Les objectifs de la politique des agglomérations

Ratifié en 2001 par le Conseil fédéral, le rapport sur la politique des agglomérations élaboré par l’Office du développement territorial et le Secrétariat à l’économie a comme objectif essentiel de maintenir la compétitivité des agglomérations et de maintenir et améliorer la qualité de vie dans celles-ci.

En ce qui concerne l’ensemble du territoire suisse, cet objectif principal se subdivise en trois sous-objectifs complémentaires:

- attractivité économique et qualité de vie élevée, - réseau polycentrique de villes et d’agglomérations,

- urbanisation vers l’intérieur et structuration des zones urbaines (ARE, 4 novembre 2003).

On se contentera ici de traiter partiellement le premier de ces sous-objectifs, c’est-à-dire de se concentrer sur les problématiques urbaines sans aborder leurs influences effectives ou possibles sur le reste du territoire ni l’intégration des agglomérations suisses dans un réseau international de villes.

Cela suppose un bref rappel de quelques données concernant les villes. Qu’est-ce qui fait que les villes doivent être des sujets d’étude et de préoccupations particulières?

Entre 1950 et 2000, le nombre de communes urbaines a été multiplié par six (155 → 979), leur superficie a plus que quadruplé (1936 km2 → 9006 km2), et la population urbaine a bien plus que doublé (2,1 mio → 5,3 mio) (id.). Il suffit de penser à l’explosion, en parallèle, du nombre de véhicules privés, pour imaginer par ailleurs les nuisances et inconforts extrêmes que cela provoque au centre des villes dont l’aménagement a été réalisé souvent il y a des siècles. Ces chiffres montrent à quel point les villes ont un poids disproportionné dans le paysage du territoire suisse.

Conscientes que les agglomérations à elles seules ne viendraient pas à bout de leurs problèmes, la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC), l’Union des villes suisses (UVS), l’Association des communes suisses et la Confédération ont institué, en février 2001, la Conférence tripartite sur les agglomérations (CTA). Il s’agit d’une plate- forme destinée à promouvoir la collaboration verticale et à développer de manière concertée une politique des agglomérations commune. Les priorités de la CTA sont dans un premier temps de formuler des recommandations pour la collaboration au sein des

agglomérations (les communes unies par une agglomération éprouvant souvent de grandes difficultés à travailler ensemble) et pour la politique sociale (intégration sociale et intégration des étrangers par exemple) (id.).

La politique des agglomérations a deux phénomènes d’envergure à affronter: celui de la ségrégation spatiale et celui de la ségrégation sociale.

La ségrégation spatiale est le produit de la périurbanisation qui a bouleversé la répartition des lieux de travail et d’habitat, avec pour conséquence une augmentation constante du trafic dans les zones urbaines. Les mutations économiques et le fait que la mobilité individuelle ne paie pas une bonne partie des coûts qu’elle engendre sont deux facteurs contribuant à accentuer cette évolution.

La ségrégation sociale provient quant à elle du fait que la part de la population disposant d’une bonne capacité financière préfère s’installer à la périphérie des agglomérations, afin de profiter d’une moins grande concentration et d’une meilleure qualité de vie. A l’opposé, les personnes moins mobiles et ne pouvant se permettre cette “délocalisation” vers les limites extérieures de la ville sont celles qui restent au centre et subissent les loyers élevés et les nuisances provoquées par l’ensemble des habitants de l’agglomération. On y reviendra au point suivant.

La situation peut donc se résumer, en principe, ainsi: la ville-centre concentre les populations les plus fragiles économiquement et socialement, et doit par ailleurs faire face à des coûts importants en termes de prestations à fournir à l’agglomération. A moins d’augmenter les impôts ou de renoncer à fournir certaines prestations, deux “non- solutions” fort négatives pour l’attractivité de la ville, on se rend compte que cela n’est pas possible sans la participation financière de la part des communes périphériques.

C’est entre autres cette collaboration horizontale intercommunale au sein des agglomérations (s’ajoutant à la collaboration verticale Confédération – cantons – communes) que la CTA veut organiser, développer et promouvoir.

Toujours dans le même esprit, la politique des agglomérations a conçu deux instruments d’aide, le projet d’agglomération et le soutien aux projets-modèles.

Le projet d’agglomération est “un instrument de planification permettant de coordonner les thèmes transversaux à l'intérieur d'une agglomération” (www.are.admin.ch), s’appuyant sur la collaboration horizontale et verticale pour veiller à la coordination et à la mise en oeuvre des projets dans les agglomérations. C’est un plan d’action qui doit soutenir la mise en œuvre de mesures qui sont dans l‘intérêt de toute l‘agglomération, et permettre aux agglomérations de se développer conformément principes de la durabilité. A la fin 2003, le document d’aide au travail n’existe encore que sous une forme théorique provisoire, destinée à s’enrichir avec les expériences faites au cours des années suivantes. Cantons et agglomérations sont en principe libres en ce qui concerne le contenu minimum d’un projet d’agglomération. Toutefois, une claire orientation est donnée par la

Confédération qui, pour accorder la priorité à la résolution des problèmes du trafic d’agglomération, prévoit de mettre à disposition des projets y relatifs entre 300 et 350 millions de francs chaque année dès 2006. Il s’agit d’un engagement financier subsidiaire impliquant que le projet soit soumis par l’agglomération à la Confédération, fournissant la preuve que l’urbanisation et les transports sont coordonnés et que les effets négatifs sur l’environnement ont été réduits par rapport à la situation antérieure (ARE, 5 novembre 2003; 13 mai 2004).

Les projets-modèles sont soutenus financièrement et techniquement par la Confédération à titre d’incitation de la coopération entre communes, de la mise en réseau des villes et des efforts d’urbanisation vers l’intérieur du milieu construit.

Pour être retenu, un projet-modèle doit remplir toute une série de critères, parmi lesquels: - concerner au moins en priorité la zone urbaine,

- être novateur et pouvoir servir de modèle applicable ailleurs, - inclure la participation des échelons cantonaux et communaux,

- présupposer une coopération sur la durée et non limitée à un projet unique,

- impliquer plusieurs partenaires, au moins au niveau communal (plusieurs communes / cantons / pays en zone frontalière).

D’autres conditions sont requises pour qu’un projet-modèle soit avalisé, la plus importante étant qu’après une aide de la Confédération durant sa phase de lancement (excluant la construction et l’exploitation d’infrastructures), le projet doit être capable de continuer de lui-même (id.).

Ces instruments fonctionnent tous deux selon le principe bottom-up cher à la mise en oeuvre du développement durable. L’initiative doit partir de la base, des communes, des agglomérations, et des cantons, si elle veut recevoir un soutien de la Confédération.

On reviendra au paragraphe suivant sur l’importance cruciale de la gestion du trafic urbain et d’agglomération.