Encouragement de la consommation locale

Les tensions existantes entre le modèle de libre échange et le modèle de production respectueuse de l’environnement s’illustrent également par le mouvement de consommation locale, qui vise à minimiser l’impact écologique de la production de nourriture en raccourcissant la chaine de production en s’opposant à la mondialisation des systèmes alimentaires.

Ce modèle, qui se recoupe partiellement avec la définition de souveraineté alimentaire, vise à limiter les distances de transport, et donc l’empreinte énergétique des aliments, ainsi qu’à encourager les emplois locaux. Le terme « locavorisme » est né en Californie en 2005, à l’occasion de la Journée mondiale de l’environnement, puis il a ensuite été largement médiatisé aux Etats-Unis, notamment par Micheal P^OLLAN et son fameux concept de « Food miles »⁶⁹². Ce dernier propose la prise en compte des kilomètres cumulés sur lesquels le produit a été transporté, entre sa production, sa transformation, son conditionnement et finalement le lieu où il est consommé.

De la côte Ouest des Etats-Unis, le mouvement de consommation locale s’est ensuite répandu dans le monde occidental⁶⁹³. Il est en vogue en Suisse également, comme en témoigne le taux de soutien non négligeable pour les deux initiatives alimentaires en Suisse romande, finalement rejetées en votation populaire en septembre 2018, qui prévoyaient respectivement l’encouragement des produits

« régionaux » et « indigènes »⁶⁹⁴. En 2012, une étude réalisée par l’Université de

689 CONRAD (2011), p. 2 ; CHARNOVITZ (2002), p. 62.

690 CHARNOVITZ (2002), p. 62.

691 CHARNOVITZ (2002), p. 70.

692 POLLAN (2007) ; POULOT (2012), p. 349.

693 De nombreux auteurs critiquent d’ailleurs le caractère excluant du mouvement, qui, de par le prix des produits, est réservé aux classes aisées – et blanches dans le contexte américain. Par exemple, GUTHMAN (2008).

694 Art. 104a al. 4 let. d Cst. pour l’initiative pour des aliments équitables (FF 2018 1455) et art. 104c al.

1 et 2 Cst. pour l’initiative pour la souveraineté alimentaire (FF 2014 6597). Bien que rejetée, l’initiative pour la souveraineté alimentaire a été soutenue par 52 à 60% des votants dans les cantons de Suisse romande (à l’exception du Valais, où elle n’a été soutenue qu’à 36%), et l’initiative

Neuchâtel demandait aux personnes vivant en Suisse romande de classer, par ordre de priorité, les critères ayant un impact sur leurs choix de consommation en matière alimentaire : le lieu de production géographique occupait la première place, juste avant les méthodes de production et bien avant le prix des produits⁶⁹⁵. La tendance semble s’être confirmée depuis lors, puisqu’en 2018, la part des achats en produits locaux en Suisse romande atteint 40%, voire 55% selon la méthode utilisée ⁶⁹⁶. Il est à ce titre intéressant de noter qu’on observe un écart important entre la volonté d’acheter des produits locaux – 93% de la population accorde de l’importance à ce critère⁶⁹⁷ – et la mise en œuvre de cette volonté (consommation réelle). Cet écart pourrait notamment s’expliquer par le manque d’informations et de transparence quant aux modes et lieux de production réels des produits⁶⁹⁸.

Par ailleurs, il n’existe pas de définition du terme « local », dont les critères sont déterminés de manière individuelle par les divers acteurs qui l’utilisent, soient-ils privés ou publics⁶⁹⁹. La notion peut ainsi se concrétiser par la limitation à un périmètre géographique exprimé en termes de kilomètres ou défini par des limites territoriales précises. Le fait de savoir si le lieu déterminant est celui de production, de transformation ou de conditionnement peut également modifier considérablement la notion. Le fait qu’il n’existe aucune définition commune semble d’ailleurs profiter aux grands acteurs du système agro-galimentaire, qui utilisent parfois l’argument marketing de la consommation locale pour augmenter les prix des produits, parfois uniquement élaborés localement à partir de produits étrangers⁷⁰⁰.

