ACTION COLLECTIVE DANS LE LUNELLOIS
4.1.2. La « fabrique » de la politique agricole de la CCPL 1 Évolution des projets
La politique agricole de la Communauté de Communes se traduit par une succession d‟actions qui sont le reflet des trois « phases » de prise en compte de l‟agriculture précédemment mentionnées. Ainsi, j‟ai à nouveau identifié trois phases dans l‟évolution de la politique agricole de la CCPL (voir figure 4-4, p. 142). La première phase correspond à la naissance de cette politique et à la recherche d‟une « problématique » ou d‟objectifs. La seconde phase correspond aux premières tentatives créées pour répondre à cette problématique. La troisième phase correspond à un changement de stratégie de la politique après quelques échecs lors des premières tentatives.
La volonté de créer une politique agricole propre à la Communauté de Communes est née des débats, mais surtout des enquêtes réalisées en première partie du SCOT. Cela correspond en termes de politique agricole à la création, tout d‟abord, d‟organes de réflexion de ce que cette politique pourrait être, ainsi que l‟introduction de nouveaux acteurs pouvant apporter des nouvelles idées et solutions. Cela s‟illustre notamment par la création d‟un partenariat officiel, sous forme de convention, entre le FDCIVAM 34 et la Communauté de Communes, dans le cadre du projet CROC (projet soutenu par le Fond Social Européen) pour le soutien de l‟agriculture locale par des réseaux de proximités, les « circuits courts ». Ce projet, créé par le FDCIVAM 34, s‟est déroulé de 2005 à 2008 et a intégré la recherche (INRA) ainsi que des acteurs du monde associatif et agricole. Il a permis la production de connaissances scientifiques sur les réseaux de proximité, mais également la création de produits opérationnels. À la CCPL, il s‟est traduit par la production de plusieurs outils : un inventaire de l’offre locale des producteurs de la CCPL (par questionnaire), une brochure (« dépliant ») des producteurs en vente directe à destination des consommateurs, la création d‟un petit groupe d’agriculteurs (une dizaine de participants, trois rencontres entre fin 2006 et début 2007) pour réfléchir aux actions possibles sur les circuits courts, et une enquête sur la demande locale (questionnaire aux habitants « soyons les acteurs de notre environnement » en 2008) qui a révélé des attentes fortes de la part des habitants de la CCPL pour une offre alimentaire locale.
Cette première phase de la politique agricole est donc une phase d‟état des lieux. Elle est suivie au niveau de la CCPL par le comité de pilotage « politique agricole ». Ce comité disparaît avec le départ du maire de Valergues de la vice-présidence, et la deuxième phase de
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la politique agricole débute sans instance « officielle » au niveau du conseil de communauté pour suivre son évolution. Cette phase correspond également au choix d‟une stratégie pour la politique agricole : celle de développer les circuits courts à la CCPL. Ce choix d‟une stratégie correspond à un apprentissage de 1ère boucle tel que défini dans le chapitre deux : la définition ou la révision d‟une stratégie d‟action qui permet d‟atteindre les buts que l‟organisation s‟est fixés. Mais cet apprentissage, ce choix de stratégie, est en fait fortement lié au réseau même de la CCPL, puisque l‟inclusion du CIVAM34 dans la mise en place de la politique agricole l‟a fortement influencé. À son tour, l‟inclusion du CIVAM34 dans la politique agricole, et donc le choix de développer les circuits courts, tient probablement aux expériences passées de la CCPL avec les CIVAM, la Communauté de Communes ayant précédemment collaboré avec le CIVAM 30 (CIVAM du Gard) pour les questions de recyclage des déchets.
La seconde phase de la politique agricole correspond également à la naissance des commissions à la CCPL et à l‟intégration de l‟agriculture dans la commission « aménagement durable et préservation des ressources ». La politique agricole s‟organise principalement autour de deux actions :
- la tentative de consolider l‟offre locale par la création d‟un réseau d‟agriculteurs et de consommateurs
- une action foncière visant à aider l‟installation de nouveaux agriculteurs pour venir compléter l‟offre locale existante.
