Les marchés de « gré à gré » sont des marchés négociés passés sans publicité et sans mise en concurrence. En dessous du seuil des 25 000 HT (depuis le 1er octobre 2015)1, l’acheteur pourra passer un marché sans formalités préalables : pas d’obligation de publicité ni de mise en concurrence.
Tableau 1 : Marchés publics et types de procédure (18 janvier 2018)
Type seuil Type d’achat Type de donneurs d’offre Marchés de gré à gré Procédures adaptées (MAPA) Procédures formalisées (Concours, AO…) Seuil type de procédure Travaux État et collectivités territoriales et leurs établissements publics Jusqu’à 25 000 HT Entre 25 000HT et 5 548 000 euros HT Au-delà de 5 548 000 HT
Source : Ségolène Charles
Nous verrons, à travers nos études de cas que, pour des micro-opérations urbaines, les élus mobilisent quasi systématiquement des procédures de gré à gré non renouvelables indéfiniment : pour une somme modeste, l’agence se retrouve alors à devoir affiner les besoins, faire un travail de programmation, mener une mission de participation et éventuellement une maîtrise d’œuvre Or, les délais proposés ne permettent pas de mener à bien avec précision ces tâches, comme cela pourrait être le cas dans un contrat à bons de commande ou un contrat avec accord-cadre, solution peu identifiée et non anticipée par les maîtres d’ouvrage de petite ville.
4.5 Les types de montages de la maîtrise d’ouvrage urbaine
On peut distinguer trois types de montage de maîtrise d’ouvrage urbaine (Figure 13) dans lesquels les pouvoirs publics sont plus ou moins parties prenantes. Les enjeux, la complexité, les aspects financiers ou la taille du projet urbain orientent les élus vers ces différentes possibilités pour l’élaboration, la conception et la mise en œuvre d’un projet urbain sur leur commune. Ces types de montage sont très peu explicités à travers la littérature, afin d’en dessiner et clarifier les contours, nous nous sommes appuyés sur un ouvrage principal « Maîtrise d'ouvrage externalisée : Mandat, maîtrise partagée et SEMO » (Cossalter, 2018) qui appréhende la maîtrise d’ouvrage à travers les textes de loi.
Figure 13 Organisations possibles de la maîtrise d'ouvrage dans le cadre d’un projet urbain de petite ville.
4.5.1 La maîtrise d’ouvrage directe ou en régie
Dans cette première configuration, la maîtrise d’ouvrage est assurée en « direct » ou en « régie » (Der Madirossian et al., 2011). L’élu local décide de mener en interne la maîtrise d’ouvrage. Il fait donc appel à ses propres services communaux ou intercommunaux. Cette première option demande une implication importante du maire et de son équipe. Elle permet de raccourcir la chaîne de décision et d’avoir une relation directe avec la maîtrise d’œuvre. La collectivité peut faire appel à un AMO, qui peut être celui qui l’a aidé à mettre au point le projet.
L’AMO a principalement trois périmètres d’intervention88 :
- Le maître d’ouvrage se trouve dans l’impossibilité d’établir son projet avec un niveau de détail ou technicité suffisant (assistance à la programmation et / ou enveloppe financière). Ainsi l’assistant à maîtrise d’ouvrage (AMO) sera amené à :
▪ Évaluer l’opportunité puis la faisabilité du projet.
▪ Déterminer l’ensemble des contraintes et des exigences auxquelles il sera soumis. ▪ Spécifier correctement le besoin afin de satisfaire l’utilisateur final.
- Le maître d’ouvrage se trouve dans l’impossibilité de :
▪ Définir et de faire pleinement comprendre ses besoins au maître d’œuvre. ▪ Apprécier ce que lui propose le maître d’œuvre.
▪ Suivre le projet réalisé par un maître d’œuvre et de prendre nombre de décisions durant le déroulement.
- Le maître d’ouvrage se trouve dans l’impossibilité de finaliser son projet et souhaite être assisté jusqu’à sa parfaite exécution : on qualifie l’AMO de conduite d’opération lorsqu’elle court de l’amont du projet à son achèvement. La conception-réalisation porte sur le périmètre plus large de l’élaboration à la finalisation du programme.
Contrairement au Maître d’Ouvrage délégué ou mandaté, l’AMO n’a pas à prendre de décision à la place du maître d’ouvrage ; sauf dans le cadre d’un marché public qui fera l’objet d’un mandat où le Maître d’Ouvrage confie au mandataire (article 4 loi MOP) l’exécution en son nom d’une partie ou de la totalité de ses tâches dans la limite du programme et du budget décidé en amont. Camille Gardesse (2013, p. 40) explique que « dans la loi MOP, le type d’AMO mentionné est celui lié à la « conduite d’opération » mais il existe en réalité d’autres types
d’AMO. On appelle communément AMO tout organisme qui assiste méthodologiquement et techniquement la maîtrise d’ouvrage dans l’élaboration du projet. Ainsi, l’AMO peut également être concerné par des missions de concertation. Par ailleurs, les missions d’AMO peuvent être confiées à des services internes de la maîtrise d’ouvrage (ce que nous appellerons AMO interne) ou bien externalisées à d’autres organismes (ce que nous qualifierons d’AMO déléguée) ».
L’intérêt de cette solution réside dans le fait que la collectivité garde la maîtrise de la conduite de l’opération tout en assurant une capacité d’analyse d’expertise professionnelle associée dès le début de la démarche.
4.5.2 La maîtrise d’ouvrage mandatée
Lorsqu’il n’a pas les compétences nécessaires pour exercer réellement le métier de maître d’ouvrage ou lorsqu’il n’a pas les moyens humains suffisants, l’élu peut faire appel à une assistance plus complète : la maîtrise d’ouvrage mandatée.
Avant la loi MOP, le rôle du maître d’ouvrage n’était pas encadré par un texte particulier. Cette absence de loi a mené les praticiens de la maîtrise d’ouvrage à inventer la « maîtrise d’ouvrage déléguée » (Cossalter, 2018). Elle consistait à confier à une tierce personne, souvent une Société d’Économie Mixte (SEM) locale, la fonction de maître de l’ouvrage. Ses droits et obligations était alors peu clairs puisque non encadrés par des textes. Deux grandes dérives ont été constatées :
- Les maîtres de l’ouvrage se contentaient de l’idée d’un ouvrage puis déléguait toutes leurs prérogatives à une tierce personne qu’ils ne contrôlaient pas.
- Les mandataires avaient acquis des monopoles de fait et, dès lors qu’ils ne dépensaient pas « leur argent », des dérives financières importantes ont été constatées (Cossalter, 2018, p. 21).
Face à ce constat, la « maîtrise d’ouvrage déléguée » a été qualifiée de « maîtrise d’ouvrage mandatée » : le mandataire agit au nom et pour le compte de son mandant et non pour son mandant. Cette configuration est encadrée à travers la loi MOP (Encadré 9) de trois manières (Cossalter, 2018) :
- En donnant des obligations au maître d’ouvrage.
- En limitant les missions qu’il peut confier au maître d’ouvrage mandaté.
- En exigeant un contrat écrit intégrant un certain nombre de mentions sous peine de nullité de la convention.
Plusieurs situations peuvent amener une maîtrise d’ouvrage à envisager cette modalité :
- Dans un contexte de petite ville où la commune n’a pas les moyens en interne pour assurer les tâches.
- Dans le cas d’un ouvrage spécifique où la commune estime qu’elle n’a pas la compétence très spécifique en interne.
- Dans le cas de certaines collectivités en capacité de porter le projet mais sujettes à des surcroits de travail passagers.