Consultations – Transparence et communications

est indispensable à la prise de décisions en matière de sécurité, à la transparence des processus de réglementation et d’application de la loi et à la responsabilisation de tous les participants. De nombreux mémoires ont souligné la nécessité de consulta-tions structurées et dynamiques dirigées par Transports Canada, et ce point de vue a été souligné par les recommandations lors de réunions publiques et autres – en particulier avec des représentants des gouvernements provinciaux – et par les recherches que nous avons commandées¹². La Loi sur la sécurité ferroviaire (1989) originale prévoyait un processus de consultation officiel, et le comité qui a entrepris le premier examen de la Loi en 1994 a recommandé « l’adoption d’un mécanisme de consultation officiel solide »¹³ (qui n’avait pas encore vu le jour, a-t-il pu constater).

Un processus de consultation rigoureux et structuré peut être un instrument efficace qui assure la transparence et permet de gagner la confiance de tous les participants à l’approche concertée. Il ne lie pas les mains de l’organe de réglementation – ni pour formuler des recommandations sur le cadre de réglementation, ni pour prendre des mesures d’application et en assurer la conformité. Pas plus qu’il n’empiète sur les pouvoirs du ministre ou, à vrai dire, sur les responsabilités des compagnies et de leurs employés. En favorisant l’échange structuré de points de vue et de positions, des consultations fructueuses aboutissent à un sentiment partagé d’orientation et de vision. À vrai dire, la Loi sur la sécurité ferroviaire, telle qu’elle a été modifiée en 1999, prescrit que des consultations doivent avoir lieu lorsque des règles sont établies (soit à l’initiative des compagnies de chemin de fer¹⁴, soit à celle du ministre des Transports)¹⁵. Néanmoins, les règles et les règlements ne doivent pas être le seul élément du cadre national de sécurité ferroviaire à propos duquel des consultations sont organisées.

12 Voir, par exemple, Mitchell et Chippindale, Sussex Circle, La régie, op. cit.; Deana Silverstone, Le cadre législatif et institutionnel de la sécurité ferroviaire au Canada (juillet 2007); Harvey Sims, Sussex Circle Inc., L’élaboration de règles relatives au temps de travail et de repos du personnel d’exploitation ferroviaire : Analyse de cas préparée pour le Comité d’examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire (août 2007); mémoires : de l’Association des chemins de fer du Canada (ACFC), des syndicats, des gouvernements provinciaux et des municipalités.

13 Comité d’examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire, Sur la voie : L’avenir de la sécurité ferroviaire au Canada, rapport du Comité d’examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire (décembre 1994), pages 54-55.

14 LSF, paragr. 20(2).

15 LSF, paragr. 19(8).

Chapitre 3 : Régie 34

Lors de l’adoption des modifications de la LSF en 1999, la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada a effectivement créé un Comité consultatif de la sécurité ferroviaire (CCSF), dont le rôle prévu était :

i. d’être un forum où Transports Canada et ses intervenants peuvent discuter ouvertement des questions de sécurité ferroviaire et d’environnement;

ii. de renseigner les parties, à savoir les compagnies de chemin de fer, les syndicats de cheminots, d’autres organismes gouvernementaux et les représentants du public;

iii. d’établir les priorités d’action pour l’élaboration des règlements et des règles¹⁶.

Nous avons cependant appris que le CCSF ne s’est pas réuni depuis octobre 2001. À ce qu’il paraît, le processus a vite été jugé trop compliqué, sans compter que les visées personnelles dominaient parfois les débats. Le nombre officiel de membres du CCSF a dépassé 130 et il est devenu difficile de formuler des conclusions et des recommanda-tions. Les hauts représentants des principaux intervenants – les éventuels décideurs – n’étaient plus guère désireux de participer aux débats. Même si des réunions étaient censées avoir lieu à intervalles réguliers, cela n’a pas été le cas. Nous avons appris qu’un seul membre (d’un syndicat) avait demandé la convocation d’une réunion depuis que le CCSF s’est réuni pour la dernière fois en 2001¹⁷.

Un comité de direction du CCSF a également été créé, avec beaucoup moins de membres, mais son rôle est plus restreint, puisqu’il consiste à examiner et à classer par ordre de priorité les questions de sécurité ferroviaire et d’environnement, à examiner les progrès des groupes de travail et à établir l’ordre du jour du CCSF. Lui aussi s’est réuni plutôt rarement, le plus récemment en décembre 2006, et avant cela en janvier 2006, une fois en 2003 et à trois reprises en 2000 et en 2001.

Il s’agit là d’une situation intenable. Des consultations doivent avoir lieu au sujet de toutes les questions qui ont trait à la sécurité ferroviaire et à la plupart des stades d’un processus et non pas selon les obligations expresses de la LSF. C’est un instrument indispensable pour atteindre des objectifs précis et qui cadre avec les priorités de gouvernements successifs en matière de transparence, de responsabilisation au sujet des politiques publiques et de l’engagement des citoyens. Des consultations suivies doivent être considérées comme normales et comme faisant partie intégrante d’un engagement à nouer de bonnes relations de travail parmi les intervenants.

