SAAST Acad. MACON
II. A.7.1.5 La nécropole des Champs Saint Roch [71014-010]
A nível nacional, as primeiras iniciativas isoladas de organização das políticas do álcool ocorreram em 1977, com a criação da Comissão de Combate ao Alcoolismo41 no âmbito da Direção Geral de Saúde (Mello et al., 2001).
Anteriormente a essa data existiam apenas o Centro António Flores no Hospital Psiquiátrico Júlio de Matos em Lisboa, criado com apoio da Fundação Calouste Gulbenkian na primeira metade da década de 1960, e mais dois serviços de tratamento para alcoólicos, criados na sequência imediata do primeiro, em Coimbra (Hospital Psiquiátrico Sobral Cid) e no Porto (Hospital Psiquiátrico Magalhães Lemos). Apesar de serem tecnicamente autónomos, estes serviços permaneciam administrativamente inseridos na estrutura dos cuidados de psiquiatria. Somente em 1988, esses três Serviços de Alcoologia se desenvolveram e deram origem aos três Centros Regionais de Alcoologia (CRAs)42 de Lisboa, Porto e Coimbra, integrados na rede de serviços de saúde mental e tinham atribuições na área do tratamento e da prevenção em articulação com outras estruturas da Saúde. Em 1995, os CRAs foram dotados de autonomia técnica e financeira e foram clarificadas as suas funções.
A nível europeu, em 1982, as “discussões técnicas” da 35.ª Assembleia Mundial da OMS aos Problemas do Álcool e Políticas de Saúde, levou a Região Europeia da OMS a organizar e apoiar o primeiro estudo europeu Collaborative Study on Community Response to Alcohol-related Problems, que teve início em 1984, envolvendo 15 estados- membros, incluindo Portugal, permitindo assim que a área e das políticas do álcool começasse a se estruturar. Ainda em 1984, o programa da OMS “Saúde Para Todos no Ano 2000” incluía nas suas prioridades de intervenção o consumo de álcool. Estes antecedentes conduziram na década de 1990 a criação do European Alcohol Action Plan 1992 e posteriormente a aprovação da Carta Europeia Sobre o Consumo de Álcool durante a Conferência Europeia Health Society and Alcohol realizada em Paris em 1995. Simultaneamente, em 1984, com a entrada para a UE, Portugal aderira aos Programas de Cooperação Técnica Europeia para a Prevenção dos PLA, que se desenvolveram ao longo de uma década (Melo et al., 2001).
No plano internacional, a intervenção promovida pela DGS (no exercício das suas atribuições) permitiu uma ligação mais forte, uma participação e um compromisso com as Políticas do Álcool mais avançadas. No plano nacional, em 1993, foi criado o Conselho Técnico de Alcoologia43 com objetivo de coordenar o trabalho desenvolvido. Este Conselho funcionou desde então e até meados dos anos 2000, junto da Direção de Serviços de Psiquiatria e Saúde Mental (DSPSM) da DGS, congregando os responsáveis deste serviço e dos três CRAs (Portugal. Ministério da Saúde. IDT, 2010; Carvalho, 2004, 2003; Mello, et al, 2001).
De acordo com documentos consultados da DGS44
, no ano de 1994, fora já requerida pela DSPSM (Dr. Manuel Paes de Sousa) junto da DGS as diligências necessárias a criação de Comissão Intersectorial de “Coordenação das Ações de Prevenção dos Problemas Ligados ao Álcool”, reunindo membros de diversas áreas de atuação além do Conselho Técnico de Alcoologia – Educação, Emprego e Segurança Social, Justiça, Transportes, Administração Interna e representantes de Sociedades e Associações no
41
Despacho Normativo 176/77 de 30 de Agosto.
42
Decreto Regulamentar 41/88, de 21 de Novembro, regulados posteriormente pelo Decreto-Lei nº 296/95, de 19 de Outubro.