Or, les conséquences juridiques peuvent varier considérablement selon la définition donnée au terme « local » puisque le fait, pour un Etat, d’encourager la consommation de produits locaux, notamment par le biais d’incitations financières, de labels, de quotas obligatoires dans les appels d’offres etc. peut potentiellement représenter une discrimination en contradiction avec obligation du traitement national si une distinction est opérée entre les produits et fournisseurs nationaux et étrangers.

Tel est le cas, par définition, lorsque les frontières nationales délimitent le caractère « local » d’un produit dans le cadre d’une réglementation étatique, puisque l’obligation du traitement national prévoit précisément que les produits étrangers soient traités de la même manière que les produits nationaux. Le fait de conditionner l’octroi d’une subvention au respect d’une teneur minimale en produits nationaux est également classé dans la catégorie des boites rouges des subventions prohibées (art 3 §1 let. b SMC).

Toutefois, la réponse est moins claire lorsque les réglementations ne sont pas énoncées en termes de frontières nationales, mais en termes de distances maximales à parcourir. Si cette question n’a, à notre connaissance, pas fait l’objet d’un litige devant

pour des aliments équitables a obtenu entre 58 et 64 % de votes favorables dans cette région (FF 2019 1291).

695 HAINARD,CECCHINI,JACOT (2012), p. 40.

696 Beelong (2018), pp. 28 et 31.

697 Beelong (2018), p. 28.

698 Beelong (2018), p. 28; HAINARD,CECCHINI,JACOT (2012), p. 32.

699 ROSE (2013), p. 136; Beelong (2018), p. 3.

700 ROSE (2013), pp. 135 et 141; Beelong (2018), p. 3.

l’Organe de règlement des différends de l’OMC, elle a été examinée en Suisse, où des questions similaires se posent avec l’adoption de plus en plus fréquente de mesures de promotion des produits locaux par les cantons⁷⁰¹. La loi fédérale sur le marché intérieur (LMI⁷⁰²), qui transpose en droit suisse les droits et obligations découlant du GATT de manière à les rendre applicables aux cantons, interdit de discriminer les offreurs externes et encadre de manière stricte les restrictions d’accès au marché (art. 2, 3 al. 1 et al. 2 let. c LMI)⁷⁰³.

Par exemple, la marque GRTA (Genève Région Terre d’Avenir) prévoit le respect d’un périmètre, délimité en fonction d’une distance maximale par rapport aux frontières cantonales, et inclut ainsi les zones limitrophes, telles que quelques communes vaudoises et les zones franches⁷⁰⁴. Le caractère discriminatoire du Règlement GRTA a été attaqué devant le Tribunal fédéral par des entreprises qui s’étaient vues refusé le label GRTA pour leurs produits de boulangerie, en raison du fait qu’une partie de la transformation des produits concernés avait lieu hors du périmètre requis. Le Tribunal fédéral ne s’est finalement pas prononcé sur le caractère discriminatoire de la réglementation attaquée, en déclarant irrecevable le recours en matière de droit public en raison du caractère de droit privé de la marque GRTA, malgré le fait que la République et Etat de Genève en soit titulaire⁷⁰⁵. Si la question de la conformité de la réglementation genevoise avec la LMI n’a pas été examinée, il sied de rappeler que les droits et obligations découlant de la LMI sont inapplicables entre particuliers (absence de Drittwirkung⁷⁰⁶), et que le fait, pour une marque de garantie ressortant du droit privé, d’encourager les produits locaux n’est donc pas constitutif de limitation de l’accès au marché discriminatoire au sens de la LMI.

