Socio-anthropologie des actions publiques

Comment quelque chose devient un problème public⁴⁸ ? Gusfield tent d’y répondre, à travers une étude de cas visant à comprendre comment l’association entre les actions de boire et de conduire est devenue un problème public aux Etats-Unis :

« L'existence d'un problème de conduite en état d'ivresse est le résultat d'opérations de construction des accidents d'automobile comme un problème de société, devant être pris en charge par des agences publiques et par des fonctionnaires publics. […] il résulte d'un processus de sélection d'une version de la réalité au sein d'une multiplicité de réalités possibles et virtuelles, qui peuvent être considérées comme affectant les accidents de la route. » (2009:3)

Gusfield considère que toutes les situations pénibles ne seront pas amenées au statut de préoccupation publique ni d’objet de l'action publique. Il questionne l’ascension d’un problème au terrain public :

48 Trois notions méritent d’être différenciées et définies : premièrement, les faits sociaux, deuxièmement les problèmes et les enjeux publics, et troisièmement, les problèmes et les enjeux politiques. Afin de distinguer clairement un problème qui touche des individus – c’est-à-dire un problème privé – d’un problème qui concerne une collectivité, Gusfield utilise, pour désigner le second, le terme « problème public » (et non celui de « problème social »). Le problème public, « ce n’est rien d’autre que la transformation d’un fait social quelconque en enjeu de débat public et/ou d’intervention étatique » (Neveu 1999:41). Afin de différencier un problème public d’un problème politique, Lascoumes et Le Galès expliquent qu’un « problème devient public à partir du moment où des acteurs sociaux estiment que quelque chose doit être fait pour changer une situation. Il devient politique à partir du moment où la solution qui est envisagée concerne la puissance publique. […] A plus forte raison, le problème devient politique lorsqu’une autorité publique s’empare d’un enjeu et l’inscrit sur son agenda d’action. » (2007:70)

« Les enjeux vont et viennent, apparaissent et disparaissent, croissent et décroissent dans l'attention publique. Comment se fait-il qu'un problème émerge et gagne un statut public, s'imposant comme "quelque chose" à propos de quoi "quelqu'un" doit faire quelque chose ? » (2009:5)

Une réalité sociale ne devient pas un problème social et public sans un travail d’élaboration du problème et sans acteures pour le faire, sans la mise en avant de certains aspects du réel au profit d’autres, ou sans que le problème ne soit défini puis encore alimenté. Cefaï précise que quelque-chose devient un problème public via un processus d’étiquetage par une activité collective et qu’il existe ensuite « dans une dynamique de production et de réception de récits descriptifs et interprétatifs ainsi que de propositions de solution » (1996:47).

Lascoumes et Le Galès définissent la construction du problème public comme

« un processus dans lequel un ensemble d’acteurs privés et publics interragit afin d’imposer leur représentation d’un enjeu, l’interprétation qu’ils en font et pour influer sur la direction et les moyens de l’action à entreprendre » (2007:74). Les problèmes publics ne préexistent pas à un travail collectif pour les faire advenir.

Trois actions consécutives participent au processus de la constitution du problème public :

« Construire socialement un problème public, c’est à la fois le nommer pour le définir⁴⁹, le qualifier pour le rendre tangible, et susciter une mobilisation d’acteurs qui deviennent le groupe porteur de la cause. » (Lascoumes et Le Galès 2007:74)

En parallèle à la manière dont une situation pénible devient un problème public, une autre opération a cours : proposer des solutions à cette situation perçue comme problématique. « Configurer le problème public implique de soulever la question de sa résolution, et de réfléchir sur les objectifs à atteindre et les moyens à employer pour y parvenir » (Cefaï 1996:55). Gusfield explique qu’il y a de multiples manières de penser la résolution d’un problème public : « De même que les phénomènes sont ouverts à des modes variés de les catégoriser comme problèmes, de même leur caractère public prête à des modes variés de concevoir leur solution. » (2009:5) Lascoumes et Le Galès soulignent que la « mobilisation des acteurs à propos d’enjeux et de problèmes sociaux s’accomplit de façon concurrentielle » (2007:74). Lorsque différentes acteures s’affrontent, toutes n’arrivent pas à imposer leur définition du réel et du problème.

