Avant la Seconde Guerre mondiale
À partir de la Première Guerre mondiale, la population de la ville de Paris tendit à diminuer au profit de la banlieue. La ville passa de 2 906 422 habitants en 1921 à 2 852 074 en 1931. Les départements limitrophes, en revanche, gagnèrent de la population :
► de 1 505 219 hab. en 1921 à 2 048 845 hab. en 1931 dans le département de la Seine ; ► de 92 675 hab. en 1921 à 1 363 616 hab. en 1931 dans le département de la Seine-et-Oise ; ► de 341 324 hab. en 1921 à 406 108 hab. en 1931 dans le département de la Seine-et-Marne.
On assista donc à un phénomène de périurbanisation important. À l’époque, cette croissance de la ville attira beaucoup de critiques en raison de l’absence de coordination. Les usines étaient proches des zones d’habitation et les logements étaient souvent peu équipés par les communes qui n’avaient pas les moyens de faire face. « Les lotissements furent faits au hasard, des maisons construites sans voirie, des terrains furent déboisés, des sites enlaidis. »50
On retrouve, dans cette critique de l’État, les mêmes préoccupations de contrôle et de prestige que dans les périodes antérieures. Les services de l’État avaient une opinion négative de la croissance de l’agglomération parisienne. Ils voulaient plus d’ordre et plus de lenteur. Il est difficile de séparer ce qui relève d’une réelle préoccupation d’hygiéniste de ce qui relève d’une crispation d’un domaine perçu comme relevant d’une prérogative de l’État central.
À partir de 1911, une commission d’extension de Paris fut instituée, qui statua sur l’extension de la ville et la destruction des fortifications. Un concours d’architecture fut initié pour le plan d’urbanisme de l’extension, mais les projets proposés ne furent pas réalisés. Selon le système classique d’égalité de traitement entre les subdivisions administratives, le plan d’aménagement prévoyait 81 aménagements, soit un par commune.
En 1928, Monsieur Prost, un architecte et urbaniste de renom, dirigea la préparation du plan directeur de la région parisienne que la loi du 14 mai 1932 devait rendre obligatoire51. L’objectif
50 Zeiseniss Ch. O., Les projets d’aménagement de la région parisienne, Annales de Géographie, t. 49, 1940. 51 Cottour C., « Le plan d’Aménagement de la région parisienne (PARP) ou plan PROST », DREIF, septembre 2008.
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était encore de contrôler le développement urbain qui était jugé de plus en plus anarchique, insalubre et inapproprié. Le plan prévoyait :
► de réguler l’usage du sol et des constructions ;
► de réguler l’usage des espaces non urbanisés et de la protection de sites ; ► de sortir du cadre municipal concernant la gestion des services publics ; ► de développer un réseau autoroutier et l’élargissement d’anciennes routes.
Le périmètre d’étude attaché à ce plan correspondait approximativement à un périmètre de 35 km autour de Paris, plus des communes au nord de la capitale. La Figure 11 montre les classes d’usage du sol attribuées à chaque commune de l’espace considéré. Ces mesures servaient principalement à limiter l’étalement urbain et une croissance urbaine jugée anarchique de la part des services de l’État. « Pour la détermination de ces périmètres et de leurs zonings intérieurs, les 656 communes ont été divisées en quatre catégories de densité décroissante ; la ville de Paris étant hors classe. Les communes de la classe 1 appartiennent toutes au département de la Seine. Ce sont des villes telles Asnières, Aubervilliers, Montrouge, Boulogne. Elles sont au nombre de 26 (elles devaient délimiter sur leur plan communal l’aménagement des zones d’habitations collectives et d’habitations individuelles ainsi que le cas échéant des zones industrielles et des zones mixtes industries et habitations). Les communes de la classe 2, au nombre de 49, sont du type Colombes, Noisy-le-Sec, Meudon, Sèvres. Elles chevauchent sur les limites des départements de Seine et Seine-et-Oise. Les 178 communes de la classe, telles que Plessis- Robinson, Châtenay-Malabry, Gennevilliers, Achères, ont un caractère semi-rural et à peu près entièrement contenues dans un cercle de 21 km de rayon. Dans les communes appartenant à ces deux classes, il n’y aura pas de zones mixtes. Il pourra y avoir des zones non affectées dans lesquelles la construction d’habitations et d’usines ne pourra être autorisée qu’exceptionnellement après avis du Comité supérieur d’aménagement et d’organisation de la région parisienne. La classe 3 comprend 403 petites communes de caractère nettement rural et qui se dépeuplent tout comme la campagne française. Leur territoire est divisé en “périmètres agglomération” et en zones non affectées. »52
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Figure 11 Réglementation de l’utilisation du sol en 4 classes53
82 Durant la Seconde Guerre mondiale
Sous le régime de l’occupation allemande durant la guerre, la Constitution républicaine et les assemblées parlementaires furent placées en congé illimité. Durant cette période, l’administration française s’est servie de cette opportunité pour faire enregistrer des textes qui n’auraient donc pas forcément vu le jour si le Parlement avait fonctionné, donc hors du processus démocratique normal. Chose surprenante, ces textes n’ont pas été abrogés à la fin de la guerre en raison de leur caractère autoritaire et non constitutionnel.
Dans le cadre qui nous concerne, cela implique que des réformes ont vu le jour dans le domaine de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, en particulier :
► la création de préfets régionaux ;
► la suppression du Comité supérieur de l’aménagement et de l’organisation générale de la région
parisienne et son remplacement par le Commissariat aux travaux de la région parisienne (loi du 2 février 1941) ;
► la confirmation de l’approbation du plan de 1934 avec un ajustement géographique qui permet
d’englober tout le territoire des départements de la Seine-et-Oise et de la Seine-et-Marne (loi 28 août 1941) ;
► le transfert à l’État des compétences en matière d’urbanisme et leur harmonisation dans le pays
(loi 15 juin 1943).
Après la Seconde Guerre mondiale
Les dix premières années suivant la Seconde Guerre mondiale correspondent à une période de reconstruction. Les préoccupations du plan de 1934 furent donc oubliées. Malgré tout, en 1946 et 1954, l’agglomération parisienne gagna 600 000 habitants, contre 1 000 000 seulement pour l’ensemble du pays. En outre, l’exode rural fit que le nombre de ménages augmenta très vite, ce qui entraîna une crise aiguë du logement.
Dans un contexte où de nombreuses entreprises furent nationalisées, l’administration se trouva contrainte de forcer artificiellement le phénomène de délocalisation des industries au profit de la banlieue. Il est important de noter que ce phénomène aurait été similaire si l’État n’était pas intervenu de manière aussi directive dans l’économie du pays. En effet, la congestion et l’augmentation des coûts de fonctionnement auraient conduit les entreprises à délocaliser leurs opérations de toute façon.
Dans les faits, les services de l’État apparaissaient débordés par la crise du logement en cours et, vers la fin des années 1950, un nouveau plan d’urbanisme de la région parisienne fut remis en préparation.
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