SAAST Acad. MACON
III. A.1 LES CENTRES REGIONAUX
• (1) Medidas para a condução sob o efeito do álcool Evidências científicas
As evidências científicas sobre medidas mais efetivas no fim da década de 1990 (Edwards et al. 1994) incluíam recomendações sobre:
- Testes de alcoolémia aleatórios;
- Redução do limite legal da concentração de álcool no sangue para a condução;
- Suspensão administrativa da licença de condução;
- Limite legal da concentração de álcool no sangue para a condução mais baixo para jovens condutores (tolerância zero).
Ainda foram identificadas posteriormente a 2000, mas ainda dentro da vigência do PACA, outras medidas (Babor et al., 2003):
- Postos de controlo para verificação da sobriedade
- Licenças de condução progressivas para condutores principiantes Principais medidas em implementação à margem do PACA
A redução das taxas de alcoolémia máxima para condução para 0,5 g/l foi implementada a partir 1990107. Os procedimentos legais para uma melhor e mais efetiva fiscalização e
deteção dos casos de condução sob o efeito do álcool foram instituídos desde 1998 através de alterações ao código da estrada e publicação de novos diplomas108, apesar da
sua aplicação só ter começado a ocorrer a partir do 2º semestre de 2001 devido a condições materiais e logísticas e de articulação entre entidades responsáveis (Carvalho, 2003a), em meio a grandes polémicas políticas que alteravam os níveis definidos. A DGS/MS integrou o grupo de trabalho, coordenado pelo Ministério da Administração Interna, que elaborou a proposta de regulamentação de 1998 e o posterior acompanhamento da sua aplicação. Assim, participou ativamente no processo de elaboração e revisão da legislação e regulamentação, bem como da implementação dos procedimentos no terreno e respostas da área da Saúde as situações, desde 1997 e até meados de 2002, como vasta documentação permitiu verificar109. Este processo de
107 Decreto-Lei nº 124/90, de 14 de abril - o valor da taxa de álcool no sangue a partir da qual se constituía um infração
baixa para 0,50 g/l.
108
A partir de 1998 seriam introduzidas medidas de fiscalização mais específicas para a condução sob efeito do álcool - Decreto-Lei nº 2/98, de 3 de Janeiro – medidas de fiscalização da aptidão para a condução e aplicação de sansões.
109
Documentos de Arquivo da DGS: - 19971016_02a carta DGS_MS; - 19971202_02a carta DGS_MS; - 19990000_02b DGV manual de procedimentos; - 19990210_02a carta DGS_MS; - 19990315_02a despacho MS condução álcool; - 19990322_02a carta DGV_DGS; - 20000120_02a carta ARS_DGS; - 20000214_02a carta DGS_MS; - 20000221_02a carta DGS_ARS; - 20000224_02a carta ARS_DGS; - 20000228_02a carta ARS_DGS; - 20000402_02a carta DGS_ARS (2); - 20000402_02a carta DGS_ARS; - 20000417_02a carta ARS; - 20000417_02a carta DGS_ARS; 20000417_02a carta GNR_DGS; - 20000417_02a carta PSP; - 20000419_02a carta ARS (2); - 20000419_02a carta ARS ; - 20001018_02a carta ARS_DGS; - 20001020_02a carta ARS_DGS; - 20010000_04d Proposta PORTARIA COD_ESTRADA; - 20010117_02b EU el alcohol al volante; - 20010316_06b DGV DESPACHO; - 20010819_04a CARTA DSPSM
adoção de medidas legais sobre a condução sob o efeito do álcool ocorrido em 1998 não recebeu influência direta do PACA que se concretizou em 2000.
Medidas contempladas no PACA:
- Reduzir a taxa de alcoolemia no sangue de 0,0 g/l para condutores de veículos de socorro, emergência e de transportes escolares
- Reduzir a taxa de alcoolemia no sangue de 0,3 g/l para condutores de veículos de ligeiros de transporte público e de pesados de passageiros ou mercadoria
- Reduzir a taxa de alcoolemia no sangue de 0,3 g/l para condutores recém-encartados (menos de 2 anos)
Observações e análise:
O PACA deveria reforçar os objetivos de implementação das medidas já criadas, no âmbito da fiscalização e execução de penas, incluindo as alternativas de apoio de saúde, não só na despistagem dos infratores, mas também na intervenção junto dos consumidores problemáticos (abuso ou dependência). Esta ação permitiria a incorporação e apropriação das medidas já existentes pelo PACA promovendo a sua implementação.