49 Cette première étape de nommer pour définitif un problème se rapproche de la notion de cadrage (framing) présentée au chapitre suivant. Lascoumes et Galès considèrent le framing (qu’ils traduisent par catégorisations) comme une manière de « [rendre] compte de telle ou telle partie du processus de construction des problèmes publics », qui « s’intéresse de façon sociocognitive à la façon dont des faits sociaux deviennent des problèmes publics, en mettant l’accent sur les catégorisations (Framing) » (2007 : 66- 67).

A l’aide d’analyses et d’outils de la socio-anthropologie des problèmes publics, j’aborde également la lutte contre la tuberculose comme une solution (parmi d’autres) à des problèmes publics.

La socio-anthropologie s’interroge sur qui élabore les politiques publiques et les interventions de l’action publique et comment⁵⁰. La construction des objets menant à une intervention publique ainsi que la sélection d’enjeux l’accompagnant précèdent n’importe quelle action de l’Etat. A ce propos, Lascoumes et Le Galès déclarent :

« De là la célèbre formule de C.W. Anderson : « Elaborer une politique ne signifie pas uniquement résoudre des problèmes ; cela signifie également construire des problèmes » (1988). De fait, l’action publique se ramène souvent à une mise en visibilité d’enjeux publics présentée comme un effort de résolution. » (2007:66)

Whiteford et Vindrola Padros (2011) considèrent que les anthropologues peuvent par leurs travaux illustrer en quoi les politiques publiques (policies) ne sont nullement neutres mais au contraire reflètent les idées du groupe social ayant le pouvoir de les créer (cité par Singer 2012). Lascoumes et Le Galès décrivent différentes caractéristiques de la sociologie de l’action publique. Premièrement, elle s’apparente souvent à une sociologie politique « qui s’intéresse à l’articulation de régulations sociales et politiques, aux conflits, aux ressources, aux activités politiques et aux questions de légitimité des acteurs et en premier lieu de l’Etat, des gouvernements et des gouvernants. » (Lascoumes et Le Galès 2007:9). Ils précisent que :

« Si la sociologie de l’action publique a rompu avec les visions hiérarchiques et étatiques, il est cependant erroné selon nous de faire l’impasse sur la question politique. La démarche féconde consiste à travailler sur les articulations entre régulation sociale et régulation politique, entre ce qui est gouverné par les politiques publiques et ce qui ne l’est pas. » (2007:17)

Deuxièmement, contrairement aux politistes qui raisonnent habituellement par le haut (top-down) et à partir de l’Etat, les sociologues de l’action publique raisonnent davantage par le bas (bottom up) et portent leur attention sur « les individus en interaction, les échanges, les mécanismes de coordination, la

50 Qu’est-ce que les politiques publiques et l’action publique ? Lascoumes et Le Galès affirment que « parler de politique publique c’est désigner l’action menée par une autorité publique (seule ou en partenariat) afin de traiter une situation perçue comme posant un problème ». De même, ils définissent les politiques publiques comme « une action collective qui participe à la création d’un ordre social et politique, à la direction de la société, à la régulation de ses tensions, à l’intégration des groupes et à la résolution des conflits » (2007:5). Ainsi, les politiques publiques désignent « les diverses formes de régulation sociale et politique des enjeux sociaux » (23). Or, expliquent-ils, de nos jours l’usage du terme action publique a remplacé celui de politique publique.

formation de groupes, le jeu de normes, les conflits […] [les] facteurs de changements, [les] groupes d’intérêt et [les] mouvements sociaux » (2007:15).

L’analyse des politiques publiques est liée à l’Etat, une « forme politique particulière, l’Etat » dans les sociétés industrielles (ciblant une ou des sociétés nationales), mais Lascoumes et Le Galès notent que les « acteurs et les espaces par et dans lesquels s’invente et se pratique l’action publique se sont multipliés » et que l’Etat compte avec d’autres acteures organisant les interventions (2007).

