Dans le contexte de vieillissement de la population, mar- qué par l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nom- breuses du baby boom et par l’allongement de l’espérance de vie, la transition vers un nouveau mode de calcul des droits à retraite pose la question des conditions de retour à l’équilibre du nouveau régime. À moins qu’un fonds de réserve de taille suffisante n’ait été mis en place dans l’an- cien régime, des ajustements de recettes et de dépenses
seront nécessaires puisque le seul changement de technique de calcul des pensions ne permet pas le retour à l’équilibre du nouveau régime. À défaut d’avoir constitué des réserves dans la phase passée où les géné- rations nombreuses étaient actives, la technique des comptes notion- nels ne permet pas en elle-même de financer les conséquences du papy
boom mais, contrairement à la technique des points, elle intègre dans
le calcul des pensions les effets de l’allongement de l’espérance de vie. Par ailleurs, dans un régime en comptes notionnels, la condition d’équilibre par génération contraint les différents paramètres du régime qui ne peuvent être ajustés librement au fil de l’eau. Cette contrainte n’existe pas dans les régimes en points puisque l’on peut agir année après année sur la valeur d’achat du point et/ou la valeur de service du point pour faire face aux besoins de financement entraînés par le vieillissement de la population.
La mise en place d’un fonds de réserve destiné à faire face aux consé- quences du papy boom sur le régime de retraite est donc particu- lièrement recommandée dans le cas de l’introduction des comptes notionnels ; c’est ce qui a été fait en Suède. À défaut, on est conduit à s’écarter de la technique pure des comptes notionnels pour ajuster les recettes et les dépenses, par exemple en instaurant une cotisation additionnelle non génératrice de droits, en réduisant les coefficients de conversion du capital virtuel en pension ou en faisant appel à un financement externe.
9 Pour les personnes qui avaient au moins 30 années de service (ou qui étaient au chô- mage durant la période 1996-1999), le capital virtuel initial a été calculé à partir de la valeur la plus élevée entre le salaire moyen individuel basé sur les derniers salaires de la personne et le salaire moyen de toutes les personnes présentes dans le régime au cours des années 1996-1999. Pour les autres, il l’a été en utilisant la valeur la plus élevée entre le salaire moyen individuel et 40 % du salaire moyen de toutes les personnes présentes dans le régime, soit approximativement le niveau du salaire minimum.
La transition vers un nouveau mode de calcul des droits à retraite pose la question des conditions de retour à l’équilibre du nouveau régime.
1. L’utilisation de réserves pour financer les déficits liés
au papy boom dans les régimes en comptes notionnels :
la Suède, la Lettonie et la Pologne
Parmi les cinq pays qui ont transformé leur régime de retraite en un régime en comptes notionnels, seule la Suède avait constitué des réserves importantes, accumu- lées depuis les années soixante. Ces réserves contribue- ront notamment au financement des retraites des générations nombreuses nées dans les années quarante qui partiront à la retraite au cours des années 2010-2015. En 1998, au moment de la mise en place du nouveau régime, alors que près de 40 % des réserves ont été transférées au bud- get de l’État pour financer des dispositifs de solidarité, les réserves res- tantes représentaient environ trois années de prestations. Cette situation n’en a pas moins rendu nécessaire l’instauration en 2001 d’un méca- nisme supplémentaire de rééquilibrage.
La Pologne et la Lettonie essaient, avec quelques difficultés, d’accumu- ler des réserves. En Lettonie, la création d’un fonds de réserve visant notamment à financer en partie les retraites des baby boomers nés dans les années quatre-vingt a été reportée en raison de contraintes budgé- taires mais, depuis 2005, les excédents du système de sécurité sociale sont placés auprès de la direction du Trésor, qui les rémunère à un taux de 6 % par an. La Pologne a également mis en place un fonds de réserve, mais les sommes accumulées à la fin de l’année 2008 étaient très inférieures à celles prévues à l’origine. En effet, en raison de l’ap- parition d’importants déficits dans les finances publiques suite au ralentissement de l’activité économique intervenu après 1999, le gou- vernement polonais a décidé de réduire les transferts en direction du fonds de réserve. Ainsi, les transferts annuels, initialement prévus à 1 % de la masse salariale chaque année entre 2001 et 2008, se sont élevés à 0,1 % de la masse salariale en 2001 et en 2002, puis ont été accrus de 0,05 point de pourcentage par an jusqu’en 2008, soit 0,4 % de la masse salariale.
