Surveillance des systèmes de gestion de la sécurité ferroviaire

Pour que le SGS fonctionne, il faut mettre en place un système de surveillance adapté.

En vertu des principes de la Loi sur la sécurité ferroviaire selon lesquels ce sont les compagnies de chemin de fer qui

sont responsables d’assurer la sécurité de leur propre exploita-tion, l’organe de réglementation doit assurer la conformité par le biais d’une surveillance axée sur les résultats plutôt que par des mesures prescriptives. En vertu d’un modèle de réglementation prescriptif, l’organe de régle-mentation inspecte l’industrie afin de déceler le non-respect des règles et des règlements.

Le système de surveillance que réclame un SGS est fonda-mentalement différent de cette

approche. Il nécessite la surveillance permanente et des vérifications périodiques du bilan de sécurité (même s’il ne remplace pas les inspections et les mesures coercitives lorsqu’elles sont justifiées).

Avant que le SGS d’une compagnie ne fasse l’objet d’une vérification, cependant, il doit pour commencer être soumis à Transports Canada. Les nouvelles compagnies de chemin de fer sont tenues d’obtenir un Certificat d’aptitude auprès de l’Office des transports du Canada avant d’amorcer leur exploitation et, dans le cadre de ce processus, un éventuel exploitant est avisé des prescriptions relatives au SGS.

L’exploitant doit alors soumettre son plan SGS à Transports Canada avant de commencer ses activités. Les chemins de fer qui ont déjà un plan SGS doivent également soumettre au Ministère des cibles annuelles et des mises à jour.

Gary Moser et Doug Lewis, Vallée du fleuve Fraser (Colombie-Britannique), mai 2007

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Transports Canada examine ces plans SGS mais ne les approuve pas, même si le ministre a le pouvoir d’enjoindre à une compagnie d’apporter des changements à son plan aux termes du paragraphe 32.3(1). Essentiellement, cela signifie qu’un plan est « examiné pour déterminer s’il est conforme aux prescriptions de la loi et non pas pour évaluer s’il est approprié ou s’il est efficace »⁷.

Une fois qu’une compagnie a mis en place son plan SGS, celui-ci est soumis à des véri-fications régulières par Transports Canada. Les renseignements recueillis à l’occasion des inspections traditionnelles sont utiles à la procédure de vérification. Par exemple, les constats des vérifications peuvent aboutir à des mesures correctrices ou établir le besoin d’en apprendre plus long par le biais des inspections. En outre, les inspections peuvent servir à confirmer les constats d’une vérification.

En vertu des prescriptions relatives aux SGS, on prévoit que les compagnies inspectent et vérifient leurs propres systèmes et mettent ces résultats à la disposition de l’organe de réglementation dans le cadre des procédures de vérification ou d’inspection. À l’inverse, si les résultats d’une vérification sont positifs, une compagnie fera l’objet d’un moins grand nombre d’inspections étant donné qu’on estime que les risques pour la sécurité sont moindres.

Le programme de vérification de Transports Canada a été conçu de manière à évaluer régulièrement l’efficacité d’un système de gestion de la sécurité d’une compagnie et à déterminer si oui ou non les objectifs de mise en œuvre ont été atteints. Ces vérifica-tions « globales » ont été conçues à un niveau supérieur et ont lieu tous les trois ans.

Plus récemment, la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada a modifié son approche afin de procéder à des vérifications plus « ciblées », dont la portée dépend de la conformité actuelle ou éventuelle et des questions de sécurité. Le Comité estime que cette approche est prometteuse et qu’elle constitue un pas dans la bonne direction.

Il n’en reste pas moins que les vérifications des SGS par Transports Canada demeurent essentiellement axées sur le processus. Le programme de surveillance de la Direction générale de la sécurité ferroviaire demeure essentiellement prescriptif et cette articu-lation autour du respect des prescriptions aboutit à une approche tactique axée sur les inspections. En outre, les vérifications se concentrent en général sur des facteurs techniques et environnementaux, notamment sur la fiabilité des matériels. Or, il existe des lacunes dans la vérification fructueuse des éléments humains et organisationnels.

Les accidents et les incidents sont le fruit d’une conjugaison de facteurs – humains, organisationnels, techniques et environnementaux – et il faut bien comprendre que des stratégies d’atténuation des risques doivent être élaborées au niveau des systèmes.

Comme nous l’avons déjà vu, lorsqu’il procède à la vérification du SGS d’une compagnie, Transports Canada recherche généralement des preuves de conformité aux exigences réglementées sur les SGS, plutôt que des renseignements sur le

7 Kelly, SMS Aviation Safety, Safety Management Systems, op. cit., section 2.3.2, note 3.

rendement du SGS ou de la compagnie. En l’absence de buts de rendement, Transports Canada n’évalue pas le plan SGS d’une compagnie pour savoir si la gestion de la sécurité est judicieuse, efficace ou si elle se solde par une amélioration continue. C’est pourquoi il est important que les vérifications des SGS comportent des renseignements sur le bilan de sécurité et pas seulement sur les processus.

L’évaluation de la sécurité fondée sur des buts de rendement est un élément important d’un système de gestion de la sécurité qui fonctionne bien. Comme nous le verrons au chapitre 6, les renseignements doivent être mis à la disposition de Transports Canada pour que les résultats puissent être mesurés au moyen d’indicateurs proactifs, plutôt que d’indicateurs réactifs (c.-à-d. les accidents, les incidents, les morts,

les blessés, etc.).

