57.Crises sanitaires. L'UE a subi, à la fin des années 1990, un ensemble de crises409 alimentaires,
parmi lesquelles la crise dite de la vache folle, qui ont remis en cause l'approche très marchande des autorités européennes vis à vis de l'alimentation. Si la vache folle et les OGM nourrissent les craintes des consommateurs et des pouvoirs publics, les poulets belges à la dioxine, le bœuf américain aux hormones, les farines animales françaises souillées de boues d'épuration, et les fromages porteurs de listéria, sans oublier la grippe du poulet en Chine, ont de manière récurrente alimenté l'actualité médiatique des dernières années410. Il s'agissait bien d'une crise, en ce sens que
cet événement a entraîné la modification de la structure du droit et des institutions411. Le 20 mars
1996, les autorités du Royaume-Uni annonçaient que huit de leurs citoyens étaient décédés de l'ESB412, apparemment transmissible à l'homme413. En conséquence du risque de propagation par le
vecteur de la viande bovine, les importations sur celle-ci ont été suspendues, avec des interdictions unilatérales d'importations au sein de l'UE et au delà. Le bœuf de l'UE est alors interdit au Japon, en Australie, en Nouvelle Zélande et en Malaisie414. Les conséquences économiques pour la filière 408 COLLART DUTILLEUL (F.), GARCIA (F.), Dans le domaine de l'alimentation, quels 'droits à' dans le 'droit de' ?,
Publication réalisée dans le cadre du programme Lascaux, 2009, p.2.
409 CNA, Prévenir les impacts des crises sanitaires en améliorant la communication sur les risques, Avis n°57, juin
2006.
Selon le CNA, une crise combine un ensemble d'éléments, que sont un choc massif et inédit, une alerte tardive, une mauvaise gestion du choc par les pouvoirs publics, et un repli individuel des opérateurs économiques.
410 LAMBERT -FAIVRE (Y.) PORCHY-SIMON (S.), Droit du dommage corporel, 7e édition, Dalloz, 2012., p.886. 411 BUTAULT (J.), Les causes juridiques de la crise de la vache folle, op cit, p.21.
412 Encéphalopathie spongiforme bovine ou encéphalopathie spongiforme transmissible (EST) pour sa transmission du
bovin à l'homme. Il s'agit d'une pathologie caractérisée par une dégradation progressive du cerveau avec des lésions visibles au microscope, dégradation confinée au système nerveux central. Les premiers symptômes sont des troubles du comportement et des troubles moteurs (d'où l'appellation "vache folle"), et le système nerveux central connaît une accumulation de protéine prion. L'incubation est très longue, 5 ans en moyenne, et conduit inéluctablement à la mort.
Cette maladie et ses variantes, qui touchent les ruminants (vaches, visons ..) mais aussi des moutons, des félins ou des singes est connue depuis longtemps. La tremblante du mouton est connue depuis 1732, et les premiers cas de vache folle sont répertoriés en 1883 en Haute Garonne.
413 La variante transmise à l'homme est la maladie de Creutzfeldt-Jakob. La transmission est réalisée par l'ingestion d'un
aliment contenant l'agent de l'ESB, présents dans la cervelle, les yeux, la moelle épinière, la colonne vertébrale, les amygdales et une partie des intestins. L'incubation dure plusieurs années, avec apparition ensuite de symptômes psychiatriques puis nerveux, aboutissant à la paralysie puis à la mort.