43
Despacho do Gabinete do Secretário de Estado da Saúde de 7 de Setembro de 1993, aviso publicado em DR, II Série, nº 275 de 24 de Novembro de 1993.
âmbito da Alcoologia e Nutrição - nomeadamente com objetivo de ultrapassar resistências e dificuldades e permitir uma melhor intervenção, a começar pela Prevenção, ultrapassando assim o âmbito restrito da Saúde. A proposta se aproximava das orientações internacionais para lidar com os PLA, recomendadas pela OMS desde 1985 em visitas a Portugal. Todavia, não se identificou qualquer tipo de reação ou resposta na sequência dessa proposta.
Não obstante, durante a década de 1980 e 1990 também foram sendo introduzidas de forma autónoma algumas medidas relacionadas com os PLA em áreas conexas, como legislação relativa ao Código da Estrada, com limitações à condução sob o efeito do álcool45
e ao Código da Publicidade, com restrições relativas às bebidas alcoólicas46
, fruto também de políticas europeias de regulação setoriais que demonstravam preocupação em relação ao assunto. Seriam setores que, com ações autónomas, viriam durante alguns anos a beneficiar a concretização das políticas do álcool, transversais por natureza.
De forma similar, os impostos sobre o álcool e bebidas alcoólicas, como se conhece atualmente, foram estruturados a partir de diretivas europeias que datam de 199247
transpostas para a ordem jurídica nacional48 entre 1992 e 1993. Posteriormente, já em
1999, foi instituída legislação que criou o imposto sobre o álcool etílico e as bebidas alcoólicas (IABA)49. A partir da aplicação desse imposto se definiram regras de controlo
sobre a produção e circulação de álcool e bebidas alcoólicas, assim como uma política fiscal sobre os diversos tipos de bebidas alcoólicas, com taxas escalonadas a partir do teor alcoólico das bebidas, mas também com benefícios fiscais destinados a setores estratégicos (o vinho recebeu um taxa zero de IABA, por exemplo).
Assim, nos anos de 1990 já estavam instituídas as estruturas de intervenção básicas na área da Saúde para abordar os PLA e algumas medidas públicas ligadas à segurança, à proteção da saúde e ao controlo do álcool tinham sido introduzidas em Portugal. Apesar de serem identificadas lacunas nos instrumentos para a implementação de políticas públicas do álcool em todos os setores da sociedade, não ocorreram maiores desenvolvimentos no apoio ou na disponibilização de recursos.
Em 2000 foi criado o primeiro plano estruturado no contexto das políticas do álcool – o Plano de Ação Contra o Alcoolismo (PACA)50, fruto do trabalho de uma Comissão
Interministerial criada para “analisar e integrar os múltiplos aspetos associados a luta contra o alcoolismo num plano de ação que reforça e aprofunda a implementação do disposto na estratégia da saúde” em 199951
. Neste mesmo ano, também, se reestruturou o conjunto dos três CRAs existentes então, adequando-os a sua missão e inserção no Serviço Nacional de Saúde através de uma rede alcoológica52
. O plano seguiu as orientações do European Alcohol Action Plan para os períodos de 1992-1999 e de 2000- 2005, elaborados pela Região Europeia da OMS (WHO Regional Office For Europe, 1999, 1992) e dos seus desenvolvimentos na década de 1990. Beneficiou também de
45
O Código da Estrada – Em 1982 – Lei nº 3/82, de 29 de março - introduz o sancionamento à condução sob influência do álcool para quem apresentasse uma taxa de álcool no sangue igual ou superior a 0,80 g/l, em 1990 - Decreto-Lei nº 124/90, de 14 de abril - o valor da taxa de álcool no sangue a partir da qual se constituía um infração baixa para 0,50 g/l. A partir de 1998 seriam introduzidas medidas de fiscalização mais específicas para a condução sob efeito do álcool - Decreto-Lei nº 2/98, de 3 de Janeiro – medidas de fiscalização da aptidão para a condução e aplicação de sansões.
46
O Código de Publicidade – Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de Outubro.
