La situation financière des régimes de retraite apparaît nettement plus dégradée à court terme que celle qui avait été prévue en 2007 dans le cadre des projections du COR. Cette dégradation s’explique principalement par la crise économique et financière, qui se répercute également
101 Voir le 5e rapport du COR (2007), Retraites : 20 fiches d’actualisation pour le rendez-
vous de 2008.
La crise intervient alors que les régimes sont structurellement déficitaires.
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sur les comptes du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Elle intervient alors que les régimes sont structurellement déficitaires, du fait de l’ar- rivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses du baby boom depuis 2006 et de l’allongement continu de l’espérance de vie à 60 ans.
1. Un creusement rapide des déficits en 2009 et 2010
Déficitaire depuis 2005, le régime général (CNAV) a affi- ché en 2008 un solde de - 5,6 Mds €. En 2009 et 2010, ce déficit se creuserait très fortement, pour atteindre - 10,7 Mds € en 2010, soit un quasi-doublement en deux
ans, selon les prévisions associées au PLFSS pour 2010 102.
Selon les estimations disponibles 103, le déficit de la CNAV
en 2009 serait avant tout structurel, à hauteur des deux tiers, soit un déficit structurel de - 5 Mds € en 2009. Le creusement du déficit entre 2008 et 2009 serait de nature
avant tout conjoncturelle 104. Entre 2009 et 2010 en revanche, le défi-
cit structurel se dégraderait d’environ 1 à 1,5 Md €, ce qui correspond à la tendance de dégradation structurelle moyenne depuis 2005 liée au vieillissement démographique.
Même si une large part des déficits est de nature structurelle, la dégra- dation très rapide des comptes en 2009-2010 s’explique ainsi principa- lement par la crise économique qui réduit fortement les recettes assises sur les revenus d’activité. Selon les prévisions économiques sous-jacentes au PLF et au PLFSS, le PIB se contracterait en effet en 2009 (- 2 ¼ %) et rebondirait modestement en 2010 (+ 0,75 %), ce qui conduirait à une réduction de la masse salariale en valeur de 2 % en 2009, suivie d’une légère contraction en 2010 (- 0,4 %). Par rapport aux prévisions réali- sées un an auparavant dans le cadre du PLFSS pour l’année 2009, qui reposaient sur une hypothèse de croissance de la masse salariale de 2,75 % en 2009 et de 4 % en 2010, le déficit de recettes pour la CNAV lié à la révision à la baisse de la masse salariale peut ainsi être estimé à environ 5 Mds € en 2010 (1 % de croissance de la masse salariale en moins conduit à 650 M€ de recettes en moins pour la CNAV).
Par ailleurs, toujours par rapport aux prévisions pluriannuelles du PLFSS 2009, les hausses de cotisation de la CNAV gagées par des baisses de
102 Le déficit prévu pour 2010 par la CCSS de septembre 2009 est de - 11,3 Mds € en 2010, avant prise en compte des mesures de la LFSS 2010. La LFSS prévoit une augmentation des transferts du FSV à la CNAV au titre des arrêts de maladie, de maternité et d’invalidité, pour 0,6 Md € en 2010 et à nouveau 0,6 Md € en 2011.
103 Bretin E. et Soulignac R. (2009), « Le solde structurel des administrations de sécurité sociale : méthode et évaluation », DGTPE, Document de travail, no 2009/12. Voir aussi le
rapport de la CCSS de septembre 2009.
104 Cette stabilité du déficit structurel cache deux facteurs jouant en sens inverse : la dégra- dation structurelle tendancielle liée au papy boom a été compensée par des mesures nou- velles favorables (reprise de dette par la CADES et recettes nouvelles pour la CNAV).
La dégradation structurelle du déficit de la CNAV due au vieillissement démographique est estimée à environ 1 à 1,5 Md € par an en moyenne depuis 2005.
cotisation de l’UNEDIC qui étaient prévues en 2009, 2010 et 2011 (res- pectivement 0,3 point, 0,4 point et 0,3 point) ont été reportées en rai- son de la dégradation des comptes de l’assurance chômage. Ce report réduit les recettes de la CNAV de 1,7 Mds € en 2009 et près de 5 Mds € à l’horizon 2010.