414 SEGUIN (E.), La crise de la vache folle au Royaume Uni, quelques explications possibles, Revue française de
viande sont par conséquent très négatives, avec un recul de la consommation de viande.415
L'embargo sur le bœuf est finalement levé en 2004 par la Commission européenne. Faisant suite à la crise de la vache folle en 1999, la crise de la dioxine est une contamination accidentelle de la food supply chain. Une molécule toxique, la dioxine, est découverte dans de la graisse d'origine belge destinée à la fabrication d'aliments pour animaux. Ceci eut pour conséquence la mise en place d'un embargo décrété par la France sur les produits animaux importés de Belgique, et le gonflement de stocks liés à la baisse des débouchés. Les conséquences économiques sont désastreuses, avec des pertes de chiffres d'affaires pour les filières, chiffrées pour la Belgique à près d'un milliard d'euros. Les crises sanitaires, qui occasionnent par ricochet un renforcement de la législation portant sur la sécurité alimentaire, surviennent évidemment dans tous les pays du monde. Ainsi en est-il de la Chine qui a connu en 2008 une contamination de lait infantile par de la mélanine, dénommée « scandale du Sanlu », et à laquelle les pouvoirs publics chinois ont répondu par un renforcement de la réglementation alimentaire416 avec l'adoption et l'entrée en vigueur très rapide de la loi sur la
sécurité alimentaire de la République populaire de Chine417. Les pouvoirs publics européens ont
suivi eux aussi ce rapport de cause à effet.
58. Remise en cause. Si la préoccupation des pouvoirs publics pour la sécurité sanitaire des aliments n'est pas récente418, sa justification par la protection de la santé des consommateurs l'est419. 415 BESSON (D.), LESDOS-CAUHAPÉ (C.), les crises sanitaires dans la filière viande, INSEE première n°1166,
2007.
Suite à la crise de l'ESB en 1996, la consommation intérieure de viande bovine chute de 20 % en juin par rapport à son niveau de mars. De plus avec l'embargo sur les viandes britanniques, la consommation intérieure diminue, mettant en difficulté toute la filière viande. Macro-économiquement, la baisse de la demande, et le déséquilibre offre / demande, entraîne de plus une baisse des prix.
416 GIRARD-FOLEY (P.), Le droit alimentaire chinois, In MULTON (J.-L.), TEMPLE (H.), VIRUÉGA (J.-L.), Traité
de droit alimentaire français, européen et international, Lavoisier, 2013, p.1383 et s/.
La phase de production agricole, ou partie amont de la chaîne de production des aliments est contrôlée au moyen de la L. sur l'Agriculture du 2 juillet 1993. Le législateur dispose alors qu'il appartient à l'État de prendre les mesures nécessaires pour améliorer la qualité de la production agricole, mettre en œuvre un système adéquat de standards de qualité pour les produits agricoles et de supervision prenant la forme d'inspections et de tests de qualité. Est par ailleurs constitué un système de certification pour les produits alimentaires de qualité, ainsi qu'un système de standards de qualité pour les produits agricoles transformés (ici dénommés produits agroalimentaires). Le législateur intervient ensuite avec la L. sur la qualité et la sécurité des produits agricoles du 29 avril 2006, dont l'objet est de protéger la santé publique pour ce qui concerne la consommation de produits alimentaires.
Les pouvoirs publics chinois ont adopté la L. sur la sécurité alimentaire de la République populaire de Chine, adoptée le 28 février 2009 par le Comité permanent du Congrès national du peuple. Ce texte est entré en vigueur le 1er juin 2009, et annule et remplace la L. sur l'hygiène des produits alimentaires du 30 octobre 1995. Le législateur remplace le contrôle de l'hygiène des aliments au stade de la production agricole par un contrôle de la sécurité alimentaire à toutes étapes de la chaîne de production / transformation / distribution ou restauration.
417 JIANPING (L.), La protection de la sécurité alimentaire en droit pénal chinois, Revue internationale de droit
économique, 2010 n°1, p.123-137.
418 LEXANDOSKI-ARBITRE (M.), Les sources scientifiques, culturelles et sociologiques du droit alimentaire, In
MULTON (J.-L.), TEMPLE (H.), VIRUÉGA (J.-L.), Traité de droit alimentaire français, européen et international, Lavoisier, 2013, p.167 et s/.