Dans le cadre de la première action, un comité de pilotage « agriculture et alimentation locale » est créé, constitué d‟agriculteurs, consommateurs et animateurs de la CCPL. Il se réunira pendant deux ans et aura comme résultat la création de deux associations, Paysans du
Vidourle pour les producteurs et Croquelune pour les consommateurs, et un marché paysan
estival qui se produira deux étés. Dans le cadre de la deuxième action, la CCPL passe en 2008 une convention avec la SAFER37 pour accompagner des candidats à l‟installation dans leur
recherche de foncier agricole (voir figure 4-2). La CCPL lance également un appel à projets nommé « créer son activité agricole et rurale sur le territoire de la CCPL » pour identifier des
37 La SAFER, société d‟aménagement foncier et d‟établissement rural, est une société anonyme à but non
lucratif portant des missions d‟intérêt général sous tutelle du Ministère de l‟Agriculture. Ses principales missions sont le développement de l‟agriculture, notamment par l‟installation de jeunes agriculteurs, mais également la protection de l‟environnement et l‟accompagnement des collectivités locales dans leurs projets fonciers. La SAFER est l‟organisme qui régit les transactions foncières agricoles, et elle possède un droit de préemption sur l‟achat des terres mises en vente.
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porteurs de projets potentiels. 28 personnes intéressées répondront à l‟appel, et quelques- unes seront sélectionnées en fonction du « sérieux » de leur projet.
Parallèlement à ces deux actions, le FRCIVAM du Languedoc-Roussillon (Fédération Régionale) organise un « forum régional sur les circuits courts » le 10 décembre 2009 à Marsillargues, commune de la CCPL.
Le SCOT, dans son orientation 3, affirme la vocation agricole du Pays de Lunel et la préservation du potentiel agricole à long terme du territoire qui passe par une action foncière performante. L‟analyse du questionnaire « agriculteurs » de novembre 2005 a fait ressortir que les exploitants agricoles attendaient une intervention des politiques publiques, en premier lieu pour la sauvegarde des zones agricoles, face à une pression démographique qui entraîne une envolée des prix et face au développement de la cabanisation et des terrains de loisirs.
À cette fin, le Comité de pilotage agriculture, lors de sa session du 23 janvier 2006, a validé la mise en place d‟une convention d‟intervention et d‟animation foncière avec la SAFER.
Une enquête rapide réalisée auprès des différentes communes a permis de mettre en avant que le problème du foncier agricole est présent dans presque toutes les communes du Pays de Lunel. La Communauté de Communes du Pays de Lunel s‟est rapprochée de la SAFER en mettant en exergue l‟expérience réussie sur le territoire de la Communauté de Communes Rhône Alpilles Durance en région PACA (Vaucluse). Le Conseil Général et le Conseil Régional pourraient soutenir la mise en place d‟une véritable politique foncière agricole intercommunale sur le Pays de Lunel, à hauteur de 20 à 40 % selon les actions mises en place, à condition qu‟une étude préalable soit réalisée, cette étude devant aboutir à un chiffrage précis des différentes interventions et de leur localisation ainsi qu‟à l‟identification des maîtres d‟ouvrage.
Le comité de pilotage agriculture, lors de sa session du 16 octobre 2006, a validé la
proposition de plan de travail incluant le lancement d‟une étude foncière et agricole et une
convention d’animation et d’intervention, le conseil a approuvé par délibération en date du 26 octobre 2006 cette initiative.
Tous les besoins ne sont pas identiques, car la situation rurale n‟est pas la même d‟une commune à l‟autre. Cependant, toutes les communes sont confrontées à la difficulté de préempter. Le but de la politique de la CCPL est de répondre à la demande des agriculteurs de ne pas voir trop de terres partir en friches.
