A.5. DES CONSTRUCTIONS MONUMENTALES MAL IDENTIFIEES

implicaram o álcool como um dos principais fatores de risco de morte e incapacidade em termos globais e em especial em muitas regiões mundiais, após algumas meta-analises o associarem a cerca de 60 diferentes patologias (Gutjahr, Gmel & Rehm, 2001; Rehm, 2001, 2003, 2003a, 2004; WHO, 2002).

Todavia, a maior parte dessas evidências científicas encontrava-se restrita às publicações acadêmicas e científicas. Apesar de ter havido um progresso considerável no conhecimento da relação entre álcool e saúde, proporcionando uma base científica para a elaboração de políticas públicas, as recomendações não se refletiam adequadamente nas tomadas de decisões políticas e a maior parte das iniciativas neste sentido não evoluíram satisfatoriamente. Em termos internacionais, e com a influência da globalização, os tratados de comércio raramente consideravam os assuntos de saúde pública, incluindo o álcool. Em termos nacionais e mesmo supranacionais a influência de uma conjugação de fatores sociais, económicos e comerciais se sobrepunham aos interesses legítimos da Saúde Pública na maioria dos países. Várias análises constataram essas resistências no desenvolvimento de políticas, tanto europeias como portuguesas.

O Conselho da UE, após a questão dos "alcopops" em 1995 e na sequência desse processo, desenvolveu as primeiras propostas de uma ação consistente e planeada que visava a implementação de políticas do álcool em 2001, apesar das resistências encontradas e adiamentos (EPRS, 2014)34_.

Na ausência de ações concretas desenvolvidas, em 2004 o Conselho da EU voltou a apresentar outra iniciativa35_.

Esta última recomendação do Conselho foi avaliada e desenvolvida pela Comissão Europeia. A estratégia levaria vários anos a ser criada, em primeiro lugar, porque havia muita resistência por parte da indústria de bebidas alcoólicas e em segundo lugar porque a Comissão Europeia encomendaria vários estudos preparativos para avaliar a natureza e a extensão do consumo de álcool e PLA na Europa (STAP, 2014). Os resultados destes esforços só viriam a ser sintetizados a partir de 2006 com a apresentação do relatório "Álcool na Europa: uma perspetiva de saúde pública" (Anderson e Baumberg, 2006). A Comissão Europeia no decorrer do processo gerado pelas primeiras recomendações de 2001 viria a apoiar diversos projetos no âmbito do 1º programa de ação comunitária no domínio da saúde 2003-2008 (PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, 2002). Este foi um período em que, com essa iniciativa comunitária, realizaram-se uma maior quantidade de projetos na área do álcool, na busca de mais evidências científicas no contexto europeu e na tentativa de desenvolver redes europeias para influenciar as políticas públicas e implementar medidas (ver Anexo 6).

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Propostas de ação do Conselho Europeu em 2001:

- Recomendação do Conselho (2001/458 / CE) de 5 de Junho de 2001, sobre o consumo de álcool pelos jovens, em especial as crianças e adolescentes / Jornal Oficial das Comunidades Europeias L 161 de 2001/06/16 - Esta recomendação convidou a Comissão a acompanhar, avaliar e acompanhar a evolução e as medidas tomadas, e que apresente um relatório sobre a necessidade de novas medidas (EUROPEAN COUNCIL, 2001).

- Conclusões do Conselho de 5 de Junho de 2001 sobre uma estratégia comunitária para reduzir os malefícios ligados ao álcool / Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 175 de 20.06.2001 - Nessas conclusões, o Conselho apela para o desenvolvimento de uma estratégia comunitária global para reduzir os efeitos nocivos do álcool (EUROPEAN COUNCIL, 2001ª).

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Propostas de ação do Conselho Europeu em 2004:

- Conclusões do Conselho de 2 de Junho de 2004 sobre álcool e os jovens - Nessas conclusões, o Conselho reitera aquelas de 5 de Junho de 2001, relativa a uma estratégia comunitária para reduzir os malefícios do álcool e convida a Comissão a apresentar propostas nesse sentido (EUROPEAN COUNCIL, 2004).

