Bilan de l’activité du Contrôleur général des lieux de privation de liberté en 2017

3. Relations internationales

L’année 2017 a été l’occasion pour le CGLPL de s’investir dans différents projets au niveau international.

Au niveau des Nations-Unies, l’année 2017 a été marquée par la préparation de l’Examen périodique universel (EPU), auquel était soumis la France en janvier 2018.

Le CGLPL a rendu une contribution alternative, puis a été auditionné lors de la pré-session de l’EPU, organisée par UPR-Info, aux côtés de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, de la Ligue des droits de l’homme, du Secours catholique et d’ATD quart monde. Le précédent EPU contenait notamment des recom-mandations sur les sujets suivants : rétention administrative des familles, surpopulation carcérale, conditions de détention, enquêtes en cas de mauvais traitements.

La question du respect des droits dans les établissements de santé mentale n’ayant fait l’objet d’aucune recommandation lors de l’examen précédent, le CGLPL a décidé de mettre en avant cette problématique, selon deux axes :

– en soulignant l’augmentation des hospitalisations sans consentement en raison d’un manque de moyens en amont et en aval de l’hôpital,

– en rappelant le recours important à l’enfermement des patients – même en soins libres – avec des limitations de leurs droits, parfois pour des années, débouchant sur l’institutionnalisation de nombre d’entre eux.

Puis, le CGLPL a mis l’accent sur les pratiques les plus restrictives des libertés que sont les moyens de contrainte tels que le placement en chambre d’isolement et le recours à la contention mécanique, avec une préoccupation particulière concernant la situa-tion des personnes détenues en crise, qui font systématiquement l’objet de moyens de contrainte. Le CGLPL a proposé des recommandations visant à une meilleure prise en compte de la Convention des Nations Unies pour les droits des personnes handicapées dans les établissements de santé mentale, et la mise en œuvre de son approche fondée sur les droits de l’homme.

Le CGLPL est également revenu sur la question de la surpopulation carcérale, qui avait fait l’objet de recommandations lors du dernier EPU, axées sur les peines alterna-tives et la promotion de la réinsertion. Il a rappelé que la problématique ne pouvait être traitée de manière uniquement pénitentiaire, et que la construction de nouvelles places de prison n’était pas une mesure efficace. Une véritable politique publique impliquant tous les acteurs de la chaîne pénale doit être mise en œuvre, ainsi que des dispositifs de régulation carcérale.

Les règles Mandela

Après quatre années de consultation, la révision de l’ensemble de règles minima des Nations unies pour le traitement des détenus de 1955 a été adoptée fin 2015 par l’As-semblée générale des Nations unies, et rebaptisée « Règles Mandela ». Elles contiennent désormais une section plus développée sur la prohibition absolue de la torture et des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. De plus, l’importance et la nécessité du contrôle des prisons est désormais reconnue, dans la lignée de l’OPCAT : les Règles recommandent de mettre en place un double système d’inspections, compre-nant des inspections internes ou administratives, ainsi que des inspections externes

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conduites par des organismes indépendants, tels que les MNP ou les organisations internationales.

Dans le contexte de la promotion de ces Règles, le CGLPL a d’abord participé à une consultation d’experts organisée parla section justice de l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC), réunissant des représentants d’administrations pénitentiaires du pilier atlantique de l’OSCE, ainsi que des organisations et associa-tions internationales. Le CGLPL était le seul MNP représenté lors de cette réunion de haut niveau, dont l’objectif était d’établir un outil permettant aux États d’évaluer la conformité de leurs systèmes pénitentiaires nationaux avec les Règles Mandela, et ainsi faciliter leur application pratique au niveau national.

Il a ensuite partagé son expertise lors d’une réunion régionale organisée par le Bureau pour les institutions démocratiques et les droits de l’homme (ODIHR) de l’OSCE, Penal Reform International et l’ONUDC à Varsovie. Les experts se sont penchés sur le contenu d’un guide pratique sur les Règles Mandela, à destination des administrations pénitentiaires et de leur personnel.

La participation à ces réflexions a nourri un travail d’appropriation des standards révisés au sein du CGLPL. Dans ce cadre, l’université d’été organisée par l’Association pour la prévention de la torture et l’université de Bristol a permis d’approfondir le sujet : son programme a été conçu pour acquérir des connaissances techniques sur les principales dispositions des Règles Mandela afin de nourrir les missions de contrôle, et élaborer des recommandations plus solides.