À l’aide d’un système de vérification axé sur le rendement, une compagnie peut fournir les indicateurs qui « prouvent explicitement qu’elle est parfaitement consciente des dangers techniques, opérationnels, environnementaux, humains et autres auxquels elle est exposée; qu’elle dispose des moyens nécessaires pour gérer systématiquement ces dangers de manière proactive; et qu’elle a des systèmes en place pour constamment évaluer l’efficacité de ses activités de gestion des risques. Une approche axée sur le rendement va au-delà du simple respect des normes de sécurité »⁸.

Les principes de gestion de la sécurité et de surveillance axée sur le rendement sont adaptables et peuvent être appliqués différemment selon la nature de l’organisme.

Nous croyons savoir que Transports Canada souscrit aux systèmes de gestion de la sécurité adaptés à la taille, à l’ampleur et à la complexité de différents organismes.

À l’aide d’une approche axée sur le rendement, les compagnies, grandes et petites, peuvent concevoir leurs stratégies d’atténuation en fonction de leurs activités, sous réserve qu’elles puissent apporter la preuve à l’organe de réglementation que ces stratégies aboutissent effectivement aux résultats souhaités et prévus.

Pour l’heure, et pour autant que nous sachions, aucune directive sur les SGS n’a été expressément conçue pour les petites compagnies de chemin de fer. Des lignes direc-trices pratiques pour les petites entreprises ont été élaborées dans d’autres branches d’activités et sont sans doute adaptables à l’industrie du transport ferroviaire. Si elles sont conçues pour le secteur des compagnies d’intérêt local, ces lignes directrices pourraient grandement faciliter l’adoption de SGS par ce secteur.

L’approche sur mesure inhérente au SGS permet aux petites compagnies d’intérêt local de présenter des plans axés sur les risques qui peuvent radicalement différer de ceux des plus grandes compagnies. En dépit des craintes suscitées par la capacité des compagnies d’intérêt local à consacrer les ressources nécessaires à l’élaboration d’un SGS, selon notre expérience, les compagnies d’intérêt local désirent beaucoup mettre

8 Ibidem, section 4.3.1.

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en place des systèmes de gestion de la sécurité fructueux et elles ont pris des mesures dans ce sens.

Les compagnies canadiennes d’intérêt local varient considérablement sur le plan de la taille et de la complexité de leurs activités. La taille à elle seule n’est pas le meilleur critère de risque – il existe quelques entreprises de toute petite taille qui transportent un grand nombre de voyageurs ou qui fonctionnent dans des conjonctures différentes de celles des plus grandes compagnies de chemin de fer uniquement sur le plan de l’échelle. C’est pour ces raisons qu’on ne recommande pas l’adoption d’un règlement distinct s’appliquant aux compagnies de chemin de fer d’intérêt local.

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transports Canada devrait cibler ses vérifications des systèmes de gestion de la sécurité sur l’évaluation du bilan de sécurité des compagnies de chemin de fer.

Des vérifications de SGS qui fonctionnent bien et qui se concentrent sur le bilan de sécurité permettraient à Transports Canada de mieux gérer ses propres activités de surveillance en exigeant des compagnies de chemin de fer qu’elles prouvent qu’elles mesurent et qu’elles gèrent judicieusement les risques de sécurité qui se rattachent à leur exploitation. Actuellement, Transports Canada recherche des preuves de conformité avec les exigences des SGS, alors que les efforts doivent continuer de porter sur « une approche systémique » afin de déterminer le bilan de sécurité d’une compagnie. En changeant sa méthode de vérification, l’organe de réglementation sera en meilleure posture pour évaluer non seulement l’efficacité et la pertinence du plan SGS d’une compagnie, mais également son bilan de sécurité global. Dans un programme de réglementation axé sur le rendement, cependant, la compagnie de chemin de fer doit être en mesure de démontrer à l’organe de réglementation qu’elle gère la sécurité de manière proactive ainsi que comment elle s’y prend pour le faire⁹. Les vérifications de Transports Canada axées sur le rendement doivent respecter les normes de vérification dans la fonction publique. Cela est essentiel pour que les compagnies disposent de la flexibilité nécessaire pour gérer la sécurité en fonc-tion de leur taille et de leurs activités, y compris les compagnies d’intérêt local et les compagnies de plus petite taille.

Nous croyons savoir que la Direction générale de la sécurité ferroviaire a conçu des procédures, des lignes directrices et des instruments pour les vérifications des SGS, même si l’on ne sait pas au juste si ceux-ci sont utilisés ou efficaces. Le Comité croit savoir que le Bureau du vérificateur général et le Secrétariat du Conseil du Trésor ont également des documents sur les méthodes de vérification généralement reconnues

9 Ibidem, sections 4.3.4-5.

qui peuvent être utilisées avec un cadre de réglementation. La Direction générale de la sécurité ferroviaire doit veiller à ce que ses propres normes de vérification, de concert avec les régions de Transports Canada, les compagnies de chemin de fer et d’autres intervenants, respectent les normes professionnelles des vérifications dans la fonction publique.

Les normes doivent incorporer la méthode qui régit la planification et le déroulement des activités de surveillance de la conformité, la déclaration/évaluation des résultats et le règlement des cas de non-conformité constatés. Les normes et les critères doivent être publiés et les constats préliminaires d’une vérification doivent être échangés avec la compagnie vérifiée afin de les valider et de permettre une réaction constructive, la prise de mesures correctrices et la mise en œuvre éventuelle des recommandations.

Nous tenons également à souligner que les normes de vérification de Transports Canada doivent s’appliquer aux vérifications des SGS auxquelles Transports Canada procède et non pas aux vérifications internes ou financières menées par les

compagnies proprement dites.

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La direction générale de la sécurité ferroviaire de transports Canada devrait s’assurer que les vérifications des systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer respectent les normes professionnelles de vérification dans la fonction publique.