Les lois Voynet, Chevènement et S.R.U. 146 doivent être comprises comme des lois complémentaires édifiées autour d’un lien réunissant la loi Voynet et la loi S.R.U. d’une part, la loi Chevènement et S.R.U. d’autre part :
- autour de la notion de politique et de projet d’aménagement et de développement durable,
- autour de la notion de périmètre d’aménagement de territoire pertinent adossé aux trois échelles territoriales constituées par les pays, les agglomérations et les intercommunalités.
En effet, la loi S.R.U. du 13 décembre 2000, dite loi Gayssot, du nom du ministre de l’Equipement, des Transports et du Logement, constitue le texte le plus important en matière d’urbanisme depuis la loi du 7 janvier 1983 sur la répartition des compétences. Adossée aux principes du développement durable inscrits dès son article 1e
, la loi porte à la fois sur l’urbanisme, l’habitat et les déplacements comme en témoignent les différents titres constitutifs du texte de loi :
- Renforcer la cohérence des politiques urbaines et territoriales ; - Conforter la politique de la ville ;
- Protection de l’acquéreur immobilier
- Mettre en œuvre une politique de déplacements au service du développement durable ; - Assurer une offre d’habitat diversifiée.
146
Dans son premier titre relatif au renforcement de la cohérence des politiques urbaines et territoriales, la loi assignent de nouveaux objectifs aux documents d’urbanisme autour de trois principes préalables (Art. L. 121-1) :
- « 1o
L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ;
- « 2o
La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ;
- « 3o
Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ».
Réformant le Schéma directeur en Schéma de Cohérence Territoriale (S.Co.T.), le Plan d’Occupation des Sols en Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.), la loi induit l’application de ces principes à ces nouveaux documents ainsi qu’aux cartes communales et aux Directives Territoriales d’Aménagement.
L’énoncé de ces principes, devant désormais guider les politiques urbaines et les documents d’urbanisme, constitue une véritable rupture historique dans la politique de la ville et d’aménagement du territoire traditionnellement orientée vers le développement urbain et les déplacements automobiles, traduits à travers des documents d’organisation spatiale. Les nouveaux outils de planification urbaine doivent désormais répondre à une approche globale et transversale, exprimée dans projet de territoire prenant en compte les objectifs du développement durable et constituant un acte d’engagement politique.
Impliquant directement les collectivités territoriales compétentes en matière de S.Co.T. et de P.L.U. dans l’élaboration d’un projet de territoire porté politiquement et géographiquement cohérent, la loi fait de ces documents de planification des outils qui doivent, sur le long terme, traduire les projets de territoire en règles de droit s’imposant aux
politiques de déplacement, d’habitat, de développement économique et d’environnement. Cet engagement politique doit en particulier se traduire dans le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (P.A.D.D., Art. L. 123-3) des S.Co.T. et des P.L.U.qui constitue une innovation majeure dans le contenu de ces documents.
La loi S.R.U. conforte également des outils relatifs au patrimoine et au paysage. Dans le domaine du paysage, et dans l’esprit de la convention européenne du paysage adoptée le 20 octobre 2000, les S.Co.T, les P.L.U. et les cartes communales « déterminent les conditions
permettant d’assurer (…) la protection des espaces naturels et des paysages (…) ainsi qu’une « utilisation économe et équilibrée (…) des sites et paysages naturels et urbains(…) » (Art. L.
121-1). Le règlement des P.L.U., le rapport de présentation ainsi que le zonage doivent prendre en compte les éléments paysagers et patrimoniaux, être compatibles avec la protection des sites, empêcher toute atteinte au site et énoncer des règles conformes aux intérêts patrimoniaux en présence.
Dans le domaine du patrimoine, la loi donne la possibilité d’ajuster les abords existants des monuments historiques en un périmètre modifié (P.P.M.) à l’initiative conjointe de l’Architecte des Bâtiments de France et de la collectivité lors de l’élaboration ou la modification du P.L.U. pour n’y laisser que les espaces et immeubles qui participent de l’environnement du monument. Ce document, comme l’ensemble des servitudes d’utilité publique (Z.P.P.A.U.P., monuments classés ou inscrits, secteur sauvegardé…), doit être annexé au P.L.U.
Mais la loi donne également la possibilité, à travers son article L. 123-1, de faire du P.L.U. un véritable document patrimonial lui permettant « d’identifier et localiser les éléments de
paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ».
Dans le domaine de l’environnement, qui constitue l’évolution la plus significative, la loi assigne, à travers l’enjeu de la maîtrise de l’étalement urbain, des objectifs multiples et ambitieux aux nouveaux documents d’urbanisme : « (…) la maîtrise des besoins de
déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels
ou urbains, la réduction des nuisances sonores,(…), la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature « (Art 1e
, 3e
alinéa).