47
Diretivas n.º 92/83/CEE e n.º 92/84/CEE, do Conselho, de 19 de Outubro.
48
Decretos-Leis n.º 117/92, de 22 de Junho, e n.º 104/93, de 5 de Abril.
49 Decreto-Lei 300/99 de 5 de Agosto, que estabelece o regime fiscal relativo ao imposto sobre o álcool etílico e as bebidas
alcoólicas (IABA), procedendo à fusão dos Decretos-Leis n.ºs 117/92, de 22 de Junho, e 104/93, de 5 de Abril.
50
Resolução do Conselho de Ministros nº 166/2000 de 29 de Novembro. Cria o Plano de Ação Contra o Alcoolismo (PACA)
51
Resolução do Conselho de Ministros nº 40/99, de 8 de Maio. Cria uma Comissão Interministerial para analisar e integrar os múltiplos aspetos associados a luta contra o alcoolismo num plano de ação que reforça e aprofunda a implementação do disposto na estratégia da saúde.
larga investigação científica internacional produzida neste período e que influenciou as políticas do álcool como o relatório Alcohol Policy and the Public Good (Edwards et al., 1994) e o Projeto European Comparative Alcohol Study (Norström, 2002).
Na sequência da aprovação do PACA e até o ano de 2002, foi criada alguma legislação sobre a venda e consumo de álcool, a publicidade e a condução sob o efeito de álcool, seguindo na maior parte das vezes as orientações definidas pelo plano de ação, todavia sem o cuidado na sua implementação e acompanhamento posterior, assim como ocorreu também com a rede alcoológica nacional. Muitas outras medidas contidas no plano não foram desenvolvidas no decorrer dos anos que se seguiram a criação do PACA.
Em 2004, durante a criação e elaboração do PNS 2004-2010 (Portugal, Ministério da Saúde, 2004) na DGS, estabeleceu-se os PLA como uma prioridade na área da Saúde Mental, mas o referido Programa Nacional para os PLA ali referenciado não foi concretizado, assim como esta prioridade acabaria por deixar de vigorar, nos anos seguintes, na agenda de implementação do PNS, na altura já na responsabilidade do Alto Comissariado da Saúde.
Em 2006, através do Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE)53 e na sequência da nova Lei Orgânica do Ministério da Saúde54 ocorreu a
incorporação dos CRAs nos serviços do Instituto da Droga e da Toxicodependência (IDT)55, eliminando a estrutura e autonomia destes serviços de alcoologia que passam a
ser simples unidades de cuidados de saúde do IDT, deixando por definir a coordenação e adequado funcionamento da rede alcoológica nacional e das Políticas do Álcool em geral. Em 2008, ainda num período de indefinições sobre as suas funções na área da alcoologia, o IDT desenvolveu algumas iniciativas internas e de consulta e colaboração de atores sociais, no sentido de criar um plano estratégico para os PLA que vigoraria entre os anos 2008 e 2012. Essa ação tinha como referência principal (mas não única) o Plano de Ação da UE - An EU strategy to support Member States in reducing alcohol related harm e seguiu o modelo do “Fórum Europeu Álcool e Saúde” que tinham sido criados entre 2006 e 2007 (European Commission, 2006). No início de 2009, um Plano Nacional para a Redução dos Problemas Ligados ao Álcool (PNRPLA) foi efetivamente apresentado e posto a discussão pública (de 9 de Fevereiro a 10 de Março de 2009). Em seguida foi entregue a tutela e ao Governo para aprovação em Conselho de Ministros (Abril de 2009), ficando a espera de agendamento e aprovação durante cerca de um ano. Finalmente, este plano acabaria por ser aprovado em 26 de Maio de 2010, não pelo Conselho de Ministros, mas apenas pelo Conselho Interministerial para os Problemas da Droga, das Toxicodependências e do Uso Nocivo do Álcool e para um período mais reduzido que o inicial, vigorando de 2010 a 2012 (Portugal. Ministério da Saúde. IDT, 2010). Na verdade, essa aprovação do PNRPLA ocorreu na sequência do reconhecimento das competências do IDT para a área do álcool, através de legislação56
que reorganizava as estruturas de coordenação do combate à droga e às toxicodependências, alargando as respetivas competências à definição e à execução das políticas relacionadas com o uso nocivo do álcool.
