III – Les indicateurs permettant de suivre la réalisation des objectifs
1. Les indicateurs relatifs à la pérennité financière d’un régime de retraite en répartition
Deux grandes familles d’indicateurs renseignent sur la pérennité finan- cière d’un régime de retraite : les indicateurs de solde instantané et les indicateurs dits actuariels.
t -ÏRVJMJCSFJOTUBOUBOÏEVSÏHJNFEFSFUSBJUFMFTPMEFUFDIOJRVF Le solde technique (différence entre les cotisations reçues et les presta- tions versées) est le premier indicateur permettant d’apprécier la situa- tion financière d’un régime de retraite. Il est souvent exprimé en points de PIB pour faciliter les comparaisons dans le temps et dans l’espace. Pour apprécier la pérennité du système de retraite, il est nécessaire de connaître les soldes futurs sur une longue période, ce qui suppose de réaliser des projections à long terme. En France, le Conseil d’orientation
des retraites réalise des projections qui fournissent une chronique des
soldes futurs du système de retraite jusqu’en 2050 7.
Un solde équilibré année après année n’est pas toujours un objectif adapté dans la mesure où différents chocs démographiques ou écono- miques font que le système de retraite est susceptible de connaître des déviations durables par rapport à l’équilibre sans que sa pérennité soit forcément remise en cause. Il peut ainsi être justifié de fixer un objectif de retour à l’équilibre à un horizon suffisamment éloigné pour que le solde projeté à cette date puisse être considéré comme structurel, c’est- à-dire non affecté par les chocs conjoncturels. Dans une telle approche, la question du financement des déficits transitoires, qu’ils soient liés aux fluctuations conjoncturelles de l’économie ou au papy boom, doit être traitée par ailleurs. Celle des déficits du système au-delà de l’ho- rizon de retour à l’équilibre retenu mérite également attention.
Enfin, si la chronique des déficits projetés renseigne sur l’ampleur des déséquilibres à combler, elle n’indique pas la contribution que les différents leviers peuvent appor- ter dans ce retour à l’équilibre. L’abaque associé aux pro- jections du COR est, à cet égard, particulièrement utile puisqu’il indique les variations nécessaires de chacun des trois principaux leviers que sont l’âge moyen effec- tif de départ à la retraite, le niveau moyen des pensions et le taux de cotisation pour assurer l’équilibre du sys-
tème de retraite à un horizon donné 8.
t -ÏRVJMJCSFBDUVBSJFMEVSÏHJNFEFSFUSBJUF
Les indicateurs dits actuariels, indicateurs plus synthé- tiques que la chronique des soldes, visent à évaluer plus directement la situation financière du régime de retraite sur l’ensemble de la période future.
Dans son quatrième rapport, le Conseil s’est livré à un
examen de ces indicateurs 9.
Aux approches « en droits acquis » et « en système fermé », dont l’objectif est de mesurer les engagements du régime vis-à-vis des personnes ayant acquis des droits (actuellement cotisantes ou retrai- tées) s’oppose l’approche « en système ouvert », qui prend également
7 Il est à noter que les horizons sont assez différents suivant les pays, certains privilé- giant un horizon daté (2050 en Allemagne, Espagne, en Italie et en France, 2100 au Pays- Bas), d’autres un horizon temporel (50 ans au Canada, 60 ans au Royaume-Uni, 75 ans en Suède et aux États-Unis).
8 Voir le chapitre 5 de la partie I.
9 COR (2007), Retraites : questions et orientations pour 2008, chapitre 1 de la partie II, pp. 102-106.
La chronique des déficits projetés renseigne sur l’ampleur des déséquilibres à venir et l’abaque du COR résume les ajustements à réaliser pour les combler à un horizon donné. Les indicateurs actuariels visent à évaluer de façon synthétique la situation financière du régime sur l’ensemble de la période future.
en compte les flux de cotisations et de prestations relatifs aux généra-
tions futures (celles qui n’ont pas encore commencé à cotiser) 10.
Les deux premières approches mesurent les réserves dont devrait dis- poser le régime de retraite s’il était intégralement provisionné, ce qui est peu pertinent pour des régimes par répartition financés par prélè- vements obligatoires et dont le risque de fermeture est a priori écarté. L’approche « en système ouvert », qui est mieux adaptée à l’examen des régimes en répartition, consiste à résumer en un indicateur unique la chronique des besoins de financement futurs du système de retraite, moyennant le choix délicat d’un taux d’actualisation qui permet de rendre comparables les euros de demain aux euros d’aujourd’hui. Trois indicateurs sont le plus souvent utilisés :
– la « dette implicite ex ante », qui mesure la masse d’argent qu’il fau- drait placer aujourd’hui à un certain taux d’intérêt pour couvrir les besoins de financement futurs (elle est égale à la somme des besoins de financement futurs actualisés au taux d’intérêt considéré) ;
– la « dette explicite ex post », qui indique le niveau de la dette qui serait atteint à un horizon donné dans l’hypothèse où les besoins de finan- cement projetés se réalisent et sont financés par endettement ;
– enfin « l’écart de financement actualisé » ou « tax gap », qui traduit le montant en points de PIB du surcroît de recettes ou d’économies qu’il faudrait effectuer durable- ment pour couvrir les besoins de financement futurs à législation inchangée.
Ce dernier indicateur a l’avantage d’être moins sensible au choix du taux d’actualisation et de s’interpréter sim- plement comme la mesure des efforts à réaliser en pré-
lèvements supplémentaires ou en moindres dépenses pour restaurer l’équilibre du régime sur le long terme. En outre, son estimation à dif- férentes dates (aujourd’hui, dans un an et dans cinq ans par exemple) permet de rendre compte de l’effort supplémentaire à accomplir lorsque les mesures de financement ne sont pas prises immédiatement.
Ces indicateurs actuariels restent néanmoins conventionnels et leurs limites découlent de leur ambition à vouloir ramener à un indicateur unique l’ensemble des déséquilibres futurs. C’est pourquoi le Conseil a considéré qu’ils ne pouvaient se substituer à l’examen des projec- tions plus détaillées des besoins de financement futurs.
10 Pour une présentation détaillée, voir Blanchet D. et Ouvrard J.-F. (2006), « Les engage- ments implicites des systèmes de retraite », INSEE, L’économie française, comptes et dos- siers, édition 2006-2007.
Le tax gap est
l’indicateur actuariel le mieux adapté à l’examen des régimes en répartition, mais il ne peut se substituer à la chronique des besoins de financement futurs.