Or, pour Jean-Pierre Olivier de Sardan, la socio-anthropologie des actions publiques « ne s’intéresse pas seulement aux politiques publiques relevant de l’État mais aussi à toutes les formes de délivrance de biens et services publics ou collectifs, quels qu’en soient les opérateurs » (1010:2). Ce qui caractérise l’étude de l’action publique, c’est donc l’objet d’analyse, un bien ou un service, et son caractère, public ou collectif, et ce indépendamment du statut public ou privé de celles qui le délivrent.

Lascoumes (2004), Lascoumes et Le Galès (2007) et Mol (2003, 2008) ont souligné l’importance d’observer également les objets et les techniques de l’action publique ou encore la classification. Zetter explicite celle d’étudier le processus de classification ou d’étiquetage (labelling)⁵¹ :

« Labelling matters so fundamentally because it is an inescapable part of public policy making and its language: a non-labelled way out cannot exist.

» (1991 : 59)

Dans son analyse de la production de catégorie par des agentes de l’action publique, notamment le label de réfugié, il souligne le manque d’un cadre théorique de l’étiquetage (labelling) dans les discours sur les politiques publiques afin de mieux comprendre comment les labels bureaucratiques sont élaborés.

Shore and Wright (1997) soulignent l’ampleur du phénomène de classification des individus par l’Etat: « [f]rom the cradle to the grave, people are classified, shaped, and ordered according to policies, but they may have little consciousness of or control over the processes at work » (cite par Singer 2012: 197-198). A l’aide du concept de label, Zetter s’est penché sur les interactions entre les politiques publiques, et les procédures bureaucratiques et sur les réactions des personnes catégorisées, dans son cas les réfugiées. Il s’est intéressé à la fois aux sens du label institutionnel et aux actions institutionnelles, ainsi qu’aux réactions face aux labels (1991:41).

L’étude des politiques publiques ou des actions publiques ont aussi pour objectif d’analyser les impacts de celles-ci. Les impacts peuvent être à plusieurs niveaux.

Par exemple, Zetter explique vouloir « explore how and with what effects designation takes place, then it is the processes of labelling as much as the labels themselves which are of significance » (1991:59). De plus, souligne Zetter, le processus de labelling est souvent rendu invisible et neutre, mais l’analyse des

51 Il dit du processus d’étiquetage : « labelling is a process of stereotyping which involves disaggregation, standardization, and the formulation of clear cut categories » (Zetter 1991: 44).

labels peut faire apparaître ce que Wood nomme « le politique dans l’apparemment non-politique » (cité par Zetter 1991). Les impacts peuvent encore être à un autre niveau comme le mentionne Singer lorsqu’il affirme que

« globalization and flows of people, commodities, production, and pathogens create transnational fields (e.g., border areas) where the policies of one country impact the health of another » (2012: 205).

Concernant le champ sanitaire, Olivier de Sardan considère que « les dispositifs de santé ne sont qu’une forme parmi d’autres, certes spécifique, de la délivrance des biens et services publics ou collectifs […]. L’anthropologie de la santé est donc de ce fait une forme particulière de socio-anthropologie de l’action publique.

» (2010:1) Dans son analyse de la production de la santé publique, Fassin affirme que « [l]a santé publique ne préexiste pas à l’intervention à travers laquelle une solution est apportée à un problème. Elle se constitue par et dans cette intervention » (1998:14). Il révèle deux processus qui participent à façonner la santé publique : d’une part, la médicalisation, qu’il caractérise comme une

« opération de traduction du social dans le langage du sanitaire » et, d’autre part, la politisation, c’est-à-dire l’« inscription de cette nouvelle réalité dans l’espace public » ou « la mise sur agenda du problème ainsi défini » (1998:14-15). Olivier de Sardan et Fassin analysent la santé publique notamment comme une action publique.

Fassin rappelle que « la définition même de la santé publique est en jeu dans le monde social. En être ou ne pas en être, selon les frontières qu’on lui donne, fait l’objet, dans la vie locale, de discussions dont les enjeux sont des allocutions de ressources financières et des attributions de biens symboliques » (1998:13) La santé publique se présente comme une « discipline », c.a.d un corpus de savoirs et des systèmes de normes en suivant les analyses Foucault (Fassin 1998).