Mais la loi pose surtout les bases d’une évaluation au regard de l’environnement pour tous les S.Co.T. et les P.L.U., en prévoyant que le rapport de présentation comporte un état initial de l’environnement, une évaluation des incidences des orientations sur l’environnement (Art. L
122-1 : « Ils apprécient les incidences prévisibles de ces orientations sur l’environnement »)
et un exposé de la manière dont le schéma ou le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur.
Contenu du rapport de présentation du S.Co.T.
R. 122-2 Décret n° 2001-260 du 27 mars 2001 - Modifié par décrets n° 2002-823 du 3
mai 2002, n° 2004-531 du 9 juin 2004 et n° 2005-608 du 27 mai 2005 Le rapport de présentation :
1e
Expose le diagnostic prévu à l'article L. 122-1 ; 2e
Décrit l'articulation du schéma avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L 122-4 du Code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en considération ;
3e
Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du schéma ;
4e
Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du schéma sur l'environnement et expose les problèmes posés par l'adoption du schéma sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement telles que celles désignées conformément aux articles R. 214-18 à R. 214-22 du Code de l'environnement ainsi qu'à l'article 2 du décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001 relatif à la procédure de désignation des sites Natura 2000 ;
5e
Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et le document d'orientations générales et, le cas échéant, les raisons pour lesquelles des projets alternatifs ont été écartés, au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national et les raisons qui justifient le choix opéré au regard des autres solutions envisagées ; 6e
Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du schéma sur l'environnement et rappelle que le schéma fera l'objet d'une analyse des résultats de son application, notamment en ce qui concerne l'environnement, au plus tard à l'expiration d'un délai de dix ans à compter de son approbation ;
7e
Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée ;
8e
Précise, le cas échéant, les principales phases de réalisation envisagées.
Le rapport de présentation peut se référer aux renseignements relatifs à l'environnement figurant dans d'autres études, plans et documents.
Contenu du rapport de présentation du P.L.U.
R 123-2-1 Décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001 - Modifié par décrets n°2005-608 du
27 mai 2005, n° 2005-608 du 27 mai 2005
Lorsque le plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale conformément aux articles L. 121-10 et suivants, le rapport de présentation :
1e Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 et décrit l'articulation
du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en considération ;
2e
Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ;
3e
Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du plan sur l'environnement et expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement telles que celles désignées conformément aux articles R. 214-18 à R. 214-22 (1) du code de l'environnement ainsi qu'à l'article 2 du décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001 relatif à la procédure de désignation des sites Natura 2000 ;
4e
Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, et, le cas échéant, les raisons qui justifient le choix opéré par rapport aux autres solutions envisagées. Il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ;
5e
Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement et rappelle que le plan fera l'objet d'une analyse des résultats de son application, notamment en ce qui concerne l'environnement, au plus tard à l'expiration d'un délai de dix ans à compter de son approbation ;
6e Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la
manière dont l'évaluation a été effectuée.
En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés.
Le rapport de présentation peut se référer aux renseignements relatifs à l'environnement figurant dans d'autres études, plans et documents.
A l’aube des années deux mille, la loi S.R.U. du 13 décembre 2000 marque l’aboutissement d’un débat national lancé le 18 mars 1999 par le Ministère de l’Equipement, des Transports et du Logement ayant pour thème « Habiter, se déplacer…vivre la ville »147
. Dans sa conférence de presse du 8 février 1999 annonçant l’engagement de ce débat, le ministre établit d’abord le constat que la question de la ville constitue un problème de société : « La cohésion sociale, l'emploi, la compétitivité de l'économie et l'environnement se jouent
dans les agglomérations urbaines, là où vivent plus de 80 % de la population. Nos concitoyens aspirent à une ville équilibrée, puissante économiquement pour produire des richesses et des emplois, attractive culturellement et intellectuellement, sûre, non polluée et riche de lien social. Née avec la démocratie, la ville reste un enjeu pour l'approfondissement de cette démocratie. Or, la réalité ne correspond pas à ces aspirations : les villes sont aujourd'hui sectorisées, cloisonnées, morcelées tant socialement qu'économiquement, spatialement ou culturellement. Il s'agit, désormais, de recoller les fractures entre les activités, les populations, les quartiers créés par l'Histoire, les inégalités ou les voiries urbaines... ».
Les termes de la démarche sont clairement posés : refonder les politiques publiques en matière de logement, d’aménagement urbain et de transport. Pour ce faire, différents leviers sont mobilisés :
- « La refondation d'une politique de logement social, pour le droit au logement et la
mixité ;
- Le passage d'une politique de transport à une politique de déplacement urbain ;
- La redéfinition des politiques d'aménagement pour faciliter le renouvellement- de la ville
sur elle-même ("reconstruire la ville sur la ville") ;
- La mise en cohérence et la rénovation des outils d'aménagement et de planification tels
que les POS, les schémas directeurs, les ZAC, les PDU, le PLH... ;
- La réponse à la demande de la population (élus, associations...) de concertation et de
participation aux décisions, permettant de renouveler la démarche démocratique ».