Em 2003, uma mais consistentes iniciativas internacionais para catalogar, congregar, comparar e fazer chegar as evidências científicas das políticas do álcool aos decisores políticos, seus informadores técnicos, bem como aos demais investigadores foi desenvolvida, apoiada e de acordo com a tradição estabelecida entre a OMS e investigadores independentes internacionais. Assim, após um árduo trabalho de investigação e análise feito por um grupo de 15 renomados especialistas (liderados por Thomas Babor), foi elaborado o livro “Alcohol: no ordinary commodity. Research and public policy”. Este livro apresenta um relatório científico fruto de uma análise objetiva: demonstra a razões pelas quais o álcool não pode ser tratado como uma mercadoria comum, analisa indicadores de consumo e dados epidemiológicos do álcool enquanto um dos principais fatores que contribuem para a carga global de doença, descreve o conceito de política do álcool e a sua necessidade, quais são as intervenções efetivas e como a evidência científica pode suportar a elaboração de políticas.O livro reunia de forma exaustiva, um conjunto de trinta e duas medidas de políticas públicas, inseridas em sete categorias36_{, que foram avaliadas de acordo com a sua efetividade, custos e as boas}

práticas internacionais (Babor et al., 2003, 2003ª).

De uma maneira geral, as evidências de efetividade encontradas eram grandes em relação à regulamentação da disponibilidade do álcool e do uso de taxas sobre o álcool, bem como em relação às medidas contra a condução sob o efeito do álcool. Pelo contrário, o impacto esperado das medidas de educação em meio escolar e das mensagens de serviço público sobre o consumo de álcool era baixo e a relação custo- efetividade e custo-benefício dos programas educacionais foi considerada insatisfatória. As estratégias de intervenções precoces e o tratamento apresentavam uma efetividade mediana, já que o seu impacto populacional era limitado, por beneficiar apenas uma fração pequena da população assistida. Todavia esses serviços de saúde são essenciais e a sua prestação é uma obrigação. Assim, as 10 opções políticas consideradas como as melhores práticas eram (Babor et al., 2003, 2003ª): Taxas que aumentam os preços das bebidas (1); Diversos tipos de restrições à disponibilidade física do álcool (4): Idade mínima legal para a compra de álcool, Monopólio estatal da venda a retalho, Restrições de horários e dias de venda, Restrição à densidade de pontos de venda; Diversas medidas preventivas e punitivas contra a condução sob o efeito do álcool (4): Postos de controlo para verificação da sobriedade, Redução do limite legal da concentração de álcool no sangue para a condução, Suspensão administrativa da licença de condução, Licença de condução provisórias/progressivas para condutores principiantes; Intervenções breves para os consumidores de risco (1).

As razões e oportunidade da publicação se prenderam, segundo os autores, ao fato dos governos estarem a elaborar cada vez mais políticas de saúde na área, aos novos dados epidemiológicos que revelavam mudanças na forma como o álcool afeta a saúde e o bem-estar social da população em diferentes regiões do mundo e finalmente devido às evidências científicas sólidas que permitem fundamentar tais políticas, reduzindo as resistências e os investimentos inefetivos. Além disso, o livro oferecia uma perspetiva mais alargada da abordagem ao assunto, incluindo aspetos econômicos e comerciais do consumo de álcool (Romano e Laranjeira, 2004). Esta publicação mudou a face da abordagem aos PLA e da forma como se tratava das tomadas de decisões em relação as políticas do álcool, servindo de base para o desenvolvimento de relatórios que se seguiriam da própria OMS e da UE. Este trabalho também se desenvolveu no decorrer dos anos que se seguiram, culminando em uma segunda edição alargada e revista que seria publicada em 2010.

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1. Preços e taxas; 2. Regulação do acesso físico ao álcool; 3. Alteração de contextos de consumo de álcool; 4. Medidas contra a condução sob o efeito do álcool; 5. Regulação do marketing e da promoção do álcool; 6. Educação e persuasão; 7. Intervenção precoce e tratamento.