As medidas propostas no PACA deveriam ser alvo de implementação a partir de uma avaliação das medidas introduzidas no Código da Estrada em 1998, que em 2000 ainda não haviam sido completamente implementadas. Assim, nessa altura era de prever que a sua implementação seria adiada para um próximo momento mais oportuno.
• (2) Estratégias de educação e persuasão (inclui a educação, comunicação, formação e consciencialização pública e a embalagem e rotulagem de produtos com álcool)
Evidências científicas
As evidências científicas sobre medidas mais efetivas no fim da década de 1990 (Edwards et al. 1994) não incluíam recomendações. Os programas educacionais em meio escolar, as campanhas de comunicação e/ou consciencialização pública e a rotulagem com advertências de produtos não demonstram evidência científica de efetividade consistente, apenas uma esperança de mudança aa longo prazo.
Principais medidas em implementação à margem do PACA
Desde 1998 foi instituída uma Rede Nacional de Escolas Promotoras de Saúde (RNEPS), a semelhança da Rede Europeia (REEPS)110. No ano letivo 2001/2002 a RNEPS já
integrava 3407 escolas e 265 Centros de Saúde. Segundo um relatório do Centro de Apoio Nacional à RNPES do ano de 2000 refere, a abordagem do consumo de álcool era feita no âmbito do programa de educação alimentar (até o 3º ciclo do básico) e também numa área dedicada a prevenção do uso e abuso de substâncias lícitas e ilícitas. Estas abordagens necessitavam de reflexão sobre a evolução do fenómeno e a forma como abordar o problema junto da população alvo. Os programas dedicavam-se a formação de professores e desenvolvimentos de ações conjuntas destes com profissionais da Saúde dirigidas a alunos.
H_STO_ANDRE; - 20010919_04a INFO DSPSM DG; - 20010919_06a revisão regulamento da condução; - 20011123_04a CARTA MS DGS; - 20011211_02b artigo RPCG; - 20020117_04a CARTA DSPSM MS.
110 Em Março de 1998 é publicado o Despacho-Conjunto n.º 271/98, subscrito pelos Ministros da Educação e da Saúde,
onde se clarificam e se definem os níveis de corresponsabilização da cada Ministério no âmbito do apoio à RNEPS, em termos de promoção da saúde, bem como os encargos financeiros decorrentes. Neste despacho é, ainda, nomeado um órgão de acompanhamento do processo (CAN), constituído por três técnicos do PPES e três da DGS, organismos centrais dos dois Ministérios. Uma Comissão de Coordenação da Promoção e Educação para a Saúde - CCPES - é formalmente criada em Agosto de 1999, pelo Despacho nº 15 587/99. Ver mais informações sobre a RNEPS em: http://www.dgs.pt/promocao-da-saude/saude-escolar/programas-e-projectos/escolas-promotoras-de-saude.aspx
Medidas contempladas no PACA:
(2.1) Educação, comunicação, formação e consciencialização pública:
- Programas de promoção e educação para a saúde na área da alcoologia que incluam o desenvolvimento de campanhas de informação pública, abordagem nos currículos escolares e ações de sensibilização e de formação para grupos específicos.
- Promover campanhas de informação e sensibilização e programas de treino junto dos profissionais de saúde, bem como dos agentes educativos e das entidades policiais.
(2.2) Embalagem e rotulagem de produtos com álcool:
- Incluir na rotulagem de bebidas alcoólicas mensagens alertando para os danos causados pelo consumo, especialmente por menores, grávidas e mães que amamentam, e que o consumo excessivo, inoportuno ou inconveniente prejudica gravemente a saúde.
Observações e análise:
O PACA deveria definir os objetivos de implementação das medidas no âmbito da RNEPS de forma a agilizar e complementar a sua implementação com apoio à formação dos profissionais. Esta ação permitiria a incorporação e apropriação das medidas já existentes pelo PACA promovendo a sua implementação.