En revanche, la COMCO avait recommandé au Canton de Fribourg de modifier la formulation de son projet de loi sur la restauration collective publique, qui prévoyait en 2016 que «[l]es restaurants du secteur public cantonal proposent régulièrement une offre adéquate en produits régionaux et durables »⁷⁰⁷. La COMCO estimait que cette disposition violait la LMI, et notamment son art. 3⁷⁰⁸.

Comme dans le cas des processus de fabrication, la réglementation anti-discrimination vise à lutter contre les mesures protectionnistes consistant à avancer des motifs environnementaux pour protéger les économie nationales⁷⁰⁹. Des mesures étatiques s’avèrent pourtant nécessaires pour encadrer les comportements individuels, puisque le manque d’informations et de transparence semblent entraver la

701 Par exemple, l’art. 23 de la loi vaudoise sur l’agriculture prévoit que « [l]e Conseil d’Etat favorise la consommation de produits agricoles locaux dans les manifestations » (RS/VD 910.03). Pour une liste des labels de produits locaux en Suisse, voir Beelong (2018), pp. 13 ss.

702 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur, RS 943.02.

703 FF 1995 I 1193, p. 1226.

704 Directive générale, l’annexe relative au périmètre mentionne la « zone limitrophe ou frontalière », qui s’étend à dix kilomètres de part et d’autre de la frontière.

705 Arrêt du Tribunal fédéral 2C_261/2017 du 2 novembre 2017.

706 BIANCHI DELLA PORTA (2002), art. 2 LMI.

707 COMCO, Recommandation à l’attention du canton de Fribourg concernant le projet de loi sur la restauration collective publique (2016), p. 576.

708 COMCO, Recommandation à l’attention du canton de Fribourg concernant le projet de loi sur la restauration collective publique (2016).

709 BRIAN (2009), pp. 237s.

modification réelle des comportements de consommation, alors même que la population – en Suisse Romande en tout cas – semble prête le faire⁷¹⁰. De plus, il s’agit d’une solution intéressante pour remplir les attentes des consommatrices vis-à-vis des méthodes de production, sans pour autant « délocaliser » les règles environnementales et salariales vers un autre territoire, comme il est reproché aux PPMs de le faire dans le cadre d’importation de produits.

L’encouragement des produits saisonniers permet également, dans une certaine mesure, de limiter le périmètre géographique de transport des produits – qui ne peuvent pas être importés de l’autre bout du monde – sans énoncer le critère géographique de manière explicite. Cette mesure permet aussi de lutter contre le recours à des sources artificielles et énergivores de chaleur pour la culture sous serre de produits hors saison. On pourrait toutefois se demander si le fait d’encourager les produits saisonniers pourrait représenter une violation de la clause de la nation la plus favorisée : il ne s’agit pas dans ce cas que les aliments aient été produits sur le territoire de l’Etat posant cette exigence, mais de favoriser les produits en provenance d’Etats dont le cycle des saisons est identique, opérant ainsi une distinction entre Etats de provenance. Toutefois, cet argument ne semble pas avoir été soulevé par la doctrine ou dans la jurisprudence.

VII. Conclusion du Chapitre 1

La production alimentaire, la protection de la santé et de l’environnement, ainsi que les aspects économiques liés à l’agriculture sont autant d’éléments inextricables les uns des autres dans le système agricole actuel. Il a été observé que l’importance accordée à chacun d’entre eux évolue au cours du temps, et que si les questions de production alimentaire occupaient le devant de la scène durant une partie du XX^e siècle, les questions environnementales semblent actuellement focaliser une partie importante de l’attention.

La population suisse semble particulièrement consciente de ces enjeux, puisque selon une étude menée par l’OFAG, le respect de conditions de vie dignes pour les animaux, la production de denrées alimentaires et le respect de l’environnement devraient constituer les trois priorités de l’agriculture suisse selon l’opinion publique⁷¹¹. Les personnes interrogées en 2018 expriment un scepticisme accru (par rapport à 2012) sur la question de l’ouverture du marché pour les produits agricoles et les denrées alimentaires, et se disent en partie favorables à l’interdiction des produits phytosanitaires synthétiques⁷¹². La multiplication des « initiatives alimentaires » ces dernières années dans le pays démontre que la question est brûlante et controversée.