2. Les autres mesures visant à assurer l’équilibre
du nouveau régime
En l’absence de réserves ou lorsque les réserves sont insuffisantes pour financer le déficit lié au vieillissement démographique, le nouveau régime sera confronté à un problème d’équilibre financier en dépit d’une modification du mode de calcul des pensions. Ce déficit pour- rait être comblé en agissant classiquement sur les trois leviers d’action possibles, soit par une hausse des ressources qui, par exemple, pour- rait prendre la forme d’une cotisation additionnelle non génératrice de
L’existence de réserves pour financer les déficits liés au papy boom facilite le pilotage d’un régime en comptes notionnels, comme c’est le cas en Suède.
droits pour éviter d’augmenter davantage les dépenses
futures 10, soit par une moindre revalorisation des pen-
sions ou des droits en cours d’acquisition (via une moindre revalorisation du capital virtuel ou une revalorisation plus importante de la valeur d’achat du point), soit par un relèvement de l’âge moyen effectif de départ à la retraite. Ces ajustements sur les paramètres devraient être au total plus importants en apparence dans le cas des régimes en points, puisqu’ils devraient répondre non seulement aux effets du papy boom, mais aussi aux effets de l’allongement de l’espérance de vie, lesquels sont pris automatiquement en compte dans le cas des comptes notionnels.
Une cotisation additionnelle non génératrice de droits peut être mise à la charge des assurés encore en activité. Cette cotisation addition- nelle prend alors la forme d’un taux d’appel sur les cotisations. Une alternative serait de réduire les droits des assurés non encore partis à la retraite, par exemple en réduisant la valeur de leur capital virtuel initial dans le cas d’un régime en comptes notionnels.
Une autre technique consiste à réduire la masse des prestations du nou- veau régime en diminuant la revalorisation des pensions ou celle des droits en cours d’acquisition. Bien que disposant de réserves relative- ment importantes, c’est le choix retenu par la Suède avec l’instauration d’un mécanisme d’ajustement automatique qui, en cas de déséquilibre financier à long terme, conduit à moins revaloriser les pensions des retraités et le capital virtuel des cotisants. Dans ce cas, l’ajustement est supporté par toutes les générations présentes dans le régime. De même, afin de réduire le montant des prestations, la Pologne et la république du Kirghizstan ont choisi de ne revaloriser le capital virtuel que sur la base de l’évolution de 75 % de l’indice retenu (la masse salariale en Pologne et le salaire moyen au Kirghizstan).
Quelle que soit la technique utilisée, des mesures visant à relever l’âge moyen effectif de départ à la retraite pourraient également être envi- sagées afin de réduire les dépenses du régime et d’en accroître les recettes. Ainsi, l’âge minimum de départ à la retraite a été repoussé de
60 à 61 ans en Suède 11. La Lettonie a également augmenté de façon
progressive l’âge minimum de départ à la retraite de 55 ans en 1996 à 62 ans en 2008 pour les femmes et de 60 ans en 1996 à 62 ans en 2003 pour les hommes.
10 Compte tenu du caractère contributif des régimes en points et en comptes notionnels. 11 De plus, il n’y a plus d’âge maximal de départ à la retraite dans le nouveau régime alors qu’il en existait un dans l’ancien régime (70 ans).
En l’absence de réserves suffisantes, le nouveau régime, en dépit du changement de technique, sera confronté à un problème d’équilibre financier, qui nécessitera d’agir sur les trois