II – Le pilotage financier du système de retraite
2. Les mécanismes de rééquilibrage à l’étranger
Pour assurer la viabilité financière à long terme de leur système de retraite, certains pays ont réformé le mode d’acquisition des droits à la retraite en le faisant dépendre directement des facteurs démogra- phiques et/ou économiques à l’origine des déséquilibres potentiels du
124 Le taux de couverture dynamique se définit comme le rapport entre, d’une part, la somme des réserves et des cotisations futures qui seront payées par les actifs présents dans le régime à la date du calcul et, d’autre part, la somme des droits acquis (par les retraités et les actifs présents) et des droits futurs que vont acquérir les actifs présents dans le régime. Un taux de 20 % par exemple signifie que 80 % des droits devront être financés par les générations futures. 125 Avant application d’un taux d’appel de 125 %.
La question se pose de savoir s’il ne faudrait pas étendre le principe de ces indicateurs à l’ensemble des régimes de retraite.
système. La prise en compte de l’espérance de vie à 60 ans pour déter- miner l’évolution de la durée d’assurance exigée pour le taux plein en France s’inscrit dans ce contexte, mais d’autres pays sont allés plus loin dans cette logique.
C’est en particulier le cas des pays qui ont décidé de transformer leur système de retraite en un système en comptes notionnels (Suède, Italie, Pologne…), dans lequel le montant de la pension à la liquida- tion dépend notamment de l’espérance de vie à la retraite. Sous cer- taines conditions, qui seront développées dans la suite de ce rapport, les comptes notionnels permettent d’assurer l’équilibre financier du système de retraite à long terme. Cependant, des déséquilibres finan- ciers de court terme peuvent apparaître et la question du pilotage se pose également dans ce type de régime.
C’est la raison pour laquelle la Suède, bien que dispo- sant de réserves importantes, a mis en place un méca- nisme d’ajustement automatique conduisant à diminuer la revalorisation du capital virtuel et des pensions liqui- dées lorsque l’équilibre financier du régime à long terme, mesuré par le rapport, appelé « ratio d’équilibre », entre, d’une part, les cotisations à venir et les réserves et, d’autre part, les engagements du régime, est menacé (ratio d’équi- libre inférieur à 1). Ce mécanisme d’ajustement n’est pas propre aux régimes en comptes notionnels ; il se réfère au critère de taux de couverture dynamique, sur lequel s’appuie éga- lement, par exemple, le pilotage de l’IRCANTEC.
D’autres pays comme l’Allemagne, le Japon et le Canada, dont les régimes de retraite ne sont pas en comptes notionnels, ont également mis en place des mécanismes d’ajustement automatique.
En 2005, l’Allemagne a introduit dans la formule de calcul de la valeur de service du point de son régime de base un facteur de soutenabilité, qui dépend de l’évolution du rapport entre le nombre de retraités et le nombre d’actifs du régime au cours du temps. L’évolution des pensions est inférieure à l’évolution du salaire moyen (qui correspond à l’indice de revalorisation des pensions en temps normal) lorsque l’augmen- tation du nombre de retraités n’est pas compensée par une augmen- tation équivalente du nombre d’actifs au cours de la même période. Toutefois, depuis qu’elle a été adoptée, cette formule de revalorisation
du point n’a été appliquée qu’une seule fois en 2007 126 et une loi de
2008 interdit désormais toute baisse de la valeur nominale du point.
126 En 2005 et 2006, le législateur a préféré s’affranchir de la formule pour maintenir constante la valeur nominale du point (l’application de la formule aurait conduit à diminuer cette valeur). La loi sur l’allongement de l’âge légal de 2007 a cependant prévu qu’à partir de 2011, les revalorisations théoriquement obtenues par la formule de revalorisation seront diminuées de moitié chaque année, jusqu’à compensation complète des effets des années 2005 et 2006.
Plusieurs pays ont mis en place des mécanismes d’ajustement automatique des droits à la retraite face aux évolutions démographiques et/
Comme en Allemagne, le Japon a introduit en 2004 dans le mode de revalorisation des pensions un facteur démographique, qui prend en compte le taux de croissance du nombre de cotisants, lorsqu’il est néga- tif, et le taux de croissance de l’espérance de vie à 65 ans. Cela étant, le mécanisme d’ajustement automatique est suspendu lorsqu’il se tra- duit par une baisse des pensions nominales. De la même manière, si le rapport entre la pension moyenne et le salaire moyen devenait infé- rieur à 50 % suite à l’application de ce mécanisme, celui-ci serait sus- pendu et devrait être revu.
Enfin, au Canada, depuis 1997, un mécanisme d’ajustement automa- tique consistant à geler les pensions pendant trois ans et à augmenter le taux de cotisation sur la même période de façon à couvrir 50 % du déficit anticipé en projection se déclenche lorsque les projections à 75 ans montrent que l’équilibre financier du régime à long terme n’est pas assuré. Ce mécanisme continue à s’appliquer tant que les projections réalisées tous les trois ans ne font pas état d’un retour à l’équilibre. Il est toutefois très différent de ceux mentionnés précédemment dans la mesure où il ne se déclenche que lorsque le parlement canadien ne parvient pas au préalable à se mettre d’accord sur l’ajustement néces-
saire pour préserver la soutenabilité financière du régime 127.
L’application de ces mécanismes pose toutefois question lorsque la situation économique se dégrade, notamment dans le contexte d’une crise, car ils ont une action pro- cyclique, en réduisant davantage les droits à la retraite, et interviennent quand la situation est déjà « sous ten- sion », ce d’autant quand le régime de retraite prévoit d’autres mécanismes d’équilibre comme une indexation des pensions liée aux salaires par exemple, ce qui est le cas en Allemagne et en Suède. Cela contribue à expli-
quer pourquoi ces deux pays ont décidé de reporter ou d’aménager la
mise en œuvre de leurs mécanismes automatiques d’équilibre 128. Ces
mécanismes jouent en tous les cas un rôle d’alerte en situation de crise, indiquant aux pouvoirs publics la nécessité de mettre en place des mesures d’ajustement ; c’est d’ailleurs ainsi que fonctionne le méca- nisme automatique d’équilibre canadien.
127 À compter de 2018, l’IRCANTEC aura une procédure de pilotage similaire.
128 Pour l’année 2010, la Suède a décidé de calculer le ratio d’équilibre en prenant la moyenne des réserves sur trois ans, ce qui atténue la détérioration de ce ratio et, en conséquence, l’ef- fet négatif sur la revalorisation du capital virtuel et des pensions liquidées.
La crise a conduit, en Allemagne et en Suède, à reporter ou à aménager la mise en œuvre de ces mécanismes automatiques qui ont une action procyclique.