La finalité d’un système de retraite est d’assurer aux retrai- tés actuels et futurs un niveau de ressources satisfaisant, sécurisé et anticipé. Cela permet de dégager cinq grands objectifs assignés au pilotage d’un système de retraite : – la pérennité financière ;
– la lisibilité et la transparence ;
Le pilotage du système allemand vise à garantir à la fois un objectif de réserves, un taux de remplacement net minimum et un taux de cotisation maximum.
La finalité d’un système de retraite est d’assurer aux retraités actuels et futurs un niveau de ressources satisfaisant, sécurisé et anticipé.
– l’équité intergénérationnelle ;
– la solidarité intragénérationnelle, c’est-à-dire entre les assurés d’une même génération ;
– l’articulation entre le système de retraite et d’autres objectifs économiques.
Ces objectifs font aujourd’hui l’objet d’un large consen- sus au sein du Conseil, même si des différences d’appré- ciation existent sur leur importance respective. L’ordre de présentation retenu ici ne reflète en rien une hié- rarchie des objectifs.
1. La pérennité financière
Garantir la pérennité financière du système de retraite est une condition de survie plus qu’un objectif en soi, puisqu’elle vise à assurer que le système de retraite sera en mesure de verser des retraites aux retraités actuels et futurs. La pérennité financière du système est ainsi au cœur du contrat de confiance entre les générations qui sous-tend un système par répartition. Elle est d’abord conditionnée par la croissance de l’économie et le niveau d’emploi.
Elle peut être assurée, en pratique, par deux moyens : un apport de ressources (hausse des prélèvements ou transferts de ressources) ou une moindre croissance des dépenses. Elle doit être appréciée de façon prospective, pour permettre des ajustements progressifs suffisamment en amont. L’horizon fixé pour apprécier la situation financière du sys- tème de retraite doit alors être précisé.
2. La lisibilité et la transparence
La lisibilité et la transparence du système de retraite sont également nécessaires à la confiance des assurés dans le système. Elles constituent un objectif en tant que tel dans les réformes des retraites en Suède ou au Royaume-Uni. En France, la recherche d’une plus grande lisibilité du système passe par la mise en place du droit à l’informa- tion des assurés, avec la création du GIP Info retraite et l’envoi aux assurés de relevés de situation individuelle et d’estimations indicatives de leur future retraite. Le droit à l’information est d’autant plus nécessaire que l’archi- tecture du système de retraite est complexe, avec une multiplicité de régimes et de règles. Une autre façon de rendre plus lisible le système pour les assurés serait d’en simplifier l’architecture.
Les objectifs de lisibilité et de transparence ne s’appliquent pas uni- quement aux règles actuelles du système : ils supposent également
Les grands objectifs du pilotage : la pérennité financière, la lisibilité et la transparence, l’équité intergénérationnelle, la solidarité intragénérationnelle, et l’articulation avec d’autres objectifs économiques. La pérennité financière du système est une condition de survie plus qu’un objectif en soi.
La lisibilité et la transparence passent par une bonne information ou par une simplification de l’architecture du système ; elles s’apprécient aussi par rapport aux autres objectifs privilégiés.
que les assurés aient une bonne visibilité sur les règles futures du système, telles qu’elles s’appliqueront lors de leur propre départ à la retraite. Cette question revêt ainsi une dimension démocratique, en ce qu’elle permet aux citoyens une meilleure compréhension de leurs propres droits.
La lisibilité du système de retraite s’apprécie enfin par rapport aux autres objectifs privilégiés. On cherchera alors à mettre en place le système qui permettra de rendre plus lisible ces objectifs, par exemple le système qui permettra d’afficher clairement la garantie d’un taux de remplacement à un âge de départ à la retraite donné, ou celui qui permettra de rendre lisible le lien entre les cotisations versées et les pensions reçues, ou encore celui qui permettra de mettre en place de façon transparente les éléments de solidarité.
3. L’équité intergénérationnelle
La pérennité financière du système de retraite peut être assurée de diverses façons et la question se pose, au fil des générations, du niveau des pensions qui leur sont servies, des prélèvements qu’elles ont à assumer et de l’équilibre entre la durée de leur période de retraite et la durée de leur période d’activité. C’est en ce sens que le système de retraite poursuit également un objectif d’équité intergénérationnelle : la confiance des différentes générations dans le système suppose éga- lement que chaque génération s’estime justement traitée.