419 LEXANDOSKI-ARBITRE (M.), Les sources scientifiques, culturelles et sociologiques du droit alimentaire, ibid,
Ces crises sanitaires par ailleurs sont les marqueurs de l'existence d'une « société du risque »420,
industrielle et dépendante des technosciences421, dont l'aliment est un élément central. Ces crises
sanitaires, outre les conséquences négatives en termes de crédit accordé aux autorités de contrôle sanitaire européen et des États-membres, induit une profonde remise en cause de l'approche des questions sanitaires et alimentaires et démontrent l'insuffisante coordination des différents niveaux d'expertise, notamment les désaccords entre scientifiques sur l'ESB, et le déséquilibre dans les réponses apportées par les différents États-membres422. En 1997, le président de la Commission
européenne annonçait la mise en place d'une véritable politique alimentaire qui accorde une attention primordiale à la protection et à la santé des consommateurs. Après un livre vert423 sur les
principes généraux de la législation européenne, le traité d'Amsterdam424 procéda à un renforcement
des politiques liées à la santé. Deux années plus tard, en 1999, le Conseil européen d'Helsinki vint rappeler les principes généraux développés dans le traité d'Amsterdam, en précisant « qu'il est nécessaire d'assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine dans la définition de toutes les politiques communautaires. Il convient de veiller tout particulièrement à garantir que tous les citoyens bénéficient d'une alimentation saine et de qualité élevée par l'amélioration des normes de qualité et le renforcement des systèmes de contrôle sur toute la chaîne alimentaire, de l'exploitation agricole au consommateur ». En 2000425, le livre blanc sur la sécurité alimentaire vise une
organisation davantage coordonnée et intégrée de la sécurité alimentaire en vue d'atteindre le niveau de protection de la santé le plus élevé possible. Les pouvoirs publics européens ont donc pris la mesure des défaillances d'une politique alimentaire limitée à l'encadrement des échanges entre les États-membres de l'UE et ne considérant l'aliment peu ou proue comme une marchandises à peu près comme les autres. Suite à ces crises sanitaires, les pouvoirs publics spécifient le régime 420 CNA, Avis n°57, Prévenir les impacts des crises sanitaires en améliorant la communication sur les risques, juin
2006.
Notre société, technologique et industrielle, s'est aujourd'hui habituée aux risques.
421 LE PAPE (Y.), La crise sociale de l'ESB, Dossier de l’environnement de l'INRA n° 28. 422 AN, Rapport n°3312 sur la sécurité alimentaire européenne, 28 juin 2001 p.71.
Considérant le désarroi des consommateurs européens né de la récente succession des crises alimentaires et la nécessité de rétablir leur confiance dans la sûreté des produits comme dans la crédibilité des autorités publiques et scientifiques en charge de la sécurité alimentaire ; considérant les graves difficultés ainsi provoquées pour les opérateurs économiques de la chaîne alimentaire -producteurs agricoles, industriels agroalimentaires, distributeurs ; considérant que cette perte de confiance résulte de l'absence d'un cadre juridique européen clair et harmonisé, d'une expertise du risque sanitaire incontestable, d'un mode de gestion des crises lisible et transparent et d'une communication cohérente.
423 On distingue les livres verts des livres blancs. Généralement un livre vert dans les procédures de l'UE désigne un
document rassemblant des idées et des arguments visant à l'élaboration d'une politique ou à son évolution. Ils sont mis en place par la Commission européenne dans le but de lancer un débat. Le livre vert peut éventuellement déboucher sur un livre blanc, qui est beaucoup plus abouti, en ce sens qu'ils regroupent un ensemble argumenté de propositions d'actions européennes dans un domaine spécifique. Les livres blancs cristallisent en décisions politiques et en politiques européennes les propositions et idées contenues dans les livres verts.
424 Traité modifiant le traité sur l'Union européenne, les traités instituant les communautés européennes et certains actes
connexes, signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur le 1er mai 1999, ou traité d'Amsterdam.
juridique de l'aliment comme l'indique une communication de la Commission au Conseil et au Parlement426. Si le traité de Maastricht427 a ajouté deux titres au traité fondateur, « santé publique »
(titre 10) et « protection des consommateurs » (titre 11)428, la crise de l'ESB de 1996 cristallise la
refonte du système des institutions européennes en matière de sécurité alimentaire429. Le traité
d'Amsterdam dispose alors qu' « un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté »430. Mais
c'est sans doute le R. Food Law qui aura l'impact le plus significatif.