• (3) Preços e taxas com vista a reduzir os danos causados pelo álcool Evidências científicas
As evidências científicas sobre medidas mais efetivas no fim da década de 1990 (Edwards et al. 1994) incluíam recomendações sobre:
- Taxas sobre o álcool
Principais medidas em implementação à margem do PACA
As taxas relativas ao Impostos Especiais sobre o Consumo, nomeadamente o IABA (Imposto sobre o Álcool e as Bebidas Alcoólicas) visam regular o consumo e o comportamento do consumidor nos casos necessários devido a características do produto em causa. Em Portugal, no início da década de 2000, essas taxas variavam de acordo com as diretivas europeias e a bebida alcoólica em causa e recaem sobre o hectolitro de álcool contido. Para as bebidas que não são cerveja, vinho ou produtos intermédios a taxa mínima comunitária fixou-se em 550€ por hectolitro de álcool puro contido no produto. Em Portugal o valor da taxa era de aproximadamente 836,04€. Os produtos intermédios possuem uma taxa mínima comunitária de 45€ por hectolitro e em Portugal eram taxados com um valor de 48,67€. Para as cervejas a taxa mínima comunitária era de 0,78€ por hectolitro/grau Plato ou 1,87€ por hectolitro/grau álcool de produto acabado. Com diversos volumes de álcool adquiridos e grau Plato, em Portugal o valor da taxa variava entre 5,76€ e 20,24€ por hectolitro. Uma medida política de apoio ao vinho definiu que este a taxa mínima comunitária é zero (0€). Assim os países podem exercer a taxa que desejarem e, em Portugal, o vinho e outras bebidas fermentadas, tranquilas e espumantes possuem uma taxação zero (0€).
O setor do vinho contudo era fruto de uma taxação devida ao Instituto da Vinha e do Vinho (IVV) por todos os vinhos e produtos vínicos produzidos ou comercializados em Portugal. Definida como “taxa de promoção”, era uma contrapartida dos serviços prestados pelo IVV na promoção genérica e coordenação geral do setor, e o seu valor máximo estava definido em 1,35€ por litro de vinho. Existe ainda uma taxa de certificação para os vinhos produzidos em regiões determinadas, regionais e de denominação de origem ou indicação geográfica.
O IVA (Imposto sobre o Valor Acrescentado) é considerado um imposto neutro e geral sobre o consumo. De todos os bens e serviços em geral, apesar de haver um leque de
taxas que se apresentam tão reduzidas quanto possível. Em Portugal, no início da década de 2000 o vinho comum beneficiava da taxa de IVA reduzida (5%), por questões socias e de proteção a vitivinicultura nacional, enquanto os vinhos não comuns, a cerveja, bebidas espirituosas e outras bebidas alcoólicas estavam sujeitos a taxa normal do IVA (17%). A situação da taxação reduzida do vinho em sede de IVA teria que ser revista a luz das diretivas europeias e definido pelo Tribunal de Justiça das Comunidades em 2001, aplicando a taxa intermédia como mínima para o produto, o que ocorreu em 2002, mantendo ainda um benefício para este tipo de bebida. Na restauração todas as bebidas estavam sujeitas a taxa intermédia do IVA (12%). Apesar dos valores percentuais do IVA se alterarem no decorrer dos anos, essas regras permaneceram válidas durante o resto da década de 2000.
Medidas contempladas no PACA:
- Introduzir taxas ao consumo de bebidas alcoólicas, variáveis em função do tipo de bebida e da graduação alcoólica afetas à área da Saúde relacionada com os Problemas Ligados ao Álcool.
Observações e análise:
A medida peca pela falta de especificidade, não identificando se as taxas referidas seriam introduzidas no IABA, na produção, ou se seria criada uma nova taxa, já que com o IVA, na venda, seria impossível face ao direito comunitário e a intencionalidade do imposto. O objetivo de ser uma taxa autónoma seria o de poder ser destinada a um fim específico à partida (Saúde – PLA).
Por outro lado, esta taxa se enquadra mais numa medida de financiamento da atividade da Saúde, a semelhança dos outros impostos, do que num mecanismo de regulação, já que não define um sistema de controlo do valor das taxas em função do nível de consumo desejado, nem avalia os custos socias ou de saúde que estão em causa como o consumo de bebidas alcoólicas para definir o pressuposto do agravamento ou introdução da tributação.
Por fim, as questões ligadas a fraude e evasão fiscal podem por em causa o agravamento das tributações e dos preços das bebidas alcoólicas, pelo que estas medidas devem ser acompanhadas de medidas de fiscalização e controlo que produzem custos acrescidos.
Seria adequado ainda, no quadro existente na altura, se definir medidas de harmonização de taxas e impostos em relação às diversas graduações alcoólicas das bebidas que produzissem efeito a nível do comércio e do consumo dessas bebidas.