Fassin dit de la santé publique qu’elle « n’existe pas en soi, mais dans le processus par lequel elle se définit et se réalise » (1998:13-4) ou encore qu’elle

« ne préexiste pas à l’intervention à travers laquelle une solution est apportée à un problème. Elle se constitue par et dans cette intervention. » (1998:14-15). La production de la santé publique, qui se forge par des interventions est, d’après lui, la conséquence de deux processus : la « traduction du social dans le langage sanitaire » c.a.d faire d’un événement social un problème de santé ou la médicalisation d’un fait social et l’ « inscription de cette nouvelle réalité dans l’espace public », c.a.d la politisation d’un problème. » (Fassin 1998:14-15).

Des relations entre la santé publique et la médecine, Fassin souligne la place prépondérante des médecins parmi les acteures de la santé publique qui s’accompagne d’un cadre intellectuel pour penser les « objets de la santé publique », participant à une médicalisation de problèmes sociaux, et d’un cadre concret où ceux-ci sont mis en scène. En parallèle, l’organisation bureaucratique et professionnelle de la santé publique repose sur un système sanitaire pris entre un dispositif assuranciel et une corporation médicale ; il s’inscrit également dans l’Etat providence et la clinique médicale. Cependant, note Fassin, la « santé publique ne se réduit pas plus aux soins qu’à la médecine. Elle se définit même volontiers de manière antithétique par rapport à ces derniers : collectif vs.

individuel, préventif vs. curatif, autonomie vs. interdépendance. » (1998:18) Selon

Fassin et Hauray, la santé publique correspond à la fois à un domaine d’activité, une discipline académique, un champ social, une réalité épidémiologique et une pratique gestionnaire (2010). Concernant les intrications entre santé publique et biomédecine, Porter et Grange invoquent le danger du scientisme:

« We also acknowledge the dangers of ‘scientism’, defined by Leggett (1997) as “an approach to medical practice that regards the scientific understanding of the disease as the only relevant issue, whilst ignoring any other factors“. This belief system (...) is firmly entrenched in many sectors of academic medicine.” (1999: vii)

Ces outils de la socio-anthropologie de l’action publique permettent d’analyser la lutte contre la tuberculose comme une forme d’action publique. Enfin, certains travaux en sciences sociales permettent de réfléchir à la mobilité des actions publiques ou des politiques publiques.

J’emprunte quelques analyses et la notion de mobilité de la littérature sur le tranfert de politiques publiques (policy transfer)⁵² afin d’analyser la lutte contre la tuberculose comme une politique publique qui circule, au même titre que d’autres stratégies de l’OMS, telle que la vaccination par le BCG au courant du XX^e siècle et une stratégie intitulée DOTS datant de la fin du XX^e siècle, que je décris en détail dans la partie II de la thèse.

En sciences sociales, il s’est produit un changement, communément nommé le tournant des mobilités, qui a vu l’usage du concept de mobilité augmenter et l’approche des mobilités émerger (McCann 2011). L’approche des mobilités, explique McCann, traite notamment des différentes manières qu’ont les personnes de se déplacer, des technologies qui permettent ces déplacements, des différences entre les personnes dans la possibilité de se déplacer ou encore les liens entre mobilité et exclusion ou inclusion sociale. Or les politiques publiques, elles aussi sont mobiles et plusieurs approches permettent de penser et rendre compte de leur mobilité. Par le passé, les chercheuses utilisaient l’image du transfert pour parler de ce phénomène. Plusieurs chercheuses ont alors proposé de substituer à l’idée de transfert celle de mobilité. Concernant les politiques publiques, Peck et Theodore (2012) relèvent comment les chercheuses s’inscrivant dans le champ du transfert de politiques ont abordé ces politiques amenées à être déplacées, le plus souvent, comme des choses réifiées et se déplaçant quasiment sans connaître de transformation. Ces analyses étaient

52 Je mobilise un pan de cette littérature, tel que discuté par plusieurs auteures (Jacobs 2012; McCann 2003, 2011; Ogden et al. 200 ; Peck et Theodore 2010, 2012). Celles-ci travaillent majoritairement mais pas exclusivement dans le champ des études urbaines. De Dardel (2013) a transposé cette littérature pour analyser son objet d’étude, le système carcéral colombien. Elle a ainsi analysé la circulation du modèle carcéral états-unien, en particulier l’exportation des politiques pénales et carcérales des Etats-Unis à la Colombie.

aussi centrées sur les états-nations, un positionnement que l’approche des mobilités remet en question (McCann 2011).