À l’inverse, plusieurs facteurs favorables contribuent à limiter quelque peu les effets de la crise sur la situation financière de la CNAV. Tout d’abord, la hausse du chômage a accru les transferts du Fonds de soli- darité vieillesse (FSV) à la CNAV au titre des périodes de chômage. De plus, l’inflation plus basse que prévu a réduit la croissance des presta- tions indexées sur l’inflation. Enfin, l’évolution du plafond de la sécurité sociale, qui dépend des évolutions du salaire moyen l’année précédente, a atténué en 2009 la contraction des cotisations vieillesse assises pour l’essentiel sur la masse salariale plafonnée, car la forte augmentation du plafond début 2009 (3,1 %) conduit à une contraction plus limitée de la masse salariale plafonnée que de la masse salariale déplafonnée. Au total, entre l’automne 2008 (PLFSS 2009) et l’automne
2009 (PLFSS 2010), le déficit de la CNAV a été révisé de - 5,3 Mds € à - 8,2 Mds € pour 2009 et de - 4,2 Mds € à - 10,7 Mds € pour 2010.
Au-delà de 2010, sous l’hypothèse du retour à une crois- sance de 2,5 % par an à partir de 2011 et d’une croissance de la masse salariale de 5 % par an, les perspectives plu- riannuelles associées au PLFSS 2010 font état d’une dégra- dation supplémentaire d’environ 1 Md € à 1,5 Md € par an du solde de la CNAV, qui atteindrait alors - 14,5 Mds € en 2013 105.
Au-delà du seul régime général (CNAV), la situation de l’ensemble des régimes obligatoires de base est très similaire : toujours d’après les prévisions associées au PLFSS 2010, le déficit de l’ensemble des régimes obligatoires de base doublerait entre 2008 et 2010 et conti- nuerait ensuite à augmenter à un rythme plus modéré. Ces prévisions reposent toutefois sur l’hypothèse conventionnelle d’un taux de coti- sation assurant un solde nul pour la fonction publique d’État.
Les régimes de retraite complémentaire, encore excédentaires en 2007 (5,3 Mds € en 2007 pour l’ensemble ARRCO et AGIRC), sont devenus déficitaires en 2008 (- 1,3 Mds €). Ils ont en effet été touchés dès 2008 par la crise financière qui les a conduits à passer d’importantes provi- sions pour moins-values sur leurs réserves (4,1 Mds € au total en 2008). En 2009 et 2010, ils subiraient également les effets de la récession qui pèse sur leurs recettes. Selon les prévisions de la CCSS d’octobre 2009,
105 Annexe B du PLFSS 2010. Sous l’hypothèse d’un transfert supplémentaire du FSV de 0,6 Md € en 2010 et encore en 2011 au titre des périodes de maladie, maternité et invalidité.
Avec la crise, le déficit de la CNAV a été révisé de - 5,3Mds € à - 8,2 Mds € pour 2009 et de - 4,2 Mds € à - 10,7 Mds € pour 2010 et l’AGIRC-ARRCO serait déficitaire de - 1,5 Md € en 2009 et de - 3,7 Mds € en 2010.
l’ensemble ARRCO-AGIRC serait déficitaire de - 1,5 Md € en 2009 et de - 3,7 Mds € en 2010.
2. La situation financière du Fonds de solidarité vieillesse
Le Fond de solidarité vieillesse (FSV), créé en 1993, assure le financement de prestations vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale, servies par les régimes de retraite. Il s’agit principalement du mini- mum vieillesse, des majorations de pension pour enfants et pour conjoint à charge, et des validations gratuites de trimestres au titre de périodes non travaillées (chômage). Le PLFSS 2010 étend la prise en charge par le FSV aux périodes validées au titre d’arrêts maladie, maternité et invalidité, qui sont actuellement financées par les régimes (à hauteur de 1,3 Md € en 2011).