710 Beelong (2018), p. 28; HAINARD,CECCHINI,JACOT (2012), p. 32.

711 OFAG, Rapport agricole (2018) ; www.agrarbericht.ch > L’homme > Société > Opinions de la population sur l’agriculture (page consultée le 12 décembre 2018).

712 HAINARD, CECCHINI, JACOT (2012); Beelong (2018) ; OFAG, Rapport agricole (2018) ; www.agrarbericht.ch > L’homme > Société > Opinions de la population sur l’agriculture (page consultée le 12 décembre 2018).

Toutefois, si la population suisse semble attachée à une production agricole écologique et durable, elle n’est pas exempte de quelques paradoxes. Les arguments économiques l’ont finalement emporté sur les arguments écologiques lors des votations sur les initiatives « pour des aliments équitables » et « pour la souveraineté alimentaire ». De plus, l’OFAG souligne que « [l]e marché a actuellement des exigences très élevées en ce qui concerne la qualité optique des produits non transformés, tels que les fruits et les légumes. Des défauts minimes, taches ou blessures superficielles, conduisent au déclassement de la récolte et engendrent d’importantes pertes économiques pour les producteurs »⁷¹³. Ainsi, on retrouve au sein de la population les mêmes contradictions et paradoxes que ceux décrits au cours de ce chapitre.

En 1992, le Conseil fédéral résumait la situation comme suit:

« Ceux qui rêvent d'un monde où les contradictions entre les considérations écologiques et leur propre comportement n'existeraient pas, mettent parfois leurs espoirs dans l'agriculture alors que celle-ci a, entre temps, subi une mutation quasi révolutionnaire et qu'elle ne peut plus répondre à leur vision idyllique de campagnes sans chimie ni machines. Le retour à l'agriculture de nos ancêtres, qui reposait essentiellement sur le travail manuel, n'est plus possible »⁷¹⁴.

Si un retour à l’agriculture ancestrale ne semble effectivement pas adapté aux contraintes actuelles, il s’agira tout de même de trouver un équilibre entre les différents aspects évoqués au cours de ce premier chapitre. Les solutions proposées devront ainsi être fines, et elles devront prendre en compte l’impact en cascade de chaque modification dans un système aussi complexe que celui de l’agriculture, qui, selon N^ORER, est peut-être aujourd'hui le secteur le plus réglementé de toute l'économie⁷¹⁵.

Dans un tel contexte, où les enjeux semblent relativement similaires au niveau mondial, il n’est toutefois pas certain que la globalisation des réponses constitue l’option la plus adéquate. Ainsi, l’uniformisation des semences et de leur réglementation semble aller à l’encontre de la réimplantation des systèmes agricoles à une échelle plus locale, en termes économiques, biologiques et sociétaux.

713 Conseil fédéral, Plan d’action produits phytosanitaires (2017), p. 7.

714 FF 1992 II 140, p. 432.

715 NORER &WASSERFALLEN (2018), p. 14.

Chapitre 2 – Une réglementation complexe en matière de semences

I. Introduction

Comme l’a établi le Chapitre 1, les systèmes agricoles font face à de nombreux enjeux, parfois contradictoires, et doivent s’adapter constamment pour répondre à ceux-ci. Or, les semences se trouvent au cœur de la production agricole et permettent de l’orienter de manière considérable.

En vertu de l’art. 104 Cst., la compétence en matière d’agriculture revient à la Confédération⁷¹⁶. Si la sélection végétale n’est pas expressément mentionnée par cette disposition, elle est pourtant visée par plusieurs dispositions de la loi sur l’agriculture.

