2.1 Les visites du CGLPL mettent en évidence une situation qui reste critique
En 2017, le CGLPL a visité vingt-et-un établissements pénitentiaires : huit maisons d’arrêt, deux centres de détention, une maison centrale, sept centres pénitentiaires, une maison d’arrêt pour femmes, un établissement pénitentiaire pour mineurs et un centre de semi-liberté 1.
Les principaux constats effectués dans ces établissements ne diffèrent pas de ceux qui ont été faits au cours des années antérieures. À l’exception de quatre établissements nouveaux (les centres pénitentiaires de Beauvais, Riom, Valence et Vendin-le-Vieil) toutes les visites étaient de secondes visites et même, à l’établissement pénitentiaire pour mineurs de Porcheville et à la maison d’arrêt de Strasbourg, une troisième visite.
L’évolution des constats entre première et seconde visites est contrastée.
1. La liste complète des établissements visités en 2017 est dressée à l’annexe 2 du présent rapport.
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Deux établissements ont connu une amélioration manifeste en raison de travaux immobiliers qui ont dans un cas accru les capacités d’accueil et dans l’autre amélioré les conditions d’hébergement, et trois autres ont connu une évolution positive qui semble liée à l’arrivée de nouvelles équipes de direction. Dans l’un de ces cas, la dynamique observée résulte clairement de la volonté de mettre en œuvre les remarques formulées par le CGLPL au cours de sa visite précédente.
À l’inverse, trois établissements ont connu une dégradation entre les deux visites, l’un sous les effets cumulés de la surpopulation et du sous-effectif des agents, un autre en raison de la baisse des prestations du partenariat public privé qui aboutit à rendre impossibles certains services à la population pénale, notamment les extractions médi-cales et un troisième en raison de la montée d’une ambiance délétère qui résulte d’inci-dents graves en détention avec mise en cause disciplinaire de nombreux agents et d’un gel de tout projet lié à une incertitude prolongée sur l’avenir de l’établissement.
Entre ces extrêmes la majorité des établissements a connu des évolutions mitigées : des travaux qui améliorent l’hébergement à la marge sans pallier la vétusté structurelle des établissements, des efforts incomplètement couronnés de succès pour mettre en œuvre les recommandations du CGLPL, le développement d’activités encore fragiles souvent liées à l’arrivée d’un agent (moniteur de sport, CPIP) ou des initiatives qui sous couvert d’une responsabilisation de la population pénale affermissent les contraintes.
Il n’est malheureusement pas rare que les recommandations formulées par le CGLPL reprennent en grande partie celles qui avaient été faites lors de la précédente visite.
Les difficultés récurrentes sont le caractère systématique des mesures de contrainte, la lenteur des procédures disciplinaires, la vétusté et l’exiguïté de l’hébergement, la rareté de l’activité, notamment du travail, la faible accessibilité du téléphone et son prix, les limites à l’accès aux soins et les atteintes à leur confidentialité. Les préoccupations
« sécuritaires » prennent de plus en plus souvent le pas sur les autres objectifs de la détention, au point que l’on peut arriver à les négliger : par exemple, l’indisponibilité d’une escorte conduit à renoncer à des soins, la timidité devant les demandes de permis-sions de sortie rend des démarches de réinsertion impossibles.
2.2 La diffusion d’un rapport du CGLPL sur le centre pénitentiaire de Château-Thierry a suscité un débat sur la prise en charge des malades mentaux en prison
Cet établissement accueille des personnes détenues considérées comme inadaptées à la détention ordinaire afin « de permettre à une personne détenue de restaurer ses liens sociaux et de se réadapter à la détention ordinaire après un séjour temporaire en son sein ». Il s’agit de personnes qui ne relèvent « ni d’une hospitalisation d’office, ni d’une hospitalisation en service médico-psychologique régional, ni d’une UHSA ».