Dans un contexte marqué par une augmentation de la transnationalisation des normes et des pratiques de politiques publique et par une mobilité accrue des techniques et des agentes des politiques publiques, Peck et Theodore (2010, 2012) proposent une réflexion sur les politiques publiques. Ils suggèrent d’aborder les cadrages (frames), les conceptions et les technologies des politiques publiques comme des constructions sociales en transformation et non comme des objets figés (2012). Ils expliquent que :

« In contrast to the policy transfer tradition, which invokes notions of rational diffusion and best-practice replication, critical approaches to policy mobility tend to explore open-ended and politicized processes of networking and mutation across shifting social landscape. » (Peck et Theodore 2010:173) Le modèle diffusionniste des politiques publiques a notamment été critiqué, parce que le savoir était considéré comme produit en un centre situé à l’Ouest et duquel partaient les politiques (Jabobs 2012). McCann souigne comment ce diffusionnisme implique une croyance dans la rareté de l’inventivité et sa concentration dans quelques lieux, considérés comme en avance et progressiste, d’où les innovations émergent et se diffusent au reste du monde (2011:124).

McCann évoque ce que plusieurs auteures nomment le « literalist trap », menant à considérer qu’une politique publique, lorsqu’elle se déplace d’un endroit à l’autre, ne se transforme pas:

« Approaches to policy transfer that assume that policies are transferred fully formed fall into the literalist trap because they understand transfer in abstract terms, as “desocialised movement”(Cresswell 2001,14) rather than a social process operating through and constitutive of social space. » (2011:117)

Outre ces critiques, certaines chercheuses ont proposé une alternative au modèle diffusionniste des politiques publiques. A la place du transfert des politiques publiques, elles invitent à voir des mobilités conduisant à des changements (Jacobs 2012; McCann 2011; Peck et Theodore 2010), à conceptualiser le mouvement de politiques publiques « not as ‘transfer-diffusion’ but as ‘mobility-mutation » (Jacobs 2012). McCann soutient que ce qui se passe dans le processus menant les savoirs des politiques publiques d’un lieu à un autre peut être saisi avec le prisme de la mobilité (2011:117). Selon lui, le concept de mobilité sert de « rubric under which to focus on the “local globalness“ of […] policymaking

» (2011:120). Peck et Theodore soulignent que

« mobile policies rarely travel as complete “packages,“, they move in bits and pieces–as selective discourses, inchoate ideas, and synthesized models–and they therefore “arrive” not as replicas but as policies already-in-transformation » (2010:170).

Ils affirment encore que des politiques publiques similaires auront probablement des effets différents dans des lieux différents, compte tenu de leur ancrage et des relations avec un environnement institutionnel, social et économique locaux

(2010:173). De plus, les politiques publiques peuvent, d’une part, devenir relativement indépendantes une fois incarnées dans des lieux, dans le local : « Policy models, in this sense, can take on lives of their own, often with little more than symbolic connection to their (supposed) place of origin. » (2010:170). D’autre part, les liens au sein de réseaux peuvent être établis entre des politiques publiques, les modèles circulant alors à travers des réseaux de lieux partageant des idéologies et des projets politiques semblables (Peck et Theodore 2010:170-171).

Une seconde alternative au modèle diffusionniste consiste à emprunter le concept de traduction dans le sens que lui a donné Latour qui, d’une part, rend visible le

Une seconde alternative au modèle diffusionniste consiste à emprunter le concept de traduction dans le sens que lui a donné Latour qui, d’une part, rend visible le