Par délibération en date du 14 février 2008, le Conseil de Communauté a approuvé le projet de convention avec la SAFER comprenant :
La mise à disposition d‟un animateur sur le territoire
La constitution d‟un stockage sélectif dans le cas de demandes agricoles immédiates dans les zones à enjeu environnemental et paysager notamment,
Mise en place de mesures d‟accompagnement spécifiques d‟une part pour inciter à la remise en état des parcelles en friche en secteur présentant des risques naturels et d‟autre part pour favoriser les échanges et cessions de petites parcelles permettant la création d‟îlôts de culture améliorée (aides aux frais d‟actes et DA).
FIGURE 4-2EXTRAIT DU REGISTRE DES DÉLIBÉRATIONS DU CONSEIL DE COMMUNAUTÉS DU 29 JANVIER 2009 CONCERNANT LA CONVENTION AVEC LA SAFER
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À la fin de cette phase (début 2010), le bilan de la politique agricole est mitigé : la convention SAFER n‟est pas reconduite en 2010, les objectifs n‟ayant pas été remplis. En effet, la convention n‟a pas permis à la CCPL de prendre connaissance des terres « de qualité », les transactions foncières étant trop « rapides ». Les seules terres qui étaient portées à connaissance de la CCPL étaient alors les terres qu‟aucun agriculteur n‟avait souhaité acheter, en général en raison de la pauvreté du sol, ou qui étaient bien trop chères pour la Communauté de Communes. Par exemple, un mas agricole repéré avait finalement été vendu à un particulier, car la CCPL ne pouvait pas réaliser un achat de cette ampleur. Du côté de l‟action sur les circuits courts, le comité de pilotage « agriculture et alimentation locale » s‟est dissout fin 2009, à la fois à cause des controverses entre les deux associations, mais également parce que leur première action, le marché paysan, a été considérée par ses participants comme un échec (voir partie 4.2.3.1).
La troisième phase consiste donc en la réorientation de la stratégie, toujours dans une optique de circuits courts, mais à destination de la demande publique et non plus privée (restauration collective). Cette réorientation s‟appuie d‟abord sur un diagnostic sur la restauration collective pour étudier les possibilités de fournir les cantines scolaires en produits locaux.
Pourtant, la CCPL est confrontée rapidement à la difficulté de pouvoir intégrer dans les appels d‟offre de la restauration collective une condition de provenance locale sur les produits alimentaires. La Commission « aménagement durable et préservation des ressources » (puis la commission « cadre et qualité de vie », organise alors un projet nommé « opération un fruit pour la récré ». Celui-ci est soutenu par des fonds européens et a pour but de fournir un fruit par enfant, une fois par semaine, dans les écoles participantes.
En 2010, l‟objectif est toujours de favoriser la commercialisation en circuits courts des
produits agricoles de qualité du Pays de Lunel, en prenant appui sur la demande locale
identifiée. En 2009, il a été tenté de s‟appuyer sur ce qui avait été identifié comme un « groupement d‟achat », l‟association Croquelune. Cependant, l‟association s‟est confrontée à la question du prix, qu‟elle estime « trop élevé » en vente directe par des producteurs. Les élus de la commission « aménagement durable et préservation des ressources » ont décidé de s‟attarder alors plus spécifiquement sur la demande publique, en prenant appui, dans un 1er temps, sur les attentes des sites publics, municipaux, de restauration collective, en lien avec le principal concessionnaire local : Avenance.
FIGURE 4-3EXTRAIT DU REGISTRE DES DÉLIBÉRATIONS DU CONSEIL DE COMMUNAUTÉS DU 22 DÉCEMBRE 2009 CONCERNANT LA CONVENTION AVEC LE CIVAM34
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Dans la première tentative, seulement une partie des fruits seront proposés en local, à la fois en raison des contraintes saisonnières (agrumes importés en hiver), mais également à cause de l‟incapacité des agriculteurs du territoire de répondre à la demande. Pourtant, d‟une année sur l‟autre, l‟offre locale en fruit s‟organise et la CCPL passe des contrats avec quelques producteurs ou fournisseurs locaux pour pouvoir améliorer la gamme et la qualité des fruits sur toute l‟année.