Toutefois, la politique d’affectation des personnes détenues à la maison centrale ne respecte pas ces dispositions, de sorte que des personnes souffrant de véritables pathologies psychiatriques nécessitant une prise en charge de longue durée sont présentes en grand nombre dans l’établissement.
Le professionnalisme du personnel pénitentiaire ainsi que des dispositifs adaptés à la spécificité de la population pénale pallient de manière partielle l’ambiguïté structurelle de l’établissement mais, ces moyens sont insuffisants pour la prise en charge spécifique de la population accueillie.
L’effectif du personnel de santé n’apparaît pas compatible avec l’état de santé psychia-trique et somatique des personnes incarcérées. Les recommandations antérieures du CGLPL sur ce point n’ont pas été suivies d’effet.
Dans le domaine des soins psychiatriques, la situation est préoccupante. Il en résulte une confusion dans le rôle des médecins celui de l’administration pénitentiaire, des infractions au respect du secret médical, une utilisation quasi disciplinaire des traitements médicamenteux voire des prescriptions médicales formulées sans examen préalable des patients. La contradiction flagrante entre les objectifs officiellement assignés à l’établissement, dont résultent les moyens qui sont mis à sa disposition, et la politique d’affectation des personnes détenues aboutit donc à un véritable déni des droits de ces derniers et rend impossible une prise en charge médicale adaptée : les personnes détenues séjournent dans des conditions indignes et peuvent subir des soins forcés sans la protection juridictionnelle qui accompagne les soins sans consentement.
Selon les réponses apportées par le Gouvernement à ce rapport, l’affectation des personnes détenues à Château-Thierry, serait rendue nécessaire par la brièveté des admis-sions de personnes détenues en UHSA ou en soins sans consentement dans les établisse-ments de santé mentale. Par ailleurs, un projet médical conjoint des deux établisseétablisse-ments de santé auxquels le centre pénitentiaire est rattaché prévoit, dans un échéancier qui court jusqu’à 2018, d’assurer une présence effective médicale quotidienne, de garantir une meilleure coordination entre les équipes sanitaires, de sécuriser et de formaliser le circuit et l’administration des traitements, de garantir des pratiques professionnelles respectueuses du droit des patients, ainsi que d’harmoniser les protocoles de soins et médicaux entre les deux établissements de santé.
Si l’on ne peut qu’acquiescer à ces mesures, elles ne résoudront ni la difficulté de principe qui consiste à regrouper des patients atteints de pathologies chroniques dans un établissement pénitentiaire, ni les difficultés concrètes qui résultent de l’incapacité de ces personnes à effectuer seules les actes de leur vie quotidienne.
La publication de ce rapport et des réponses des ministres chargés de la justice et de la santé a suscité au cours de l’été un débat nourri sur les réseaux sociaux et dans la presse. Au-delà des polémiques, il semble nécessaire de rappeler que la prison est
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une institution organisée dans le but d’exécuter des peines, elle n’est adaptée ni pour prodiguer des soins, ni pour prendre en charge des personnes que leur pathologie rend dépendantes.
La maladie et la dépendance posent avec acuité la question du sens de la peine et doivent en conséquence conduire à en réviser les modalités, voire le principe. À cet égard, il convient de déplorer la méconnaissance persistante de l’état de santé mentale de la population carcérale qui n’a fait l’objet d’aucune étude épidémiologique depuis 2004. Enfin, il convient de souligner la nécessité de maintenir une frontière étanche entre la logique de soins qui doit animer l’institution hospitalière et celle de sanction qui légitime l’institution carcérale.
2.3 La surpopulation s’est aggravée
Selon les statistiques publiées par la direction de l’administration pénitentiaire, entre le 1er janvier 2016 et le 1er novembre 2017, les chiffres de la population pénale ont évolué à la hausse de manière plus rapide que la mise en service de places nouvelles : le nombre des places opérationnelles des établissements pénitentiaires est passé de 58 561 à 59 151, alors que celui des personnes détenues passait de 66 678 à 69 307.