Visant à assurer une plus grande cohérence entre les politiques d’urbanisme et les politiques de déplacements, dans une perspective de développement durable, la loi cible son action sur les enjeux de la ville d’aujourd’hui : lutter contre la périurbanisation et la consommation de l’espace en favorisant le renouvellement urbain, la mixité urbaine et sociale
147
Ce débat a fait l’objet d’une rencontre nationale le mercredi 23 juin 1999 au Cirque d’Hiver, point d’orgue d’une série de rencontres locales (Dijon, Lille, Lyon, Nîmes, Orléans, Perpignan), d’ateliers de réflexion, de débats, d’enquêtes…Ouverte par le Ministre de l’Equipement, des Transports et du Logement, Jean-Claude Gayssot et conclue par le premier ministre Lionel Jospin, cette rencontre marque le début des travaux aboutissant à la loi S.R.U.
et mettant en œuvre une politique de déplacements au service du développement durable. Elle ouvre ainsi trois volets qu’il convient de traiter concomitamment : le volet urbanisme avec comme pierre angulaire la rénovation des documents d’urbanisme, le volet habitat avec un objectif de solidarité sociale et territoriale, le volet déplacements.
Mesure emblématique du gouvernement Jospin148
, ayant suscité de très vifs débats, décriée par ses détracteurs « comme un retour à l’urbanisme du Gosplan et à l’architecture de
béton (…) »149, la loi S.R.U. est adoptée et marque la fin des politiques planificatrices des
années soixante-dix au service du développement urbain à travers une véritable rupture culturelle de fond et de forme dans l’élaboration, l’utilisation et la gouvernance des documents d’urbanisme. Elle suppose l’identification d’un territoire pertinent (le périmètre du S.Co.T.), un accord politique traduit par une structure pérenne porteuse du S.Co.T. (et exprimé par le P.A.D.D.), un projet de territoire partagé et exprimé dans le document (par le D.O.G puis le D.O.O.) et décliné spatialement à travers les P.L.U.
La nécessité et la pertinence de cette loi est confirmée par l’alternance politique de 2002 avec le second mandat de Jacques Chirac et le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin qui ne remettra pas en cause les fondements de la loi S.R.U.
Dans ce sens, la loi n° 2003-590 du 2 février 2003, loi dite Urbanisme et Habitat a pour ambition de simplifier et clarifier un certain nombre de dispositions de la loi S.R.U. sans porter atteinte aux principes fondateurs du texte initial. La loi Urbanisme et Habitat apportera comme modifications les plus significatives :
- Pour les S.Co.T., la règle de limitation de l’urbanisation dans une bande de quinze kilomètres autour de la périphérie d’une agglomération est relevée au seuil de plus de 50 000 habitants ; la loi apporte également des modifications sur la définition du périmètre du S.Co.T. et sur les modalités de révision ;
- Pour les P.L.U., le PA.D.D. n’est plus directement opposable ; le P.L.U. peut désormais comporter des orientations d’aménagement ; la loi allège les procédures d’évolution des documents ;
148
Dirigé par Lionel Jospin du 2 juin 1997 au 6 mai 2002, le gouvernement de la « troisième cohabitation » fait adopter un texte de loi profondément novateur sous la présidence de Jacques Chirac.
149
Gilles Carrez, député U.D.F. devenu U.M.P. ; en référence à l’Union soviétique, le Gosplan était dans les années 1920 un plan quinquennal issu du Comité étatique pour la planification. Cette planification sectorielle s’est poursuivie jusqu’à la fin de l’U.R.S.S.
- Pour la montagne, la loi prévoit l’extension de l’urbanisation « en continuité des
villages, bourgs et hameaux existants ».
3) Les années 2000 : l’engagement politique
Malgré les premiers signes d’alerte énoncés par quelques scientifiques à partir des années soixante-dix, c’est surtout l’apparition de phénomènes climatiques extrêmes qui mettent au devant des préoccupations environnementales la question du réchauffement climatique et de ses effets connexes à l’aube du nouveau millénaire. La canicule de 2003 en France, les inondations en Europe en 2005, l’ouragan Katrina aux Etats-Unis également en 2005, la canicule et les incendies en Russie en 2010 alors que le Pakistan, l’Inde et la Chine connaissent la même année des inondations record liées à une mousson dévastatrice sont autant de signes probablement associés à ce dérèglement.