Em 2006, a Região Europeia da OMS propôs e aprovou na 5ª Sessão do Escritório Regional para a Europa da OMS, em Setembro de 2005, em Bucareste, a criação de um Quadro Europeu para a Política Álcool na Região Europeia da OMS (Framework for alcohol policy in the WHO European Region) (WHO Europe, 2006), a semelhança do que foi feito em relação ao tabaco. Este quadro tinha como objetivo incentivar e facilitar o desenvolvimento e implementação de políticas globais, regionais, nacionais e comunitárias e ações para prevenir ou reduzir os danos provocados pelo álcool. Foi um novo marco nos esforços para combater os efeitos nocivos do álcool na região europeia, sucedendo o European Alcohol Action Plan 2000-2005 (WHO Europe, 1999). Este documento apresentava opções de orientação e de estratégia política, prevendo a colaboração em toda a região, com compromissos mais claros e uma proposta de calendário para a ação internacional, mantendo e reforçando ainda as ações preconizadas de um plano. Todavia, devido a uma falta de capacidade e mobilização da Região Europeia da OMS, esta Framework nunca foi desenvolvida.

Em 2006, uma significativa iniciativa para a formulação das políticas do álcool a nível da UE começou a se delinear, fruto da apresentação à Comissão Europeia e da divulgação pública do relatório de investigação "Álcool na Europa: uma perspetiva de saúde pública" (Anderson e Baumberg, 2006), que vê as políticas do álcool como “servindo os interesses da saúde pública e bem-estar social através do seu impacto nos determinantes de saúde e sociais”. O relatório levou em consideração: (i) uma avaliação dos dados dos países sobre os PLA e as políticas do álcool - é feita uma síntese especializada de revisões publicadas, revisões sistemáticas, meta-análises e artigos individuais, bem como a análise de dados disponibilizados pela Comissão Europeia e pela Organização Mundial de Saúde; (ii) audições aos diversos grupos de atores sociais envolvidos, nomeadamente os operadores da indústria de bebidas alcoólicas, as ONGs e os representantes dos Governos; (iii) duas avaliações de impacto: um sobre aspetos de saúde e uma sobre os aspetos econômicos. As principais conclusões do relatório versam sobre o álcool no âmbito: da economia da Europa, dos seus custos sociais, do seu consumo, dos seus custos da saúde, das políticas governamentais e da política europeia.

É de realçar também o resultado da consulta aos atores sociais e governos desenvolvida nesta altura. Os resultados apontaram para que os representantes do ramo de bebidas alcoólicas têm diferentes pontos de vista sobre as políticas do álcool quando comparados com representantes dos governos e das organizações não-governamentais (mais similares entre si). Basicamente, os primeiros vêm as medidas de regulação (tais como medidas fiscais e de preços, e as restrições sobre a disponibilidade e publicidade de bebidas alcoólicas) como de baixo impacto e importância política e são mais favoráveis a medidas educativas, apesar de terem visões mais positivas e semelhantes aos demais no que refere ao impacto e à importância da implementação de medidas e de intervenções para o consumo perigoso e nocivo de álcool (Anderson & Baumberg, 2006). Assim, os governos e as instâncias supranacionais (como a UE) pareciam estar envolvidos e pressionados por, pelo menos, dois tipos de pontos de vista diferentes sobre o que deveria ser feito, além de dois tipos de interesses díspares: os interesses económicos e comerciais do ramo das bebidas alcoólicas e os interesses da Saúde Pública e da proteção dos consumidores (Cunha Filho, 2009; Anderson & Baumberg, 2006).

Ao fim de cerca de cinco anos desde a primeira missiva do Conselho Europeu, em 2006 a iniciativa de se desenvolver uma política comum europeia para os PLA veio a se concretizar na aprovação pela Comissão Europeia da "Estratégia comunitária para apoiar os Estados-Membros na redução dos efeitos nocivos do álcool" (EUROPEAN COMMISSION, 2006) para o período de 2006-2012 (An EU strategy to support Member States in reducing alcohol related harm. European Commission, COM(2006) 625 final). O Conselho congratulou-se com a estratégia, mas sublinhou que os efeitos nocivos do álcool devem ser abordados de uma forma coerente em áreas relevantes como investigação, proteção do consumidor, transportes, publicidade, marketing, patrocínio,

impostos especiais sobre o consumo e outros assuntos do mercado interno. Outras instituições europeias, como o Parlamento Europeu, o Comité Económico e Social Europeu e o Comité das Regiões, também responderam positivamente, mas com algumas observações críticas (STAP, 2014). A estratégia apresentada não propunha o desenvolvimento de uma legislação harmonizada ou uma regulação mais incisiva do mercado ou dos contextos de consumo, seguindo as evidências e recomendações de efetividade emitidas no relatório apresentado a Comissão. Também não pretendia substituir de alguma forma as políticas nacionais já existentes e a desenvolver, uma vez que se reconhecia a existência dessas políticas e de culturas diferentes no que respeita ao consumo de bebidas alcoólicas nos vários Estados-Membros da UE.