Dans ces conditions, la densité carcérale globale est passée de 114 à 117 % et celle des maisons d’arrêt, de 136 à 141 %. Le nombre des personnes qui ne disposaient que d’un matelas posé au sol est passé de 1 200 à 1 473 (+ 22,7 %). Le nombre des établis-sements qui connaissent une densité supérieure à 200 % passait dans le même temps de 4 à 3 et celui des établissements dont la densité est comprise entre 150 et 200 % restait stable à 37, ce qui représente près de la moitié (46,5 %) des 86 maisons d’arrêt françaises. Le phénomène est donc loin d’être marginal.
La surpopulation dans les établissements pénitentiaires a des conséquences multiples tant au regard des conditions de détention (promiscuité, violences, etc.) que des modalités de prise en charge des personnes détenues. En effet, lors des visites des établissements, le CGLPL observe une saturation de l’ensemble des services, une restriction de l’accès au travail, une réduction de la durée des parloirs afin de favoriser son accès de tous, une insuffisance des activités proposées, un accès à l’enseignement limité, un allongement des délais de prise en charge médicale, etc.
Il a constaté, dans les maisons d’arrêt, un hébergement de quatre personnes détenues dans une cellule de 9 m², voire de cinq personnes dans une cellule de 11 m². L’encel-lulement individuel ne peut évidemment être respecté et ne le sera à l’évidence pas en 2019, à l’échéance du dernier moratoire voté en 2014 1. Il est à cet égard significatif que le millésime « 2019 » ait quasiment disparu des documents relatifs au projet de budget pour 2018 dans lesquels il est remplacé par l’expression « à terme ».
1. Loi du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014, art. 106.
La surpopulation carcérale actuelle constitue un obstacle à la mise en œuvre d’un véritable travail de réinsertion et de lutte contre la récidive.
Comme le montre l’évolution du rapport entre le nombre des places de prison et le volume de la population pénale depuis trente ans, ou même celle que l’on vient de rappeler pour les deux dernières années, la construction de nouveaux établissements pénitentiaires ne saurait suffire à endiguer ce phénomène qui résulte d’évolutions de la politique pénale : de nouvelles infractions pénales ont été créées, des politiques pénales de plus en plus répressives ont été menées et les places construites ont donc été très rapidement remplies.
À cet égard, l’annonce de la construction de 15 000 nouvelles places de prison fait figure de trompe l’œil. Bien sûr, ce volume permettrait de couvrir le besoin apparent actuel qui est d’environ 10 000 places mais dans la réalité, ce ne sont qu’environ 4 000 places qui seront construites au cours du quinquennat, ce qui signifie que la difficulté actuelle ne serait en aucune manière résolue, et ce, d’autant moins que rien n’est fait en parallèle pour inverser la courbe croissante du nombre des incarcérations et de la durée des peines. Bien plus, cette politique de construction se fait aux dépens de l’en-tretien du parc existant et des alternatives à l’incarcération puisque, comme l’a fort justement relevé un collectif de vingt-sept associations et syndicats 1, le projet de budget de la justice pour 2018 dégage 26 millions d’euros « pour lancer une première vague de 5 maisons d’arrêt et 6 quartiers de préparation à la sortie ainsi que l’acquisition du foncier » mais le fait « au détriment de l’entretien du parc existant » dont les moyens sont en baisse de 33 % par rapport à 2017, et néglige les alternatives à l’emprisonnement puisque « les crédits alloués à la location des bracelets électroniques diminuent de 27 % par rapport à 2017 ».