• (4) Regulação do acesso físico ao álcool (inclui as restrições à disponibilidade de álcool e a venda a menores de idade)
Evidências científicas
As evidências científicas sobre medidas mais efetivas no fim da década de 1990 (Edwards et al. 1994) incluíam recomendações sobre:
- Idade mínima legal para compra
- Monopólio estatal da venda a retalho
- Restrições de horários e dias de venda
- Restrição à densidade de pontos de venda
Principais medidas em implementação à margem do PACA
A legislação relativa a proibições de acesso a estabelecimentos de bebidas ou venda de bebidas alcoólicas a menores estava totalmente caduca ou revogada por desuso (Carvalho, 2003, 2004ª), já que estabelecia a entrada de menores em tabernas apenas
acompanhados dos responsáveis, sem aplicação até pelo fim dos referidos estabelecimentos. Não se identificou outras medidas restritivas ou responsabilizantes em relação a venda ou consumo de bebidas alcoólicas. Tanto o licenciamento dos estabelecimentos de venda de bebidas, como a sua localização ou horários de funcionamento seguiam a legislação geral e posturas municipais que os regulava sem nenhum enquadramento especial.
Medidas contempladas no PACA:
(4.1) Restrições à disponibilidade de álcool:
- Proibir a instalação de novos estabelecimentos ou quaisquer estruturas ambulantes destinadas à venda de bebidas alcoólicas em torno dos estabelecimentos escolares ou outros dirigidos a crianças e jovens
- Proibir a venda e disponibilização nos locais de trabalho da Administração Pública de quaisquer bebidas alcoólicas (exceto as fermentadas às refeições)
- Proibir a venda e disponibilização de bebidas alcoólicas nos estabelecimentos de restauração e bebidas acessíveis ao público, localizados nos estabelecimentos de saúde
(4.2) Venda a menores:
- Proibir a venda e consumo de bebidas alcoólicas a menores de 18 anos
- Reforçar as medidas de fiscalização sobre a venda e consumo em estabelecimentos de restauração, de bebidas e outros mais frequentados por menores de 18 anos Observações e análise:
A limitação de instalação em torno de escolas dirigida apenas aos novos estabelecimentos cria exceções para as quais não foram propostos mecanismos de regulação da venda ou prevenção do consumo específicos, apenas o reforço da fiscalização.
As medidas propostas que visam aa proibição de consumo na administração pública e nos serviços de saúde deveriam ser amplas, atingir tanto o público como os funcionários e sem referências a exceções, que abrem uma porta a regulamentações fracas, cumprimento relativo e fiscalizações ineficazes, alcançando resultados nulos parciais.
• (5) Regulação do marketing e da promoção do álcool (inclui publicidade, promoção e patrocínio)
Evidências científicas
As evidências científicas sobre medidas mais efetivas no fim da década de 1990 (Edwards et al. 1994) não incluíam recomendações.
Principais medidas em implementação à margem do PACA
Já existia uma restrição da publicidade de bebidas alcoólicas na televisão, oriunda da Diretiva Comunitária conhecida Televisão Sem Fronteiras111
, transposta para o Código da Publicidade em Portugal112
desde o início dos anos de 1990.
111
Diretiva 89/552/CEE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à oferta de serviços de comunicação social audiovisual (Diretiva "Serviços de Comunicação Social Audiovisual"), alterado pela Diretiva 97/36/CE, de 30 de Junho de 1997.
112
CÓDIGO DA PUBLICIDADE (aprovado pelo DL n.º 330/90, de 23/10, alterado pelos DL nºs 74/93, de 10/3; 6/95, de 17/1; 61/97, de 25/3 e 275/98 de 9/9)
SECÇÃO III - Restrições ao objeto da publicidade Artigo 17.º
Medidas contempladas no PACA:
- Alargar a proibição de publicidade na televisão e na rádio a quaisquer bebidas alcoólicas até as 22h30m (horário de proibição: das 7h00m as 22h30m)
- Proibir o patrocínio por marcas de bebidas alcoólicas de quaisquer atividades desportivas, culturais e recreativas, dirigidas a menores
- Proibir a associação de símbolos nacionais à publicidade de bebidas alcoólicas
- Proibir o patrocínio de seleções nacionais por marcas de bebidas alcoólicas
- Sensibilizar as associações de produtores, industriais e comerciantes de bebidas alcoólicas para a elaboração de um código de conduta de autorregulação
Observações e análise:
A maior parte das medidas não tinha base de evidência para a sua adoção na altura do PACA.
A restrição à publicidade proposta é pouco ambiciosa e na verdade apenas ampliou um período de proibição em rádio e televisão, tentando evitar a exposição dos jovens aos conteúdos comerciais sobre álcool. Na verdade a interdição dos horários e dos meios de comunicação definidos não protege eficazmente os jovens, que estão expostos por utilização ativa ou passiva a estes meios de comunicação e publicidade em horários bem mais alargados e em muitos outros meios de comunicação e publicidade que se dirigem preferencialmente a jovens.