Em 2010, na sequência da aprovação do PNRPLA 2010-2012, foi criado oficialmente o "Fórum Nacional Álcool e Saúde", que ficou a funcionar nos anos seguintes, agregando um conjunto de atores dos setores público, social e da indústria. O Fórum integrava aqueles atores que haviam sido consultados e colaboraram para a elaboração do Plano,
53 Resolução de Conselho de Ministros nº 39/2006, de 30 de Março. Cria o Programa de Reestruturação da Administração
Central do Estado (PRACE).
54
Decreto-Lei nº 212/2006 de 27 de Outubro. Lei Orgânica do Ministério da Saúde.
55
Decreto-Lei nº 221/2007 de 29 de Maio. Lei Orgânica do Instituto da Droga e da Toxicodependência, I.P. (IDT).
56
Decreto-Lei nº 40/2010, de 28 de abril. Reorganiza as estruturas de coordenação do combate à droga e às toxicodependências, alargando as respetivas competências à definição e à execução das políticas relacionadas com o uso nocivo do álcool.
mais outros que entretanto foram identificados, numa tentativa de mobilizar as partes e promover o desenvolvimento das medidas previstas no PNRPLA.
Durante toda a vigência do PNRPLA 2010-2012, não se assistiu a criação de legislação enquadradora do próprio plano e das suas medidas, nomeadamente quando se pensa que, com a aprovação de um novo plano, o plano anterior (PACA) seria substituído em termos legislativos. Da mesma forma, não se assistiu a novas medidas legislativas enquadradoras dos PLA ou do sector do álcool e aquelas existentes em que se previa haver alterações ou melhorias, estas não foram concretizadas no período definido para o plano.
Entretanto, a partir de 2011 o IDT foi extinto, através da reorganização da Lei Orgânica do Ministério da Saúde no âmbito do Plano de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC)57, ficando os serviços de licenciamento, de execução de programas
de intervenção local e de prestação de cuidados de saúde (onde se incluem as Unidades de Alcoologia) integrados nas ARS, as atividades de fiscalização integradas na Inspeção- Geral de Atividades em Saúde, enquanto os serviços centrais de coordenação e planeamento, investigação e informação e cooperação nacional e internacional e de ações de dissuasão do consumo de substâncias psicoativas (Comissões de Dissuasão) ficam integrados em um novo serviço central, equiparado a Direção Geral, designado SICAD (Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências), concretizado através de Lei Orgânica58 em 2012.
Apenas no primeiro semestre de 2013, quando o PNRPLA 2010-2012 já estava na sua fase final e de avaliação pelo SICAD, foi aprovado pelo Conselho de Ministros um Decreto-Lei sobre o regime de disponibilização, venda e consumo de bebidas alcoólicas, mesmo assim de forma díspar da preconizada pelo PNRPLA. Paralelamente foram introduzidas medidas de redução da TAS para condutores recém-encartados e profissionais na proposta de revisão do Código da Estrada, que entretanto só produziram efeito no final do 2º semestre de 2013, quando a nova Lei do Código da Estrada foi aprovada pela AR. O impacto desses diplomas só poderia ser avaliado passados alguns anos.
Neste mesmo ano de 2013, o SICAD elabora um novo plano onde as políticas do álcool são incorporadas no conjunto das políticas para drogas ilegais e outras adicções, perdendo as políticas do álcool alguma da sua especificidade. Este plano seria posto em prática ainda neste ano, mas só seria aprovado oficialmente pelo Governo durante 2014.
6. CONCLUSÕES: CONTEXTOS INTERNACIONAL E SUPRANACIONAL E AS