L’habilitation des organes politiques
Paragraphe 1 L’argument de la nécessité aléthique : le recours aux tables-rondes
138. Pour élaborer le document El-Selmi de novembre 2011 (1er acte complétif) et l’acte
constitutionnel du 9 décembre 2012 (5e acte complétif), respectivement le CSFA et le
président de la République convoquèrent des « tables-rondes ». Dans les deux cas il s’agissait d’institutions ayant une fonction de représentation (A) visant à justifier l’adoption d’un acte à valeur constitutionnelle par les organes de convocation qui détenaient, eux, le réel pouvoir constituant (B).
A – Fonction de représentation des tables-rondes
des organes juridictionnels de contrôler la légalité les actes constitutionnels complétifs eut finalement un impact majeur sur le processus constituant comme nous le verrons plus bas.
266 La question de la concurrence d’organes politiques vis-à-vis de l’autorité d’adoption se posa uniquement pour les actes constitutionnels complétifs des militaires, c’est-à-dire le document El- Selmi et l’acte constitutionnel complétif du 17 juin 2012 (1er et 2e actes complétifs). Le CSFA devait
en effet cohabiter après leur adoption avec un Parlement puis un président élu qui auraient pu eux- mêmes s’estimer compétents à les abroger en adoptant à leur tour des actes constitutionnels complétifs. La question se posa aussi pour l’acte constitutionnel complétif du 12 août 2012 du président Morsi (3e acte complétif), dès lors qu’il ordonnait le départ du CSFA du pouvoir.
93
139. Andrew Arato affirme que l’utilisation des tables-rondes dans les périodes de transition constitutionnelle représente un phénomène moderne268. Ces institutions sont
apparues lors de la chute de l’Union soviétique dans les pays de l’Est269 et des dispositifs
similaires ont ensuite essaimé dans d’autres pays, comme l’Afrique du Sud270. Les tables-
rondes se situent généralement au début de la période transitoire : elles consistent en une réunion, souvent peu formalisée, des principales forces nationales afin de parvenir à un accord sur la Constitution provisoire ou plus largement sur le cadre juridique du processus de changement politique espéré271.
140. S’il est probable qu’une forme de « mimétisme institutionnel272 » ait joué un rôle
dans l’utilisation de tels mécanismes par les autorités égyptiennes, des institutions analogues faisaient déjà partie de la culture politique égyptienne avant la période transitoire. Une des manifestations de la stratégie de « libéralisation contrôlée » du régime de Moubarak avait été l’institution de sessions de dialogue national (hiwar watani) avec l’opposition politique273. Il faut cependant relativiser l’importance de ces institutions et les
distinguer des tables-rondes qui furent convoquées pendant la période transitoire. Sous le président Moubarak, certaines forces politiques étaient en effet exclues274 et il n’était pas
question d’accorder un quelconque rôle constituant275 aux participants.
268 ARATO, Andrew, « Redeeming the Still Redeemable: Post Sovereign Constitution Making »,
op.cit., p. 448.
269 A la fin des années 80 et au début des années 90, les régimes communistes et leurs oppositions entamèrent des pourparlers pour négocier les conditions du changement de régime politique ; ces discussions prirent la forme de ce que l’on appelera des « tables-rondes ». ELSTER, Jon, The
Roundtable Talks and the Breakdown of Communism, Chicago, University of Chicago Press, 1996.
270 La Constitution provisoire de 1993 fut ratifiée par le Parlement, après avoir été élaborée lors de deux phases de tables-rondes, réunissant acteurs et opposants au régime d’apartheid. EBRAHIM, Hassen et MILLER, Laurel E, « Creating the Birth Certificate of a New South Africa », in AUCOIN, Louis et MILLER, Laurel E. (éd.), Framing the State in Times of Transition: Case Studies in
Constitution Making, op.cit.
271 ARATO, Andrew, « Redeeming the Still Redeemable: Post Sovereign Constitution Making »,
op.cit., p. 448.
