donnée à cette occasion par la Cour représente l’interprétation officielle de la Charte, qui s’imposera de facto à tous les Etats parties à ce traité :
« la réponse de la Cour, entérinée par la résolution de l’organe politique, aura un tel poids qu’elle représentera l’interprétation officielle de la Charte (…). [M]ême dans le cas où la portée de la résolution n’est pas obligatoire, il serait difficile pour un Etat membre qui a souhaité la consultation de la Cour de s’opposer à l’avis qu’elle a rendu »254.
La question se pose avec d’autant plus d’acuité lorsque les Etats intéressés ont le sentiment d’être privés de la possibilité d’obtenir – ou de s’opposer – au règlement contentieux de leur différend. Dans l’affaire concernant l’Interprétation des traités de paix
conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie, la CIJ devait interpréter les aspects
relatifs au règlement des différends contenus dans les traités de paix de 1947 conclus entre ces trois Etats et les Etats alliés. La Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie s’opposaient à ce que la Cour rende son avis. Ces Etats estimaient que la Cour « ne saurait émettre l’avis demandé sans enfreindre le principe bien établi de droit international selon lequel toute procédure judiciaire ayant trait à une question juridique pendante entre Etats exige le consentement de ceux-ci »255. La Cour n’est pas de cet avis :
« [c]ette objection procède d’une confusion entre les principes qui gouvernent la procédure contentieuse et ceux qui s’appliquent aux avis consultatifs. Le consentement des Etats parties à un différend est le fondement de la juridiction de la Cour en matière contentieuse. Il en est autrement en matière d’avis, alors même que la demande d’avis a trait à une question juridique actuellement pendante entre Etats. La réponse de la Cour n’a qu’un caractère consultatif : comme telle, elle ne saurait avoir d’effet obligatoire. Il en résulte qu’aucun Etat, Membre ou non membre des Nations Unies, n’a qualité pour empêcher que soit donné suite à une demande d’avis dont les Nations Unies, pour s’éclairer dans leur action propre, auraient reconnu l’opportunité. L’avis est donné par la Cour non
253 CIJ, Conditions de l’admission d’un Etat comme Membre des Nations Unies, avis consultatif, 28 mai 1948. Dans cet avis, la Cour interprète l’article 4 de la Charte et estime que si un Etat remplit les conditions posées pour l’admission des Etats, le Conseil de sécurité doit faire la recommandation permettant à l’Assemblée générale de statuer sur l’admission ; CIJ, Réparation des dommages subis au service des
Nations Unies, avis consultatif, 11 avril 1949. En appliquant la théorie des compétences implicites dans le
cadre de son interprétation de la Charte, la Cour conclut que l’Organisation a la capacité juridique pour demander une réparation adéquate contre le gouvernement prétendument responsable des dommages subis par son agent, la réparation demandée visant les dommages subis par la victime ou ses ayants-droit ; CIJ,
Certaines dépenses des Nations Unies, avis consultatif, 20 juillet 1962. Interprétant l’article 17, paragraphe 2,
de la Charte, la Cour estime que les « dépenses de l’Organisation » sont les sommes payées pour couvrir les frais relatifs à la réalisation des buts de l’Organisation.
254 BEDJAOUI M., Nouvel ordre mondial et contrôle de la légalité des actes du Conseil de sécurité, Bruxelles, Bruylant, 1994, p. 106.
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aux Etats, mais à l’organe habilité pour le lui demander ; la réponse constitue une participation de la Cour, elle même “organe des Nations Unies”, à l’action de l’organisation et, en principe, elle ne devrait pas être refusée »256.