Du côté des pensions, cet objectif peut se traduire par la garantie d’un certain niveau de taux de remplacement, dont la définition, plus ou moins précise, peut renvoyer à un critère individuel, par référence à un ou plusieurs cas types, ou à un critère agrégé consistant à comparer la pension moyenne des retraités aux revenus d’activité moyens des actifs. En ce qui concerne les prélèvements, la recherche d’un traitement équi- table des différentes générations peut conduire à un objectif de sta- bilisation ou de plafonnement de la part de la richesse
produite par chaque génération qui finance les retraites 5.
Dans les systèmes en comptes notionnels, l’équité inter- générationnelle passe par la garantie que chaque géné- ration reçoit en moyenne sur sa durée de retraite ce qu’elle a cotisé. À taux de cotisation donné, l’arbitrage entre le taux de remplacement et l’âge de liquidation est explicite : les taux de remplacement à âge donné bais- sent si l’espérance de vie aux âges élevés et donc la durée moyenne de retraite augmentent ; en revanche, un
5 Un tel plafonnement peut répondre aussi au souhait de limiter le niveau global de pré- lèvements sur l’économie et renvoyer ainsi à l’objectif visant à articuler le système de retraite avec d’autres objectifs économiques.
L’équité inter-
générationnelle signifie que chaque génération s’estime justement traitée au regard du niveau des pensions, des taux de prélèvement et de l’équilibre entre durée de retraite et durée d’activité.
décalage de l’âge de liquidation cohérent avec la hausse de l’espérance de vie permet de maintenir le même taux de remplacement au fil des générations. Dans un tel système, chaque génération assume donc inté- gralement les effets sur le système de retraite de l’allongement de son espérance de vie.
4. La solidarité intragénérationnelle
Même si d’un point de vue théorique, les mécanismes d’assurance sont distincts des dispositifs de redistribu- tion, en pratique, les systèmes de retraite comprennent
de nombreux éléments de solidarité 6. Ces derniers visent
notamment les plus pauvres (minimum vieillesse et, dans une moindre mesure, minimum contributif), les assurés ayant connu des accidents de parcours (maladie, chô- mage, invalidité) et les familles (droits familiaux). La loi de 2003 pose ainsi dans son article 3 que « les assu- rés doivent pouvoir bénéficier d’un traitement équitable au regard de la retraite, quels que soient leurs activités professionnelles passées et le ou les régimes dont ils relèvent » et le code de la sécurité sociale affirme, plus largement, que « l’organisation de la sécurité sociale est fondée sur le principe de solidarité nationale ».
Le minimum contributif vise en particulier à assurer aux salariés qui ont cotisé pendant une carrière complète un certain niveau de pen- sion. Plus précisément, selon l’article 4 de la loi de 2003, « la Nation se fixe pour objectif d’assurer en 2008 à un salarié ayant travaillé à temps complet et disposant de la durée d’assurance nécessaire pour bénéficier du taux plein un montant total de pension lors de la liqui- dation au moins égal à 85 % du salaire minimum de croissance net lorsqu’il a cotisé pendant cette durée sur la base du salaire minimum de croissance ».
5. La bonne articulation du système de retraite
avec les autres objectifs économiques
Cet objectif part du constat que le système de retraite interagit avec le reste de l’économie : l’existence même d’un système de retraite modifie les comportements des individus, qui peuvent alors arbitrer entre travail et retraite ou entre épargne privée et retraite, et les prélèvements qui le financent affectent le fonctionnement de l’écono- mie. Ces multiples effets sur le reste de l’économie peuvent
6 Les éléments de solidarité du système de retraite français sont décrits au chapitre 2 de la partie I.
Les systèmes de retraite comprennent de nombreux éléments de solidarité qui visent notamment les plus pauvres, les assurés ayant connu des accidents de parcours et les familles.
Le système de retraite, qui interagit avec le reste de l’économie, ne doit pas entrer en contradiction avec d’autres objectifs économiques (emploi, compétitivité, réduction du déficit public…).
dans certains cas entrer en contradiction avec d’autres objectifs éco- nomiques importants, comme le taux d’emploi, la compétitivité des entreprises et plus généralement de l’économie, ou la réduction du déficit public.
Ces objectifs économiques ne font pas nécessairement consensus, et l’ampleur des effets du système de retraite sur les comportements indi- viduels fait également débat. Toutefois, dans la mesure où les effets du système de retraite sur le reste de l’économie dépendent souvent des caractéristiques du système de retraite, ils peuvent parfois être atté- nués par le choix de barèmes appropriés : à titre d’exemple, un barème neutre vis-à-vis de l’âge de départ à la retraite sera moins pénalisant pour le taux d’emploi des seniors qu’un barème incitant fortement les assurés à partir tôt à la retraite.