272Dominique Darbon définit le mimétisme institutionnel comme « un mode particulier d’ingénierie sociale, caractérisé par l’importation concrète ou diffuse, plus ou moins massive, de technologies institutionnelles externes […] ayant vocation à s’insérer dans un autre environnement ». DARBON, Dominique, « A qui profite le mime ? Le mimétisme institutionnel confronté à ses représentations en Afrique », in MENY, Yves (éd.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, Paris, L’Harmattan, 1993, pp. 139-163.
273ISMAÏL, Salwa, « Les relations État-société en Égypte : restructurer le politique », Égypte/Monde
arabe, 1996, vol.1, n° 26, pp. 131-150.
274 Ces sessions étaient généralement réservées aux acteurs politiques reconnus légalement, et excluaient tous ceux qui ne jouissaient d’aucun statut juridique, comme les Frères musulmans. Ibid. 275L’objet de ces réunions était souvent vague, et portait habituellement sur les « grandes orientations politiques du pays ». Ibid.
94
141. La justification de l’institution des tables-rondes pendant la période transitoire, intitulées « Développement politique et transformation démocratique » (al-tanmiyya al-
siyasiyya wa al-tahawwul al-dimuqrati) s’agissant du document El-Selmi et « Dialogue
national » s’agissant de l’acte constitutionnel complétif du 9 décembre 2012, tenait à leur représentativité. Les autorités qui les convoquèrent, respectivement le CSFA et le président Morsi, entendaient instituer un dispositif de représentation différent de la représentation électorale, c’est-à-dire trouver une formule représentative élargie, non cantonnée aux forces électorales et ouverte à différents champs sociaux.
142. Ainsi, outre des représentants de partis politiques, furent conviés des juristes, des intellectuels, des personnalités publiques, des représentants des institutions religieuses, des organisations non gouvernementales et des représentants des organisations professionnelles et des mouvements révolutionnaires276. L’idée était de trouver une
formule plus égalitaire, non traversée par les rapports de force politiques et la logique majoritaire découlant des résultats électoraux. Cette pensée se traduisit par la représentation quasi égale de chaque force à l’intérieur des tables-rondes277 et la quête du consensus et de
l’unanimité plutôt que le recours au vote.
143. Le recours à ces tables-rondes peut être compris à la lumière du contexte qui présida à leur mise en place.
144. Pour le « Développement politique et transformation démocratique » du document El-Selmi, il existait à l’époque de sa mise en place par les militaires, en juillet 2011, un clivage autour des modalités de la procédure constituante à venir. Les forces islamistes soutenaient le schéma inscrit dans l’article 60 de la Proclamation constitutionnelle du 30 mars 2011, qui impliquait la nomination par le Parlement d’une commission constituante après la tenue d’élections législatives. Du côté des forces non-islamistes, il existait un mouvement intitulé « La Constitution en premier ». Par anticipation d’une victoire des
276 EL-SELMI, Ali, Al-tahawul al-dimuqrati, Le Caire, Al-Masri al-Yum, 2012, p. 139 Dans cet ouvrage Ali El-Selmi, le ministre chargé de coordonner le « Développement politique et transformation démocratique » raconte le déroulement de la table-ronde. Pour identifier les participants à la table-ronde ayant mené à l’acte constitutionnel complétif du 9 décembre 2012, nous nous sommes appuyés sur un entretien du 8 juin 2014 avec le conseiller juridique du président Morsi, Mohamed Fouad Gadallah, ainsi que sur un article d’Al-Yum al-Sabiʿ du 6 décembre 2012.