Celle-ci prévoit que la Confédération prend des mesures pour encourager la

« recherche agronomique et la vulgarisation, ainsi que la sélection végétale et animale » (art. 2 al. 1 let. e LAgr) et pour réglementer la protection des végétaux et l’utilisation des moyens de production (art. 2 al. 1 let. f LAgr).

Le Titre 6 de la LAgr – consacré à la recherche et à la vulgarisation, à l’encouragement de la sélection végétale et animale, ainsi qu’aux ressources génétiques – énonce, sous le titre de « principe », le fait qu’en « contribuant à l’acquisition et à la transmission de connaissances, la Confédération soutient les agriculteurs dans les efforts qu’ils déploient en vue d’une production rationnelle et durable » (art. 113 al. 1 Cst.). Par ailleurs, la LAgr prévoit que la Confédération encourage la sélection de plantes utiles, notamment en accordant des contributions à des exploitations publiques ou privées fournissant des prestations d’intérêt public pour la sélection des variétés, et en soutenant la production de semences par le biais de contributions (art. 140 LAgr)⁷¹⁷.

M^OSER souligne que les semences constituent un pilier de la politique agricole en vue d’assurer la sécurité alimentaire du pays⁷¹⁸. Le Conseil fédéral exprimait le même constat en 1983, lors de l’adoption des premières dispositions concernant ce domaine, allant même jusqu’à qualifier de « devoir national » la production de semences indigènes en quantités suffisantes⁷¹⁹. L’OFAG annonce d’ailleurs sa vision pour la sélection végétale 2050 de la manière suivante : « De par les excellentes variétés et compétences qu’elle génère, la sélection végétale suisse constitue la clé de voûte d’une agriculture et d’un secteur agroalimentaire durables et innovants »⁷²⁰. Il souligne également que la « sélection végétale suisse est appelée à fournir des prestations propres à contribuer au développement de l’agriculture et du secteur agroalimentaire

716 OESCH (2015), N 3 ad art. 104 ; VALLENDER &HETTICH (2014), N 3 ad art. 104.

717 GRUNDER &MOSER (2019), N 4 ss ad art. 140.

718 MOSER (2003), p. 9. Voir à ce sujet l’historique du catalogue des variétés suisse (Chapitre 2, p. 115 ss).

719 FF 1983 IV 50, p. 77.

720 OFAG, Stratégie Sélection végétale 2050 (2016), p. 25.

et à aider à couvrir d’autres besoins sociétaux, tels que la sécurité de l’approvisionnement ou la protection de l’environnement »⁷²¹. Dans ce sens, l’importance de l’investissement de l’Etat dans les espèces qui présentent des qualités intéressantes mais qui n’attirent pas le secteur privé est mise en évidence⁷²².

Historiquement, lorsque la sélection végétale est apparue comme une technique efficace pour améliorer les rendements agricoles, elle était principalement assurée par des institutions publiques⁷²³. Le message du Conseil fédéral de 1951 accompagnant l’adoption de l’ancienne loi sur l’agriculture précise que la sélection incombait à cette époque aux stations de recherches, secondées par les services cantonaux et les agriculteurs⁷²⁴. Les variétés de blés sélectionnées dans les stations fédérales de recherche ont ainsi couvert 85% des cultures de 1958 à 2001⁷²⁵.

Or, dans le courant des années 90, alors que le potentiel financier lié à l’hybridation est apparu, cette activité est devenue intéressante pour le secteur privé et la sélection est alors progressivement passée en main privée⁷²⁶. Aujourd’hui, la sélection est majoritairement privée, et la sélection publique concerne uniquement les espèces qui ne sont pas – ou que peu – attrayantes pour le secteur privé. Il s’agit principalement du blé, du soja, de plantes fourragères, de quelques fruits et de la vigne⁷²⁷. 40% de la sélection végétale en Suisse est financée par des fonds publics, dont la majeure partie concerne les grandes cultures (59%)⁷²⁸. Malgré cette tendance générale à la privatisation, les variétés de blé produites par la sélection publique représentent aujourd’hui une majeure partie du marché des semences de blé⁷²⁹.

