I – Le pilotage institutionnel du système de retraite
2. Le pilotage des systèmes de retraite à l’étranger : le rôle de l’État et la place de la concertation sociale
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Les régimes de retraite obligatoires gérés en répartition sont très majoritairement des régimes en annuités. Quatre pays ont des régimes en points – Allemagne, France (régime complémentaire au régime de base en annuités), Norvège et Slovaquie – et cinq ont mis en place des régimes en comptes notionnels – Italie, Suède, Pologne,
Lettonie, Roumanie 122. Dans l’ensemble des pays, la défi-
nition de la politique de retraite relève de l’État ou de l’un de ses opérateurs, qui assure généralement le pilotage
121 Ce panorama s’appuie sur les travaux de l’OCDE : « Les pensions dans les pays de l’OCDE : panorama des politiques publiques », OECD publications, Paris, 2009. Seuls les régimes du premier et du second pilier sont ici présentés.
122 Par ailleurs, seulement six pays – Argentine, Australie, Chili, Danemark, Mexique et Pays-Bas – ont un régime obligatoire privé en capitalisation.
À l’étranger, l’État définit la politique de retraite et pilote les régimes de base ; en général, les partenaires sociaux gèrent les régimes complémentaires organisés dans un cadre professionnel.
et la gestion des régimes de retraite de base par le biais de directions de la Sécurité sociale ou d’agences de retraite rattachées le plus sou- vent aux ministères des Affaires sociales. De plus, l’État initie et conduit le processus de réforme au travers de projets de loi votés par les par- lements nationaux.
Les régimes complémentaires de branches et d’entreprises sont fré- quemment organisés dans un cadre professionnel au sein duquel la gestion et la définition des paramètres sont dévolues aux partenaires sociaux ou directement aux entreprises, l’État définissant le plus sou- vent le cadre juridique et fiscal de ces régimes. Ces régimes jouent un rôle majeur dans certains pays, comme en Suède où ils couvrent 90 % des travailleurs.
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Les projections de la situation financière des régimes publics et le suivi prudentiel des régimes privés
Tous les pays ont pris conscience des risques que le vieillissement de la population fait peser sur la soutena- bilité financière de leurs régimes de retraite. Pour les régimes de base publics, une publication annuelle ou pluriannuelle de l’état des lieux des comptes et des pro- jections financières est réalisée dans la plupart des pays. En outre, l’ensemble des États membres de l’Union euro- péenne participe à l’exercice européen de projection des effets du vieillissement – dont les retraites – sur les dépenses publiques qui a lieu tous les trois ans à un horizon d’environ cinquante ans.
Les régimes de retraite complémentaire et les fonds de pensions sont encadrés par la loi et assujettis à des règles prudentielles plus ou moins contraignantes. Par exemple, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, ces règles concernent la couverture financière totale des engagements, le montant minimum de capital, la maîtrise des coûts de gestion et la soutenabilité à long terme de ces fonds. Par ailleurs, les régimes de retraite privés sont tenus, dans presque tous les pays, de soumettre chaque année leurs bilans comptables à une autorité indépendante chargée de les contrôler.
Le rôle important de la concertation sociale dans la mise en œuvre des réformes
D’une manière générale, dans des contextes institutionnels variés et à partir de traditions très diverses, les systèmes de retraite étrangers ont mis en place des procédures et des organes de consultation per- mettant d’associer différents acteurs à la formation de la décision poli- tique en matière de retraite.
Les exercices de projection financière des régimes publics et le suivi prudentiel des régimes privés se généralisent.
Parallèlement à l’action menée par le Gouvernement et l’administration, une tendance se dégage à la constitution d’organes consultatifs et de conseils d’étude ou d’orientation sur les retraites pour participer, soit à titre permanent, soit ponctuellement au processus de décision. Leur composition est assez similaire d’un pays à l’autre, comprenant notam- ment des représentants des organisations syndicales d’employeurs et de salariés, des parlementaires, des universitaires ainsi que de person- nalités qualifiées. À l’instar du Conseil d’orientation des retraites en France, ces instances d’expertise constituent un lieu d’examen privilé- gié du système de retraite et favorisent l’élaboration d’un compromis contribuant à éclairer la décision future du législateur.
En outre, parallèlement aux mécanismes institutionnalisés de concerta- tion, le débat public sur les retraites s’organise sous différentes formes : création de commissions ad hoc, production de rapports et de livres blancs, organisations de colloques et de communications pour sen- sibiliser l’opinion sur le contenu et les effets des réformes engagées. Les processus de réforme du système de retraite varient
d’un pays à l’autre. Dans certains pays, la réforme est un processus continu qui programme des rendez-vous régu- liers (par exemple, le rendez-vous quinquennal en Espagne ou au Japon) pour étudier les perspectives d’évo- lution du système. Dans d’autres pays, les réformes sont ponctuelles et font suite à des travaux d’experts menés par des commissions ad hoc issues d’une saisine gouver-
nementale (telles les réformes allemandes du milieu des années deux mille inspirées des travaux de la Commission Rürup). Enfin, certains pays n’ont pas de procédure de réforme particulière du système de retraite. Un ajustement des paramètres du système peut néanmoins être opéré dans le cadre de projets de loi ou d’initiatives présidentielles ou parlementaires, comme c’est le cas aux États-Unis.