95
islamistes aux élections législatives et de la domination qu’elle pourrait impliquer sur la commission constituante, ce mouvement exigeait que la constitution soit rédigée avant la tenue de toute élection278. La convocation par le CSFA de la table-ronde était présentée
comme destinée à trouver un compromis entre islamistes et non-islamistes. Il s’agissait de maintenir les règles du processus constituant, tout en contraignant le choix des parlementaires dans la composition de la commission constituante ainsi que le pouvoir de cette commission. Afin que ces nouvelles règles soient viables, il fallait que toutes les forces intéressées au débat sur la constitution soient associées à leur élaboration. Or, ces forces n’étaient pas seulement des partis politiques. Le mouvement « La Constitution en premier » par exemple, était aussi composé de mouvements révolutionnaires et d’organisations professionnelles. L’élaboration de l’acte constitutionnel complétif censé découler de la table-ronde devait également transcender le rapport de forces électoral, puisque le nœud du problème était l’anticipation de la victoire des islamistes aux prochaines élections législatives. Aussi, l’instauration d’une table-ronde offrant une représentation égalitaire à des acteurs non exclusivement issus des partis politiques fut mise en avant par les militaires comme constituant la solution adéquate.
145. L’acte constitutionnel complétif du 9 décembre 2012 et le « Dialogue national » survinrent à la fin du processus constituant. Le contexte était celui d’une crise impliquant de fortes violences279, des appels à la grève générale280 et des grèves du secteur judiciaire
et des médias281. Le pays était polarisé entre les partisans des islamistes et le reste des forces
sociales et politiques. La tenue du référendum constituant convoqué par le président Morsi le 15 décembre 2012 était contestée, au prétexte que le projet de constitution rédigé par la commission constituante était trop empreint de l’idéologie islamiste. Par ailleurs, le cadre constitutionnel, tel que modifié par l’acte constitutionnel complétif du 21 novembre 2012, était dénoncé comme attribuant des pouvoirs dictatoriaux au président de la République. La convocation de la table-ronde par le président Morsi fut présentée comme destinée à rassembler tous les acteurs d’une crise non cantonnée aux partis politiques et devait permettre d’évacuer la logique majoritaire à l’origine de celle-ci, puisque c’était grâce à
278Al-Yum al-Sabiʿ, 25 mai 2011.
279 Les incidents d’Ittihadiya du 5 décembre 2012 se soldèrent par une dizaine de morts lors d’affrontements entre partisans et opposants du Président Morsi.
280Al-Yum al-Sabiʿ, 8 décembre 2012. 281Al-Yum al-Sabiʿ, 5 décembre 2012.
96
leur succès aux élections législatives et présidentielles que les islamistes contrôlaient la présidence de la République et la commission constituante. En somme, il s’agissait de mettre en forme une union nationale afin de mettre un terme à une situation de polarisation politique.
146. Si le « Dialogue national » échoua à atteindre cet objectif et que le « Développement politique et transformation démocratique » ne parvint même pas à l’adoption d’un acte constitutionnel complétif, c’est notamment dû au fait que le réel « pouvoir constituant » était détenu non pas par les tables-rondes mais par leurs organes de convocation, respectivement le président Morsi et le CSFA.
B - Un pouvoir constituant aux mains des organes de convocation
147. Si les tables-rondes permettaient de justifier l’adoption des actes constitutionnels complétifs par le principe représentatif, un examen approfondi conduit à remettre en question le pouvoir de ces institutions et à mettre en lumière celui des organes qui les convoquèrent. Le rôle dominant de ces derniers permet d’avancer que les organes politiques n’ont pas vraiment attribué un pouvoir constituant aux tables-rondes, mais ont davantage eu recours à ces dispositifs afin de justifier l’exercice de leur propre compétence constituante.
148. Concernant le « Développement politique et transformation démocratique », la maîtrise du CSFA s’est exercée dans la conduite de la table-ronde et aurait aussi eu vocation à s’exercer en aval, par le biais d’un pouvoir de ratification aux contours indéfinis.