Codification des normes internationales régissant la rétention administrative Le Comité européen de coopération juridique (CDCJ) du Conseil de l’Europe a mené un exercice de codification d’un ensemble de règles détaillées en matière de rétention des migrants, fondées sur les normes internationales et régionales. Toutefois, le droit de la rétention administrative étant incomplet, l’exercice consistant à le codifier a mis en évidence de nombreuses lacunes : définition des lieux de rétention, prise en charge des groupes vulnérables, problèmes disciplinaires, etc. Afin de surmonter cette difficulté, les rédacteurs ont choisi de transposer les règles pénitentiaires européennes chaque fois qu’une norme faisait défaut. Dès lors, le projet a consisté à appliquer à des étrangers en rétention des règles faites pour des détenus, adoptant une approche pénale de la rétention.

Le CGLPL a été consulté avec d’autres MNP, des organisations internationales et des associations, afin de commenter le projet de codification. Il a pu porter une position partagée avec les autres experts indépendants, prônant une approche davantage fondée sur les droits de l’homme.

Tel qu’il était conçu, le projet d’instrument de codification restait en deçà des normes existantes : les règles proposées concernant les personnes vulnérables n’étaient pas

suffi-samment protectrices, avec notamment l’admissibilité de la rétention des enfants, de même que les dispositions relatives aux voies de recours, aux droits de communication et de visite et les règles concernant les mesures disciplinaires, le recours à la force et les moyens admissibles de contraintes. De plus, des sources n’avaient pas été utilisées, comme par exemple l’OPCAT.

L’objectif de la rétention administrative devait être clarifié, et outre la référence à l’article 5 de la CEDH et son principe de proportionnalité, des précisions devaient être apportées pour exclure les périodes de rétention courtes mais inutiles pour autant, les détournements de procédure, etc.

Outre la consultation en compagnie des autres experts, le CGLPL a également remis une contribution écrite et été sélectionné pour être auditionné par le comité européen de coopération juridique. Il a pu faire valoir les mêmes inquiétudes devant la présidente du comité, les rédacteurs du texte, ainsi que le représentant spécial du secrétaire général pour les migrations et les réfugiés. La nouvelle version du texte n’a pas encore été rendue publique.

D’autre part, le CGLPL a également participé à une conférence internationale sur la rétention administrative des enfants organisée par le Conseil de l’Europe à Prague.

Cette conférence, qui s’inscrit dans le plan d’action sur la protection des enfants réfu-giés et migrants du Conseil de l’Europe, a permis de débattre de la nécessité de trouver une alternative à la rétention des enfants.

Visite de la Rapporteuse spéciale pour les droits des personnes handicapées Du 3 au 13 octobre 2017, la France a reçu la première visite de la Rapporteuse spéciale des Nations unies sur les droits des personnes handicapées, Madame Catalina Devandas-Aguilar. Sa nomination est intervenue fin 2014, après que le Conseil des Droits de l’Homme aux Nations Unies a pris la décision de nommer un Rapporteur Spécial aux droits des personnes handicapées. Son mandat est d’une durée de 10 ans.

Elle s’est rendue dans différentes structures hébergeant des personnes en situation de handicap, dont deux établissements de santé mentale (un centre hospitalier spécialisé, et une unité pour malades difficiles).

Lors d’un entretien, la Contrôleure générale a exposé à la Rapporteuse spéciale les atteintes aux droits fondamentaux constatées lors des visites d’établissements dans les domaines suivants : prise en charge du handicap psychique dans les établissements pénitentiaires, soins sans consentement dans les établissements de santé mentale, et handicap physique en établissement pénitentiaire.

Dans ses observations préliminaires, la Rapporteuse spéciale formule des observa-tions sur la situation des personnes handicapées en France. Elle observe en premier lieu que la Convention des Nations-unies pour les droits des personnes handicapées n’est

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pas suffisamment intégrée comme référence institutionnelle. De plus, elle remarque que « les tentatives actuelles pour répondre aux besoins des personnes handicapées sont extrêmement spécialisées, isolées et cloisonnées », ce qui perpétue « la méprise selon laquelle les personnes handicapées seraient « objets de soins » et non pas « sujets de droits ».