Le CIVAM34 poursuit également son action avec les agriculteurs, notamment avec ceux de l‟association « Paysans du Vidourle », en intégrant en 2010 le territoire de la CCPL à l‟opération « de ferme en ferme », projet porté par les CIVAM dans toute la France et décliné sur une diversité de départements38. Le temps d‟un week-end d‟avril, les agriculteurs
participants accueillent sur leur exploitation les consommateurs pour leur faire découvrir leur métier, l‟exploitation, leurs produits, etc.
Ces deux projets, « de ferme en ferme » et « un fruit pour la récré », font l‟objet d‟une publicité importante, notamment dans le journal mensuel communautaire. La CCPL poursuit également son projet d‟aide à l‟installation en faisant l‟acquisition en 2012 d‟une parcelle agricole située sur la commune de Lunel-Viel. L‟objectif initial était de créer une « couveuse agricole » pour aider des agriculteurs à démarrer leur exploitation avant que ceux-ci cherchent et acquièrent du foncier. Cependant, confrontée à des problèmes logistiques et pratiques, ne serait-ce que sur l‟élaboration des « règles » d‟accueil des agriculteurs et la sélection de ceux- ci, la CCPL décide finalement d‟abandonner le projet de couveuse. Le projet actuel est alors d‟utiliser les terres pour créer un « jardin éducatif » à destination des écoles.
Si la commission « aménagement durable et préservation des ressources » puis la commission « cadre et qualité de vie » sont chargées de manière officielle de la politique agricole, d‟autres instances et d‟autres projets vont avoir une influence ou un lien avec l‟agriculture à la CCPL. Ainsi, tout au long de cette période de 2003 à 2013, le projet d‟œnotourisme « Via Vino » va être porté par la CCPL et inauguré en 2013. L‟objectif est de s‟appuyer sur la viticulture comme « marque » du territoire pour développer une attractivité touristique à St Christol, commune fortement viticole de la CCPL. Le projet s‟articule autour de la construction d‟un site offrant l‟accueil de grands groupes pour le tourisme d‟affaires, d‟un site de dégustation de vins locaux et d‟un restaurant et d‟un « théâtre de verdure ». Ce projet, porté par le maire de St Christol et l‟office du tourisme, constitue un investissement conséquent. S‟il n‟est pas
38 A titre d‟exemple, une vingtaine de départements ont participé à cette opération en 2014. Dans l‟Hérault,
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rattaché en tant que tel à la politique agricole, il reste reconnu comme un projet phare de la CCPL en termes de soutien à l‟agriculture. La Maison de l‟Emploi de la Petite Camargue Héraultaise, qui regroupe la CCPL, la Communauté de Communes du Pays de l‟Or et le Conseil Général de l‟Hérault, réalise également des actions liées à l‟agriculture, avec notamment une étude prospective de la filière agricole ou encore une étude sur l‟impact des mesures du Grenelle de l‟environnement sur l‟agriculture dans le territoire.
Cette troisième phase va probablement laisser place dans le futur proche à une quatrième phase avec, comme indiqué précédemment, l‟arrivée du maire de Campagne à la Communauté de Communes, qui devient vice-président délégué à l‟agriculture. En lien avec la chambre d‟agriculture de l‟Hérault, qui déjà avait signé une convention biannuelle en 2012 avec la CCPL, il propose pour 2014 un « plan d‟action » de la politique agricole. Celle-ci se base toujours sur le développement des circuits courts, notamment avec la structuration de l‟offre locale et l‟action foncière, mais également sur des actions d‟information, de « mise en réseau » des différents circuits d‟accompagnement de la profession, et sur une action de sensibilisation chez les élus par la prise en compte de l‟agriculture dans les documents d‟urbanisme.
4.1.2.2. Limites de la politique agricole
La politique agricole de la CCPL depuis 2003 est donc surtout marquée, en tout cas dans les esprits des individus, par une succession de tentatives. Dans les entretiens, les élus de la Communauté de Communes ont un avis plutôt mitigé sur la politique agricole (voir chapitre six), mais plusieurs élus tentent de fournir des explications, de chercher des raisons derrière les échecs. Les commentaires des élus sur l‟aide à l‟installation, le développement des circuits courts et l‟action globale de la Communauté de Communes sur l‟agriculture révèlent plusieurs difficultés.