A autorregulação sempre foi uma medida contestada pelos peritos, e apesar de haver na altura evidência para a sua adoção ou rejeição, definir no PACA à partida, esta via de restrição a publicidade como principal e não propor uma regulação forte do Estado sobre a publicidade, não permite proteger o público consumidor e especialmente grupos alvo mais vulneráveis como jovens e mulheres.
• (6) Modificação de contextos de consumo de álcool (inclui a redução de danos no consumo de álcool e nos ambientes envolventes)
Evidências científicas
As evidências científicas sobre medidas mais efetivas no fim da década de 1990 (Edwards et al. 1994) incluíam recomendações sobre:
- Treino do pessoal que serve sobre a dispensa de álcool Principais medidas em implementação à margem do PACA
Não se identificam medidas restritivas da venda a pessoas com características específicas, como embriaguez ou perturbação mental, obrigações informativas, proibitivas ou responsabilizantes sobre a disponibilização, venda ou consumo de bebidas alcoólicas em quaisquer estabelecimentos. Também não existiam orientações definidas sobre a formação dos profissionais da hotelaria ou licenças dos estabelecimentos de Bebidas alcoólicas
1 - A publicidade a bebidas alcoólicas, independentemente do suporte utilizado para a sua difusão, só é consentida quando:
a) Não se dirija especificamente a menores e, em particular, não os apresente a consumir tais bebidas; b) Não encoraje consumos excessivos;
c) Não menospreze os não consumidores;
d) Não sugira sucesso, êxito social ou especiais aptidões por efeito do consumo;
e) Não sugira a existência, nas bebidas alcoólicas, de propriedades terapêuticas ou de efeitos estimulantes ou sedativos; f) Não associe o consumo dessas bebidas ao exercício físico ou à condução de veículos;
g) Não sublinhe o teor de álcool das bebidas como qualidade positiva.
venda. Não existiam programas comunitários ou normas a nível local para ou proteger locais específicos ou ambientes urbanos da venda e consumo mais intenso e alargado. Medidas contempladas no PACA:
- Proibir a venda e consumo de bebidas alcoólicas a adultos notoriamente embriagados ou com perturbação mental
- Interditar a venda e consumo de bebidas alcoólicas nas áreas de serviço das autoestradas das 20h00m às 6h00m
- Responsabilizar os vendedores e criar ilícito de mera ordenação social, com coimas de valor crescente para os ilícitos e reincidências e penas acessórias de cassação do alvará ou licença de utilização
- Obrigar à afixação da proibição de venda, de modo bem visível, em todos os locais de venda de bebidas
- Obrigar à diferenciação explícita dos locais de exposição das bebidas alcoólicas e não alcoólicas nos estabelecimentos comerciais de autosserviço
- Proibir a disponibilização de bebidas alcoólicas através de mecanismos de venda automática
- Incluir nos currículos de formação dos profissionais de hotelaria sobre relacionamento com clientes intoxicados, bem como os modos de intervenção na sua prevenção Observações e análise:
A maior parte das medidas não tinha base de evidência para a sua adoção na altura do PACA, apesar das proibições de venda a pessoas com perturbações ou embriagadas e das restrições a disponibilização de bebidas alcoólicas em locais de saúde ou trabalho serem tecnicamente adequadas.
A restrição à venda nas autoestradas proposta é pouco ambiciosa e na verdade apenas introduziu um período onde se estabelece a proibição de venda, que deveria ser a todo o tempo para atingir os objetivos da medida de reduzir as possibilidades de condução sob o efeito do álcool.
As medidas de diferenciação explícita dos locais de exposição de bebidas alcoólicas nos estabelecimentos comerciais de autosserviço deveriam ser acompanhadas de restrições de acesso a menores, como ocorre com o tabaco quando exposto, e abranger todas as superfícies comerciais em que o cliente tem acesso aos produtos expostos.
Os contextos em que há uma intensa promoção e publicidade de bebidas alcoólicas, incentivador do consumo, como eventos culturais, académicos, de lazer e diversão, de música e desportivos são atingidos pelas medidas legislativas que regulam publicidade e venda de álcool, mas não estão previstos, nesta área, programas comunitários com o intuito de permitir uma ação preventiva do consumo e dos danos associados e uma boa implementação da legislação a ser criada.
• (7) Intervenções precoces e tratamento (inclui as intervenções no consumo de risco e nocivo de álcool e dependência de álcool e as intervenções e assistência aos familiares de pessoas com dependência de álcool)