16 Transports Canada, site Web de la Direction générale de la sécurité ferroviaire, http://www.tc.gc.ca/railway/CCSF.htm;

Transports Canada, « Le ministre des Transports assiste à la réunion inaugurale du Comité consultatif de la sécurité ferroviaire », Communiqué de presse n^o H03S/99 (21 avril 1999).

17 Bien que le CCSF se soit réuni plutôt rarement, nous croyons savoir que ses nombreux membres sont considérés comme une « liste d’intervenants », laquelle est utilisée pour la diffusion de documents d’intérêt par la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada.

Nous recommandons que le Comité consultatif de la sécurité ferroviaire soit ressuscité comme groupe plus restreint et plus canalisé, appuyé par un secrétariat permanent au sein de la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada. Il doit se réunir régulièrement pour échanger des renseignements généraux et bâtir un consensus, et se doter de procédures de fonctionnement officielles et d’un plan de travail prévisible. Cette approche stimulera la participation utile de tous les membres, lesquels seront plus enclins à assister aux réunions s’ils ont l’impression que des progrès sont possibles.

Le CCSF ressuscité devra se concentrer sur les problèmes stratégiques, notamment sur les orientations futures de la sécurité ferroviaire, l’établissement de règles et de règle-ments; les questions de politique intéressant l’organe de réglementation et le milieu réglementé; et les problèmes et les questions d’intérêt commun. Il faut élaborer un nouveau mandat ou une charte pour le CCSF, en soulignant que celui-ci s’occupera de ces questions par des activités collectives. Pour en assurer le succès, il est important de commencer par des projets d’envergure plus restreinte qui peuvent être réalisés relativement vite.

Le rôle du CCSF ne doit pas se limiter aux seuls aspects de la sécurité ferroviaire au sujet desquels la LSF prescrit des consultations, pas plus qu’à des catégories d’intervenants définies de manière étriquée¹⁸. Par exemple, il pourra également être utilisé pour la phase de consultation avec Transports Canada et les intervenants concernés pour les projets de règles qui sont élaborés par les compagnies de chemin de fer ou en leur nom. Il pourra également servir aux vastes consultations sur les besoins en matière de données et l’établissement des rapports, sujet que nous abor-derons plus en détail au chapitre 6.

Nous sommes d’avis que le CCSF ressuscité doit se réunir au moins deux fois par an, ou peut-être même plus souvent pour commencer, afin d’établir un bilan fruc-tueux. Il ne doit pas compter plus de 12 à 15 membres recouvrant tous les secteurs – les compagnies de chemin de fer (y compris les compagnies d’intérêt local) et leurs associations sectorielles, l’Association des chemins de fer du Canada, les syndicats, les provinces et les entités plus vastes d’intérêt public, par exemple Transport 2000.

Chaque membre d’un secteur doit être responsable de l’échange d’informations et de propositions avec le secteur qu’il représente. Il doit avoir un substitut et égale-ment assurer la continuité du secteur lorsque la qualité de membre est transmise à un autre représentant. Il faut inciter les membres à participer à ses travaux au nom des organismes ou des secteurs qu’ils représentent. Ils doivent savoir de quelle marge ils disposent pour discuter de dossiers particuliers et s’entendre à leur sujet, et ils doivent également préciser lorsqu’ils doivent obtenir l’approbation d’autres membres ou d’autres instances. Cela doit s’appliquer aux représentants du gouvernement.

18 Par exemple, lorsque le ministre somme une compagnie de chemin de fer de formuler une règle, LSF, paragr. 19(8).

Chapitre 3 : Régie 36

Le CCSF ressuscité doit être en mesure de créer des comités techniques ou des groupes de travail permanents pour traiter de dossiers bien précis. Le CCSF actuel, bien qu’il soit inactif, compte deux groupes de travail – l’un sur le Règlement du contrôle d’accès et l’autre sur le Règlement sur les passages à niveau. Le CCSF proprement dit, et l’un quelconque de ses sous-comités, pourront faire appel à des experts de l’extérieur, à des représentants d’organisations ou à d’autres ministères gouvernementaux pour leur fournir des renseignements et des conseils sur certains paramètres de leurs travaux. Il n’est pas nécessaire que l’expert ou l’organisme en question soit forcément un membre à long terme du CCSF. Une telle démarche permettra de transmettre un plus large éventail de points de vue au CCSF et à ses membres sans que le processus soit trop pesant.

Transports Canada a recours à deux grands types d’exercices de consultation. Le premier est établi en vertu d’un règlement ou d’un ordre, comme le prévoit la législation. Mentionnons à titre d’exemples le Comité consultatif sur la politique générale relative au transport des marchandises dangereuses et le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial connexe sur le transport des marchandises dangereuses¹⁹, le Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne (CCRAC)²⁰ et le Conseil consultatif maritime canadien (CCMC).