149. Le pouvoir des militaires s’est tout d’abord exercé à travers la subordination dans laquelle ils tenaient le gouvernement, à l’époque responsable devant lui dans le système constitutionnel de la période transitoire282. L’organisation de la table-ronde fut en effet
confiée par les militaires à un ministre, Ali El-Selmi. Ce dernier s’ attela à cette tâche en
282Le CSFA exerçait alors provisoirement les fonctions du président de la République. Les militaires détenaient ainsi le pouvoir de désigner et renvoyer les membres du gouvernement conformément à l’article 56 alinéa 3 de la Proclamation constitutionnelle du 30 mars 2011. A l’époque, les militaires avaient déjà obtenu la démission du ministre Yahia el-Gamal à qui il avait confié une mission similaire à celle qu’il confia à Ali El-Selmi. Al Jazeera, 12 juillet 2011.
97
prenant pour base de travail un document censé compiler les points communs de plusieurs propositions de règles et principes que devrait respecter la commission constituante, des propositions élaborées préalablement par différentes forces politiques, sociales et religieuses 283. Ali El-Selmi organisa par la suite, du 8 au 25 août 2011, une série de
réunions informelles entre les différents acteurs évoqués dans le paragraphe précédent, en vue de proposer un projet commun284. Le pouvoir des militaires sur la table-ronde se
manifesta lors de la présentation publique par Ali El-Selmi du premier avant-projet285, le
1er novembre 2011. Les participants réalisèrent que le texte, connu sous le nom de
« document El-Selmi »286, contenait plusieurs dispositions destinées à garantir l’autonomie
de l’armée dans la future constitution et à lui octroyer un contrôle sur le processus constituant à venir. Tous relevèrent que les dispositions avaient été incorporées sans leur accord et qu’elles ne figuraient dans aucun des documents ayant servi de base à la discussion. Il fut alors patent que le CSFA avait fait pression sur Ali El-Selmi pour incorporer ces dispositions dans l’avant-projet et que ce dernier, étant subordonné aux militaires, n’avait eu d’autre choix que d’accepter.
150. En tout état de cause, les militaires détenaient le pouvoir de ratifier l’accord issu de la table-ronde, c’est-à-dire de le transformer en acte constitutionnel complétif. Dans l’acte d’annonce de la table-ronde le 12 juillet 2012, les militaires énoncèrent qu’ils transformeraient eux-mêmes en « Proclamation constitutionnelle » l’accord trouvé par les différents participants à la table-ronde287. L’étendue du pouvoir des militaires apparaissait
dans l’absence de précision quant aux modalités de conclusion de l’accord. Une majorité simple des participants suffirait-elle, ou l’unanimité des participants serait-elle nécessaire ? Les militaires détenaient donc la compétence de définir ce qu’était un « accord ». Ce pouvoir leur aurait éventuellement permis de justifier le refus d’adopter l’acte constitutionnel complétif, au cas où son contenu n’aurait pas été à leur convenance, ou s’il n’avait pas suscité l’unanimité des participants à la table-ronde.
283Parmi les propositions les plus importantes : le Document du consensus national pour l’Égypte du 21 juin 2011 signé par les partis islamistes comme al-Nour, Liberté et Justice, et aussi non-islamistes comme Wafd et Tagammu, le Document de l’Université d’Al-Azhar sur l’avenir de l’Égypte du 19 juin 2011, ou la Déclaration des droits fondamentaux de Mohamed al-Baradei du 27 juin 2011. 284EL-SELMI, Ali, « Al-tahawwul al-dimuqrati », op.cit., p.145.
285Al-Yum al-Sabiʿ, 2 novembre 2011. 286Voir annexe 6.