Tal ocorreu principalmente devido ao fato da base jurídica para as ações de Saúde Pública - artigo 152º (ex-artigo 129º) - não dar à UE o poder de harmonizar leis e regulamentos de Saúde Pública nos Estados-Membros, pelo que as políticas de controlo e regulação não podem ser eficazmente consideradas dentro do quadro legislativo da EU. Assim, a maioria das atividades deste tipo, a nível comunitário, acabam por pertencer ao domínio da soft law. As medidas de inspiração de Saúde Pública e a sua integração numa variedade de áreas políticas, abrangendo tanto a regulação do tipo soft law como hard law, eram certamente a opção desejada na prevenção dos efeitos nocivos do álcool, porque implementariam verdadeiramente as políticas do álcool em todas as políticas. Mas, diante das limitações existentes a nível da UE, este se tornou um dos principais desafios para uma estratégia do álcool europeia (Tigerstedt et al., 2006). Acresce a isso, o facto de que na UE o álcool ser visto principalmente como uma mercadoria e, consequentemente, como um assunto económico, pelo que o futuro impacto de tratados de comércio internacional sobre políticas do álcool nacionais era incerto (Kunders, 2008). Além da atuação limitada da UE já referida, as áreas de ação definidas na estratégia37

foram claramente identificadas como sendo as consensuais entre os atores sociais (nomeadamente considerando as posições da Indústria do Álcool) na construção da estratégia. Mesmo assim, a estratégia foi recebida com muita resistência pelos atores sociais da Indústria do Álcool, que geralmente se opõem às políticas restritivas e que regulam o mercado. De qualquer forma, ao procurar ser o mais consensual possível, o resultado final prático da estratégia foi de ignorar, por vezes, evidências científicas sobre medidas apresentadas nos relatórios como muito efetivas e de baixos custos de implementação para os governos. A estratégia optou por não considerar como prioritárias, por exemplo, medidas fiscais e de preços e restrições mais severas sobre a disponibilidade e publicidade de bebidas alcoólicas. Diante dessas lacunas nas políticas propostas, várias ONGs questionaram se as outras medidas relacionadas com educação e prevenção teriam alguma eficácia isoladamente, especialmente as provenientes dos operadores económicos (Gordon e Anderson, 2011; Cunha Filho, 2009; STAP, 2014). Diante deste quadro, um dos resultados mais concretos da Estratégia da UE foi a oportunidade de criação de estruturas que reuniam os diversos atores socias e países. Assim, foi criado o European Alcohol and Health Forum - “Fórum Europeu Álcool e Saúde” - em 7 de Junho de 2007, reunindo os operadores económicos e ONG e constituindo uma plataforma comum para a ação. Os Estados-Membros da UE, as instituições europeias, a OMS e a Organização Internacional do Vinho participavam como observadores no Fórum (posteriormente alargado a um Grupo de Ciência e dois grupos de trabalho). O principal objetivo do Fórum era promover o desenvolvimento de ações concretas de proteção das crianças e jovens e prevenir a comercialização irresponsável de bebidas alcoólicas em conformidade com a estratégia, contribuindo para a

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1. Proteger jovens, crianças e crianças por nascer; 2. Reduzir lesões e morte por acidentes de viação relacionados com o álcool; 3. Prevenir os efeitos nocivos do álcool nos adultos e reduzir o impacto negativo sobre o ambiente de trabalho; 4. Informar, educar e sensibilizar para o impacto do consumo nocivo e perigoso de álcool, e em padrões de consumo adequados; 5. Desenvolver, apoiar e manter uma base de dados comum.

implementação da estratégia em conjunto com Committee on National Alcohol Policy and Action (CNAPA) – “Comité sobre Políticas do Álcool Nacionais e Ação”. Por sua vez, o CNAPA, no qual estão representados todos os Estados-Membros da UE, tinha por objetivo coordenar as políticas desenvolvidas para reduzir os efeitos nocivos do álcool a nível nacional e local, com base nas boas práticas identificadas na Estratégia da UE. Foi ainda criado um organismo de apoio intitulado Committee on Data Collection, Indicators and Definitions – “Comité sobre Dados, Indicadores e Definições” - que se orienta pelos vários documentos políticos produzidos e desenvolve os principais indicadores para monitorizar o desempenho da estratégia (STAP, 2014).