Par rapport à l’aide à l’installation, trois élus sur les treize interrogés fournissent des explications. Le maire de Boisseron, qui était délégué à l‟agriculture de 2008 à 2012, et qui a donc suivi cette aide à l‟installation de prêt, est l‟élu qui fournit le plus d‟information. Selon lui, l‟une des principales raisons au premier « échec » de ce que j‟ai identifié comme la phase 2 (aide à l‟installation coordonnée avec la SAFER) est liée d‟abord aux agriculteurs. Le maire de Boisseron juge que les agriculteurs qui ont répondu à l‟appel à projets n‟étaient pas de « bons candidats », qu‟ils n‟avaient « ni les bases ni le matériel nécessaire ». Ce sentiment est partagé par l‟élu de Lunel, qui ajoute que les candidats en question étaient « souvent des citadins qui
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voulaient vivre à la campagne […]. Donc ils arrivent sans sous, sans expérience… » (élu de Lunel,
entretien 21 février 2013). Cependant, pour le maire de Boisseron, le problème venait surtout des terres disponibles, qui n‟étaient pas adaptées au projet (terres non compatibles avec une installation pour certification en bio), souvent parce que les terres proposées par la SAFER étaient celles dont les autres agriculteurs n‟avaient pas voulu.
L‟autre problème auquel la commission a été confrontée dans ses projets d‟aide à l‟installation a été le décalage entre le projet tel qu‟il était porté par la CCPL d‟une part, et la réalité des communes d‟autre part. Cela s‟illustre notamment par le fait que les possibilités d‟urbanisation sur les communes sont trop restreintes, notamment par des PLU qui « verrouillent » l‟urbanisation. Ainsi, les candidats à l‟installation souhaitant développer une activité de maraîchage se trouvent rapidement bloqués par l‟impossibilité de construire du bâti agricole pour leur activité, et ont encore moins la possibilité de se loger à proximité de l‟exploitation pour éviter les vols en saison. Il y a donc un véritable effet pervers dans l‟utilisation des PLU pour « protéger les terres agricoles » en bloquant l‟urbanisation, qui freinent fortement l‟installation de nouveaux agriculteurs, en tout cas en filière maraîchage. L‟une des manières de contourner ce problème serait, selon les maires de Boisseron et St Christol, de transférer le « droit du sol » des communes à la CCPL, par exemple en transformant la CCPL en Communauté d‟Agglo :
« Si on était en agglomération, en communauté urbaine, ce serait la communauté qui prendrait le droit des sols. Là c’est plus pareil » (maire de Boisseron, entretien décembre 2012).
Cet exemple illustre le décalage plus global entre actions de la commune d‟une part et volonté de la CCPL d‟autre part. La « fragmentation » des logiques d‟action, en fonction des frontières communales, mais également des effets recherchés, se traduit par un besoin d‟apprentissage chez les planificateurs que j‟aborderai plus en détail au chapitre six.
Enfin, la Communauté de Communes a été confrontée à un problème de décalage entre les ambitions de l‟action foncière et les moyens dont elle disposait, à la fois en termes d‟outils et de moyens financiers. Ainsi les ventes, qui auraient pu être intéressantes pour l‟aide à l‟installation Ŕ typiquement une terre agricole avec un mas permettant de loger l‟agriculteur, dépassaient le million d‟euros, bien supérieur aux « quelques centaines de milliers d‟euros » dont le maire de Boisseron disait disposer pour l‟action foncière. Ce problème est également
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mentionné par l‟élu de Lunel. Même sans un décalage aussi important entre moyens et prix de vente demandé, le maire de Boisseron raconte l‟exemple d‟un bien qui leur a « échappé » :
« On était pratiquement sur le point d’aboutir. La propriétaire qui était agricultrice -puisque son mari était décédé- elle travaillait comme elle pouvait, elle avait emprunté de l’argent aux banques, et du coup, elle était pressée par les