287 L’annonce de la table-ronde et de son objet avait été lue par les militaires lors d’une allocution télévisée.
98
151. S’agissant de l’acte constitutionnel complétif du 9 décembre 2012288 et du
« Dialogue national », le pouvoir du président Morsi se manifesta dans le moment où il attribua à la table-ronde qu’il convoqua le pouvoir d’adopter un acte constitutionnel complétif. Cette compétence fut attribuée le 8 décembre 2012, c’est-à-dire le jour même de la tenue de la table-ronde, alors que les opposants les plus farouches du président avaient annoncé leur décision de boycotter la réunion289. Le Front national de Salut (Jabhat al-
inqadh al-waṭani), un collectif composé de la majorité des forces opposées aux islamistes,
avait annoncé son refus de participer à ce « Dialogue national », aux prétextes du défaut de garanties concernant l’abrogation de l’acte constitutionnel complétif du 21 novembre 2012, au report du référendum constituant et à la liste des participants290. La table-ronde qui
adopta l’acte constitutionnel complétif du 9 décembre 2012 comportait alors uniquement des forces soutenant le président Morsi291 et des opposants modérés292. Le président était
ainsi assuré que l’acte n’irait pas contre sa volonté ou alors seulement dans une faible mesure. Autrement dit, attribuer un pouvoir constituant à la table-ronde permettait à Morsi de justifier par la représentation un cadre constitutionnel transitoire contesté, tout en garantissant qu’il soit conforme à ses desseins politiques.
152. Soulignons que ce contrôle par les organes politiques de convocation apporte une clé de compréhension à l’échec politique des deux tables-rondes.
153. L’échec du « Développement politique et transformation démocratique » peut ainsi être attribué au contenu du document El-Selmi et particulièrement comme nous le verrons dans la partie 2 à certaines règles que devait respecter le futur organe de rédaction de la constitution, des dispositions qui visaient à attribuer une autonomie à l’armée dans la future constitution et un contrôle sur le futur processus constituant. Ces énoncés suscitèrent non
288 Voir annexe 12.
289Le président Morsi annonça le jour de la réunion aux participants au « Dialogue national » qu’ils élaboreraient un acte constitutionnel complétif. Il quitta ensuite la salle où ils se trouvaient et les laissa rédiger un document qu’il adopta. Entretien avec Mohammed Fouad Gadallah, conseiller juridique du président Morsi, le 8 juin 2014 et Al-Yum al-Sabiʿ, 10 décembre 2012.
290 Entretien avec deux membres du Front national de Salut : le coordinateur Ahmed El-Borai le 11 décembre 2012 et Wahib Abdel Meguid le 16 juin 2014. Aussi : Al-Yum al-Sabiʿ, 7 décembre 2012. 291 Nous pensons aux partis Liberté et Justice des Frères musulmans, salafiste al-Nour, ou au parti Wasat, composé d’anciens membres des Frères musulmans.
99
seulement la réprobation de la plupart des participants à la table-ronde293, mais
provoquèrent également une importante mobilisation sociale qui dépassa largement le cadre de celle-ci. La répression violente de ce mouvement lors des évènements de « Mohamed Mahmoud294 », la semaine du 19 au 26 novembre 2011, discrédita
définitivement le projet et conduisit les autorités à l’abandonner295.
154. S’agissant de l’acte constitutionnel complétif du 9 décembre 2012 et du « Dialogue national », son échec peut être attribué à la non-association à la table-ronde du Front national de Salut, qui regroupait les principaux opposants aux islamistes. Ce faisant, le dispositif fut impuissant à résoudre la crise politique qui avait entraîné sa convocation. L’abrogation de l’acte constitutionnel complétif du 21 novembre 2012 par l’article 1 de celui du 9 décembre 2012 calma certes le climat social général. Toutefois, d’un point de vue global, la crise entre islamistes et non-islamistes ne fut pas résolue296. L’impasse
politique ne trouva une issue qu’après l’adoption de la Constitution du 25 décembre 2012, lorsque l’armée, soutenue par les opposants aux islamistes/les opposants non-islamistes, renversa le président Morsi le 3 juillet 2013.
155. Le CSFA et le président Morsi adoptèrent également des actes constitutionnels complétifs sans recourir à une table-ronde. Certains d’entre eux furent justifiés par leurs finalités.