Como consequência natural da estratégia política adotada, a Comissão Europeia iria ajustar nos anos seguintes o financiamento e as orientações do 2º programa de ação comunitária no domínio da saúde 2008-2013 (PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, 2007) à prioridade dos problemas ligados ao álcool no âmbito da “prevenção das dependências”. As medidas passíveis de apoio refletiam, da mesma forma que a estratégia, áreas de ação polémicas no que respeita a sua capacidade isoladamente de alcançar efetividade.

De qualquer forma, foi um período em que se generalizou e aprofundou os projetos na área do álcool, aumentando o conhecimento sobre as evidências científicas e as boas práticas europeias. Ocorreram diversas iniciativas no âmbito do 2º programa de ação comunitária no domínio da saúde 2008-2013 (PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, 2007), mas também algumas iniciativas importantes no âmbito do 7º Programa-Quadro de financiamento a Investigação e Desenvolvimento Tecnológico Europeia 2007-2013 (PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, 2006) (ver Anexo 6).

NOTAS SOBRE AS POLÍTICAS DO ÁLCOOL EM PORTUGAL:

(…).Foi principalmente com base na estratégia e na estrutura de trabalho da EU strategy to support Member States in reducing alcohol related harm que Portugal elaboraria, eme 2008, o que viria a ser o Plano Nacional para a Redução dos PLA.

Tendo um difícil arranque devido a reestruturação das estruturas responsáveis pelas políticas do álcool e a sucessivos adiamentos da decisão governamental, o plano previsto inicialmente para o período de 2009-2012 só seria aprovado em 2010 e vigoraria na mesma até 2012.

Em 2007, foi publicado um relatório da responsabilidade da OMS com as recomendações emanadas de um segundo encontro histórico do "Comité de Peritos na OMS em Problemas Relacionados ao Consumo de Álcool" (o primeiro remontava a 1979), ocorrido em Genebra, de 10 a 13 Outubro de 2006 (WHO, 2007). As evidências científicas apresentadas e as medidas políticas preconizadas seguiam o mesmo sentido das evidências até agora apresentadas, nomeadamente a partir do trabalho de Babor e colaboradores (2003), apresentando uma série de evidências científicas sobre os danos atribuíveis ao consumo de álcool e sobre um conjunto de estratégias e intervenções efetivas para reduzir os PLA, que foram agregadas em oito categorias38

.

O relatório abordava também as implicações para uma ação internacional no campo do controlo do álcool, incluindo o papel da OMS. No final do relatório, o Comité formulou 10

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1. Redução da disponibilidade de álcool; 2. Preço do álcool e taxas; 3. Restrições a venda de álcool; 4. Regulação do contexto de consumo (implementadas de forma credível e com recursos apropriados); 5. Restrições e controlo ao marketing de álcool; 6. Regulamentação para a condução sob o efeito do álcool; 7. Educação e persuasão (combinando p. ex. programas escolares com intervenções comunitárias ou campanhas de media com outras políticas de controlo e regulação); 8. Implementação de intervenções precoces e de serviços de tratamento.

recomendações bastante objetivas e que cobriam diversas áreas, fornecendo orientações precisas sobre cada uma.

Algumas recomendações referiam-se a ações próprias da OMS: (i) Continuar a desempenhar um papel de liderança na coordenação de uma resposta global à natureza global dos PLA; (ii) Proceder ao desenvolvimento de um plano de ação global para reduzir os efeitos nocivos do consumo de álcool; (iii) Assistir os países na implementação, avaliação e acompanhamento das políticas do álcool, de acordo com as suas necessidades, cultura e status socioeconômico (em particular, nos países de baixo e médio rendimento, com ações concretas); (iv) Articular com agências intergovernamentais (como UNPD, World Bank, a ILO e WTO, e agências intergovernamentais a nível regional, para procurar incluir as políticas do álcool nas agendas sociais e de desenvolvimento relevantes; (v) Explorar o estabelecimento de mecanismos a nível global para regular de forma efetiva o marketing de bebidas