Dans ce contexte, le présent chapitre vise à examiner en détail le cadre juridique suisse relatif au matériel végétal de multiplication. La réglementation en matière de semences et plants relève principalement du droit fédéral, par le biais d’une cascade d’ordonnances. Le Chapitre 4 du Titre 7 de la loi fédérale sur l’agriculture, intitulé

« Moyens de production », édicte les grands principes relatifs au contrôle et à la mise en circulation des moyens de production, et délègue au Conseil fédéral la compétence d’adopter les règles plus concrètes en la matière. L’ordonnance du Conseil fédéral sur le matériel de multiplication (OMM⁷³⁰) précise les différentes règles figurant dans la loi, mais délègue au DEFR la tâche d’édicter de manière plus détaillée les règles techniques pour la mise en circulation des différents semences et plants (art. 4 OMM).

Trois ordonnances du Département de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) régissent ensuite le matériel de multiplication de trois groupes

721 OFAG, Stratégie Sélection végétale 2050 (2016), p. 25.

722 OFAG, Stratégie Sélection végétale 2050 (2016), p. 20.

723 OFAG, Stratégie Sélection végétale 2050 (2016), p. 10 ; MOSER (2003), pp. 105 ss.

724 FF 1951 I 141, p. 212.

725 FOSSATI &BRABANT (2003), p. 171.

726 OFAG, Variétés, semences et plants (2009), pp. 26 ss ; OFAG, Stratégie Sélection végétale 2050 (2016), p. 10 ; MOSER (2003), pp. 108 ss. Voir également LIGHTBOURNE (2009), pp. 22s et 42 ss.

727 Voir OFAG, Stratégie Sélection végétale 2050 (2016), tableau 1, Aperçu des programmes de sélection financés par des fonds publics (p. 39).

728 OFAG, Stratégie Sélection végétale 2050 (2016), p. 11.

729 FOSSATI &BRABANT (2003), p. 171.

730 Ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur la production et la mise en circulation du matériel végétal de multiplication (Ordonnance sur le matériel de multiplication - OMM), RS 916.151.

distincts de cultures, pour lesquels l’inscription au catalogue des variétés déploie des effets différents. Tout d’abord, l’ordonnance du DEFR sur les semences et les plants (OSP⁷³¹) s’applique aux semences et plants de céréales, pommes de terre, plantes fourragères, plantes oléagineuses et à fibres, betteraves et légumes. Deuxièmement, l’ordonnance du DEFR sur les plantes fruitières (OFruits⁷³²) réglemente spécifiquement la production et la mise en circulation du matériel de multiplication des principaux arbres fruitiers (fraisiers, pommiers, abricotiers, cerisiers, griottiers, pruniers, pêchers, poiriers et cognassiers). Finalement, l’ordonnance du DEFR sur les plants de vignes (OVignes⁷³³) régit la production et mise en circulation de matériel de multiplication de la vigne.

Il est important de souligner que la multiplication du matériel de chacun de ces types de cultures est différente. En effet, les espèces de grandes cultures (à l’exception des pommes de terre), telles que les céréales, et les espèces horticoles, à savoir les légumes, se reproduisent par voie sexuée, aussi appelée reproduction générative. Ce sont ainsi les semences qui sont sélectionnées, multipliées, et donc réglementées. A

Il est important de souligner que la multiplication du matériel de chacun de ces types de cultures est différente. En effet, les espèces de grandes cultures (à l’exception des pommes de terre), telles que les céréales, et les espèces horticoles, à savoir les légumes, se reproduisent par voie sexuée, aussi appelée reproduction générative. Ce sont ainsi les semences qui sont sélectionnées, multipliées, et donc réglementées. A