Il convient de remarquer que la Cour prend soin de distinguer sa compétence consultative et sa compétence contentieuse, mais relève que la notification, par le Greffier, de la requête pour avis consultatif aux Etats bulgare, hongrois et roumain s’est faite « en
application de l’article 63, paragraphe premier, du Statut »257. Cet article est relatif à l’intervention d’Etats tiers dans un litige lorsqu’est en jeu l’interprétation d’une convention multilatérale à laquelle ils sont parties. En vertu de cet article, l’interprétation de la convention retenue par la Cour sera obligatoire, au-delà des parties en litige, pour les tiers intervenants (article 63, paragraphe 2). S’il n’est pas nécessairement surprenant que la Cour applique les dispositions de son Statut prévues pour la procédure contentieuse à sa procédure consultative258, il faut néanmoins observer qu’est invoqué l’article 63 (paragraphe premier) du Statut sans attacher à la décision les conséquences prévues par le paragraphe 2 de cet article, puisque la Cour énonce que « [sa] réponse n’a qu’un caractère consultatif : comme telle, elle ne saurait avoir d’effet obligatoire ». Cette incohérence procédurale n’est relevée ni par la Cour, ni par aucun des juges joignant à l’avis une opinion individuelle ou dissidente. Toutes les opinions jointes à l’avis affirment cependant l’autorité de facto de la décision de la Cour. Selon le Juge ZORICIC,
« [i]l est évident que l’avis consultatif est, par sa nature juridique, différent d’un jugement. Dans les jugements, dont l’objet est toujours une affaire contentieuse, la Cour
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Id. La Cour distingue le cas d’espèce de celui relatif à la Carélie orientale, à l’occasion duquel la CPJI avait décidé de ne pas rendre son avis consultatif sous peine de trancher un différend juridique entre Etats sans leur consentement : « les circonstances de la présente espèce sont profondément différentes de celles devant lesquelles la Cour permanente de Justice internationale s’est trouvée dans l’affaire du statut de la Carélie orientale, affaire où la [CPJI] a déclaré qu’il lui était impossible d’exprimer un avis, estimant que la question qui lui avait été posée, d’une part, concernait directement le point essentiel d’un différend actuellement né entre deux États de sorte qu’y répondre équivaudrait en substance à trancher un différend entre les parties, et, d’autre part, soulevait des points de fait qui ne pouvaient être éclaircis que contradictoirement. Ainsi qu’il a été dit, la présente demande d’avis concerne uniquement l’applicabilité à certains différends de la procédure de règlement instituée par les traités de paix, et il est permis d’en conclure qu’elle ne touche assurément pas le fond même de ces différends. Pour le surplus, le règlement de ces différends étant entièrement réservé aux commissions prévues par les traités de paix, c’est à ces commissions qu’il appartiendra de statuer sur toutes contestations qui, pour chacun de ces différends, seraient élevées contre leur propre compétence, contestations dont le présent avis ne préjuge aucunement la solution. Il en résulte que la position juridique des parties à ces différends ne saurait à aucun degré être compromise par les réponses que la Cour pourrait faire aux questions qui lui sont posées » (Ibid., p. 72).
257 Ibid., p. 69. Les italiques sont de nous.
258 Selon l’article 68 du Statut de la Cour « [d]ans l'exercice de ses attributions consultatives, la Cour s’inspirera en outre des dispositions du présent Statut qui s’appliquent en matière contentieuse, dans la mesure où elle les reconnaîtra applicables ». v. également l’article 102, spéc. §2-3, du Règlement de la Cour.
décide toutes les questions du litige, le jugement est sans appel et devient res judicata, de sorte que les droits et obligations des Etats se trouvent légalement et définitivement établis. Les avis consultatifs, d’autre part, sont émis à la demande d’un organe international autorisé à cette fin, la Cour se prononce sur les questions posées, mais l’avis n’a pas de force obligatoire. Telle est bien la différence entre jugement et avis si on les considère du point de vue formel et strictement juridique. Dans la vie réelle, toutefois, les choses se présentent sous un aspect bien différent, de sorte que l’on peut dire qu’en pratique un avis consultatif de la Cour, concernant un litige entre Etats, n’est autre chose qu’un jugement non exécutoire. Cela ressort en premier lieu du fait que, dans un cas pareil, l’affaire se déroule normalement de la même manière qu’une véritable affaire contentieuse. Les Etats parties au litige présentent leurs exposés écrits et oraux, le débat se poursuit en séance publique, la Cour plénière délibère, les juges nationaux prenant part aux délibérations et aux votes de la Cour, et, enfin, l’avis est émis en séance publique et imprimé dans les