Fort de ces constats, le CGLPL a consacré une part importante de son activité en 2017 à la préparation d’un rapport thématique sur la surpopulation carcérale publié début 2018. Ce rapport a pour objectif de montrer les conséquences de la surpopulation pénale sur l’ensemble des droits des personnes détenues et de proposer
1. Lettre non datée, à Mesdames et Messieurs les Député-e-s, « Budget pénitentiaire 2018 - Pour un vote éclairé » de : Association des avocats pour la défense des droits des détenus, Action des chrétiens pour l’aboli-tion de la torture, Associal’aboli-tion des avocats pénalistes, Aides, Associal’aboli-tion nal’aboli-tionale des assesseurs extérieurs en commission de discipline des établissements pénitentiaires, Association nationale des juges de l’application des peines, Association nationale des visiteurs de prisons, Ban public, Centre d’action sociale protestant-Association réflexion action prison justice, CGT Insertion-Probation, Chantiers-Passerelles/Forum du TIG, La Cimade, Citoyens et justice, Courrier de Bovet, Emmaüs France, Fédération des associations réflexion action prison justice, Fédération des acteurs de la solidarité, Génépi, Ligue des droits de l’homme, Lire pour en sortir, Section française de l’Observatoire international des prisons, Prison Insider, Syndicat des avocats de France, Secours catholique, Syndicat national de l’ensemble des personnels de l’administration pénitentiaire-FSU, Syndicat national des personnels de l’éducation et du social-Protection judiciaire de la jeunesse-pénitentiaire-FSU, Syndicat de la magistrature.
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un ensemble de mesures de politique pénale et de gestion carcérale susceptibles d’inverser la croissance constante de la population pénale que la France connaît aujourd’hui.
2.4 Le temps de l’action est venu
Au cours du colloque organisé pour marquer le dixième anniversaire de la loi du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, la Contrôleure générale constatait le très grand nombre des travaux parlementaires ou administratifs qui ont été consacrés aux prisons françaises et permettent d’en arriver à la conclusion qu’aujourd’hui, il existe un consensus sur l’état des lieux.
Le Président de la République en a mentionné les grandes lignes dans son discours du 31 octobre 2017 devant la Cour européenne des droits de l’homme.
Les travaux parlementaires ne manquent pas depuis ceux de Messieurs Mermaz et Floch, députés : « La France face à ses prisons » et de Messieurs Hyest et Cabanel, séna-teurs : « Prisons, une humiliation pour la République » publiés l’un et l’autre en 2000, et jusqu’à ceux que Monsieur Urvoas, alors président de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, a consacrés, en 2014, à l’encellulement individuel.
Le Gouvernement dispose également d’une abondante littérature dont il fut le commanditaire ou l’auteur. Parmi celles-ci, citons notamment le rapport de la confé-rence de consensus Pour une nouvelle politique de prévention de la récidive qui fut remis au Premier ministre le 20 février 2013 et traite de manière approfondie de l’utilité de la prison et de l’application des peines, le rapport En finir avec la surpopulation carcérale remis au parlement par Monsieur Urvoas, garde des sceaux, le 20 septembre 2016 et, le Livre blanc sur l’immobilier pénitentiaire remis au même garde des sceaux par Monsieur Jean-René Lecerf le 4 avril 2017.
Ces travaux, qui ont en commun d’envisager la prison sous un angle politique et de l’évaluer au regard d’objectifs de portée générale sont confirmés par les analyses de terrain faites depuis dix ans par le CGLPL. Tous les établissements, à l’exception de ceux qui ont été très récemment ouverts ont fait l’objet de visites qui ont donné lieu à un rapport détaillé.
Il est dès lors illégitime de remettre des décisions à demain en s’abritant derrière la nécessité d’un diagnostic. Peu d’institutions françaises sont aussi bien connues que la prison et aucune ne donne lieu à un tel consensus sur son état et ses faiblesses.
Rien n’interdit donc aujourd’hui de prendre les décisions qui s’imposent et qui ne peuvent, à l’évidence, se résumer à une fuite en avant immobilière. Comme l’a dit la Contrôleure générale au cours du colloque précité : « il n’y a plus d’alibi à la procrastination ».