Concernant les hospitalisations sans consentement, la Rapporteuse spéciale déplore le nombre de personnes autistes ou avec un handicap psychosocial faisant l’objet de tels soins. Elle remarque également que le contrôle judiciaire opéré sur la légalité des hospitalisations est peu effectif. De plus, elle observe que « de nombreuses personnes handicapées demeurent en hôpital psychiatrique pendant de longues périodes. L’ab-sence d’accompagnement de proximité fait que certaines d’entre elles sont, par la suite, placées en établissements de long séjour, où elles finiront leurs vies. »

Elle relève enfin des cas « d’abus sexuels et psychologiques, le recours à l’isolement et à la contention, la pratique du “packing” pour les personnes autistes et des menaces d’hospitalisation sans consentement émanant du personnel soignant ». Une forme de chantage consistant à imposer des restrictions injustifiées dans le cadre de programmes de soins sous peine d’hospitalisation a également été dénoncée.

Prise en charge des personnes détenues radicalisées

Le CGLPL a été consulté dans le cadre d’un projet conduit par le Bureau pour les insti-tutions démocratiques et les droits de l’homme (ODIHR) de l’OSCE sur la prise en charge des personnes détenues dans des contextes d’extrémisme violent ou de radicali-sation menant au terrorisme. Invité comme expert, le CGLPL a pu partager son expé-rience sur la gestion de ces personnes dans le contexte français. Une série de réunions d’experts débouchera sur une publication destinée à soutenir le travail de contrôle des mesures mises en œuvre pour prendre en charge ces personnes détenues.

Actions de formation et sensibilisation

Au niveau bilatéral, le CGLPL a marqué son engagement dans le soutien et la forma-tion de plusieurs homologues, mécanismes naforma-tionaux de prévenforma-tion de la torture. Cinq contrôleurs tunisiens dont le président du MNP, la présidente du MNP sénégalais, et une contrôleure du MNP roumain ont ainsi participé en immersion à des missions dans des établissements pénitentiaires français, afin d’observer et d’échanger autour de la méthodologie de contrôle du CGLPL.

Différentes actions de formation ont également été menées : la participation à une formation du Conseil national des droits de l’homme marocain, au sein duquel le MNP devrait être prochainement formé. Cette formation, organisée par le Conseil de l’Europe, a permis de réaliser un guide méthodologique de visite des établissements pénitentiaires.

Le CGLPL a également participé à une formation sur le contrôle des établisse-ments de santé mentale dispensée au MNP tunisien, et organisée par le Conseil de l’Europe.

Le CGLPL a contribué à la formation de médecins de divers pays francophones concernant les questions de santé en établissement pénitentiaire, organisée par le Comité international de la Croix-Rouge et l’institut Bioforce.

Avec l’Association pour la prévention de la torture, le CGLPL a formé les membres du MNP mauritanien au contrôle des postes de police. Cette formation a permis d’al-lier théorie et pratique, avec l’organisation de deux visites de commissariats de police à Nouakchott.

Enfin, le CGLPL a été invité à partager son expérience lors d’un forum sur les prisons, organisé par l’Ambassade de France à Moscou, réunissant des représentants de l’administration pénitentiaire, des commissions régionales de contrôle des prisons, et des associations de défense des droits de l’homme. Des représentants de l’Observatoire international des prisons, du Réseau contentieux pénitentiaire et d’Emmaüs France étaient également présents. Il s’agissait d’échanger sur le contrôle institutionnel des prisons, et de sa complémentarité avec le contrôle opéré par la société civile.

Réunions régionales

Au niveau européen, le CGLPL a participé à plusieurs rencontres organisées par le Conseil de l’Europe en partenariat avec la Commission européenne. Ces réunions visaient à animer un réseau européen des MNP, et de leur permettre d’échanger sur des thématiques. Le rôle que les MNP pourraient jouer dans le cadre de la coopération judiciaire entre pays européens a notamment été abordé, mais différentes limites ont été identifiées, entravant cette possibilité : l’indépendance des MNP est notamment un frein à ce qu’ils puissent entériner une demande de transfert formulée par un magistrat dans un établissement pénitentiaire identifié.

Le CGLPL s’est également retrouvé en position de leader sur la question de la mesure de l’impact des MNP, lors d’une réunion organisée par le Conseil de l’Europe à Paris. Cela a été l’occasion d’exposer sa méthodologie de suivi des recommandations.

Enfin, le CGLPL a participé à une réunion régionale des MNP d’Afrique du Nord organisée par l’Association pour la prévention de la torture à Rabat, avec les MNP tunisien, mauritanien, et des membres du CNDH marocain, qui devrait être prochai-nement désigné pour héberger le MNP. Le MNP italien était également présent. Cette rencontre interactive a permis de revenir sur la stratégie générale que doit adopter un MNP, ainsi que des concepts méthodologiques relatifs au déroulement des visites d’établissement.

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Dans le document Rapport d'activité 2017 du contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) - APHP DAJDP (Page 143-149)