Le deuxième a évolué officieusement dans le temps sans obligations légiférées offi-cielles. Néanmoins, les consultations de ce type se déroulent régulièrement, elles respectent un plan de travail pour atteindre des objectifs et elles se sont avérées fruc-tueuses. Transports Canada a mis en place divers instruments de consultation avec les provinces et les territoires, qui ne sont pas établis par voie législative. Mentionnons à titre d’exemples le Conseil des ministres responsable des transports et de la sécurité routière (qui se réunit une fois par an), le Conseil des sous-ministres (qui se réunit trois fois par an) et le Comité de soutien à la politique et à la planification au rang des SMA (qui se réunit trois fois par an en tête-à-tête et organise des téléconférences mensuelles).

19 Établi par ordre du ministre (en vertu de la Loi sur le transport des marchandises dangereuses de 1992, art. 26), qui en fixe le mandat général et les fonctions; les deux se réunissent deux fois par an.

20 Règlement de l’aviation canadien (DORS/96-433), 103.01(2). Créé en 1993, l’objectif primordial du CCRAC est d’évaluer et de recommander d’éventuelles réformes de la réglementation par le biais d’activités concertées d’établissement de règles. Participent à ses travaux un grand nombre d’organismes à l’extérieur de Transports Canada qui représentent le point de vue général du milieu aéronautique.

La Federal Railroad Administration (FRA) des États-Unis a recours au Railroad Safety Advisory Committee (RSAC), créé en 1996 avec pour mandat de formuler des recommandations consensuelles sur les questions de sécurité²¹. L’examen du RSAC est un impératif de la procédure d’établissement des règles de la FRA des États-Unis (qui équivaut à l’élaboration d’un règlement au Canada). Le RSAC comprend des représentants de tous les principaux groupes qui s’intéressent à la sécurité ferroviaire.

La FRA sollicite les recommandations du RSAC sur des tâches précises; à propos de chaque tâche, le RSAC peut décider ou non de l’accepter et d’entamer les travaux.

Pour les tâches qu’il accepte, les membres du RSAC désignent un groupe de travail composé de ceux et celles qui connaissent le mieux le sujet visé par la tâche. Si les recommandations du groupe de travail sont adoptées à l’unanimité par ce groupe et par la majorité des membres du RSAC au complet, elles sont alors adressées à l’administrateur de la FRA. Alors que la FRA est libre d’accepter ou de rejeter les recommandations du RSAC, elle participe entièrement au processus du groupe de travail pour s’assurer que les recommandations cadrent avec les buts visés par la FRA dans l’établissement des règles. De ce fait, les règles proposées et définitivement acceptées par la FRA qui résultent des recommandations du RSAC incorporent en général une bonne part de ces recommandations.

Le processus du RSAC est très formel. Son mandat est régi par une loi fédérale²² qui prévoit que des normes et des procédures uniformes doivent régir la création, le fonctionnement, l’administration et la durée de vie des comités consultatifs pour l’organe exécutif du gouvernement des États-Unis. On reproche souvent au processus du RSAC d’être encombrant et de prendre beaucoup de temps, mais il est néanmoins judicieusement utilisé par les intervenants pour parvenir à des solutions largement acceptées. Nous ne proposons pas que la Direction générale de la sécurité ferroviaire de Transports Canada adopte un modèle de consultation aussi élaboré, même si certains éléments des activités du RSAC pourraient s’appliquer à un CCSF revitalisé.

Nous ne pensons pas qu’il faille ressusciter le CCSF par une modification législative ou réglementaire. L’engagement à l’égard d’un processus transparent, responsable et normal suffira à établir un bilan de réussite. À son tour, cela permettra de gagner la confiance de tous les participants.

21 Site Web de la Federal Railroad Administration, http://www.fra.dot.gov/us/content/53; Silverstone, Cadre, op. cit., paragr.

234-247.

22 Federal Advisory Committee Act, 5 U.S.C. App. 1, Public Law 92-463.

Chapitre 3 : Régie 38

reCommaNdatioN 3

Le Comité consultatif de la sécurité ferroviaire (CCsF) devrait être rétabli en tant que groupe plus restreint aux buts plus ciblés. il devrait se réunir régulièrement pour échanger les informations générales et établir un consensus. il devrait servir de principale tribune de discussion sur :

les orientations futures de la sécurité ferroviaire, l’établissement de règles

-et de règlements;

les questions de politique qui présentent de l’intérêt pour l’organe de

-réglementation et le milieu réglementé;

les problèmes et les questions d’intérêt commun, en dehors du processus

-officiel de réglementation.

un secrétariat permanent devrait être créé au sein de la direction générale de la sécurité ferroviaire de transports Canada afin d’appuyer les activités courantes du CCsF. Ce dernier peut être appuyé par des groupes de travail et des comités techniques spécifiques.

3.4 COLLABORATION AVEC D’AUTRES ORDRES