Les ressources du FSV sont constituées d’une fraction de la CSG (0,83 % depuis 2009), d’une fraction de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (CSSS), d’une partie du prélèvement social de 2 % sur les revenus du capital, et enfin d’un transfert de la CNAF au titre des majorations de pension pour enfants (dont le taux doit augmenter de 60 % en 2008 à 100 % en 2011).
Après avoir connu des excédents en 2007 et 2008, le FSV est redevenu déficitaire en 2009 (avec un solde de - 3 Mds €) et le serait encore en 2010 (- 4,5 Mds €), du fait de la crise économique. Les comptes du FSV sont en effet particulièrement sensibles à la conjoncture économique : ses recettes (CSG notamment) sont liées positivement à la croissance de la masse salariale et ses dépenses au titre du chômage augmentent lorsque la situation sur le marché de l’emploi se dégrade. La reprise par la CADES des déficits cumulés du FSV à fin 2008 a en outre per- mis au FSV d’acquitter sa dette financière auprès de la CNAV.
3. Les transferts de compensation entre régimes
Les transferts de compensation visent à neutraliser, dans les résultats financiers des régimes de retraite, les écarts résultant des différences de situations démographiques et, si possible, des différences de capa- cités contributives : les régimes « jeunes » ou « riches » subventionnent les régimes « vieux » ou « pauvres ».
Il existe deux mécanismes de compensation entre les régimes de retraite : la compensation généralisée, appelée « compensation démo- graphique vieillesse », qui concerne l’ensemble des régimes, et la com- pensation spécifique, dite « surcompensation », qui ne concerne que les régimes spéciaux et dont la loi de 2003 prévoit la suppression au 1er janvier 2012.
Le FSV, dont les recettes et les dépenses sont très sensibles à la conjoncture, est redevenu déficitaire en 2009 (- 3 Mds €) et le serait encore en 2010 (- 4,5 Mds €).
La compensation généralisée comporte deux étages : le premier orga- nise une compensation entre les régimes de salariés exclusivement ; le second comprend une compensation entre l’ensemble des régimes de salariés et chacun des régimes de non-salariés.
En 2007, les transferts de compensation au titre de la retraite ont atteint 9,7 Mds €, dont 8,2 Mds € au titre de la compensation généralisée et 1,5 Md € au titre de la compensation spécifique.
En 2007, la compensation généralisée vieillesse a été financée à plus de 92 % par trois régimes : la CNAV, pour les trois cinquièmes, la CNRACL (18 %) et le régime des fonctionnaires de l’État (15 %). Les régimes agricoles (salariés et exploitants) ont reçu près de 80 % des trans-
ferts versés au titre de la compensation généralisée en 2007. La com- pensation spécifique vieillesse est financée en 2007 à près de 97 % par deux régimes : la CNRACL (plus de 66 %) et le régime des fonc- tionnaires civils (30 %). Le principal régime créditeur en 2007 est le régime des mines (près de 44 % des sommes reversées au titre de la surcompensation).
Sur la période 2008-2010, les flux de compensation se réduiraient pour atteindre 8,6 Mds € en 2010 (7,8 Mds € au titre de la compensa- tion généralisée et 0,8 Md € au titre de la compensation spécifique). Les transferts de compensation portent donc sur des masses financières élevées, qui peuvent représenter une part importante des dépenses ou ressources de certains régimes. Ils sont donc un enjeu important pour ces régimes. Or, les conventions utilisées dans les mécanismes
de compensation comportent de nombreuses limites 106 qui contri-
buent à rendre les transferts peu lisibles et suscitent régulièrement des demandes d’évolution.
Il reste que ces transferts sont par construction à somme nulle et que toute réforme en la matière conduit nécessairement, parmi les régimes participant à la compensation, à des perdants et des gagnants par rap- port à la situation initiale.