La compréhension de la problématique de la maîtrise de l’étalement urbain dans les schémas directeurs nécessite de rappeler préalablement le contexte historique de la fin des années soixante dans lequel est élaborée la Loi d’Orientation Foncière du 30 décembre 1967, période culminante des Trente Glorieuses où la croissance démographique est encore suffisamment forte pour que les pouvoirs publics poursuivent une perspective de « 100
194Institués par la Loi d’Orientation Foncière n°67-1253 du 30 décembre 1967 (L.O.F.), les Schémas Directeurs
d’Aménagement et d’Urbanisme ont été remplacés par les Schémas Directeurs par la Loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les Régions et l’Etat (Loi Defferre).
195
JEANNEAU Jacques, 1986, « L’aménagement dans la France de l’Ouest, Prospective d’un S.D.A.U. et
millions d’habitants »196
. La croissance économique est soutenue, des investissements immobiliers massifs et le financement d’équipements publics transforment le cadre de vie ; la croissance urbaine est forte, continue et alimentée par un système économique productif en pleine expansion. C’est dans ce contexte que la L.O.F. vise à ordonner, par la maîtrise du foncier, une croissance urbaine vive qu’il s’agissait d’accélérer afin de « constituer en une
génération un cadre de vie d’importance équivalente à celui légué par les générations
passées »197
. Après dix huit mois de débats, la loi est publiée198
. Son principal artisan, Edgar Pisani199
, Ministre de l’Agriculture puis Ministre de l’Equipement sous la présidence du Général de Gaulle, réorganise le droit de l’urbanisme autour de deux concepts fondateurs : la distinction entre les documents prospectifs et les documents réglementaires, la question du foncier compte tenu en particulier de son impact sur la consommation des espaces agricoles.
La crise économique qui apparaît au début des années soixante-dix, et plus particulièrement celle issue du premier choc pétrolier de 1973, bouscule le contexte initial dans lequel la loi avait été définie ; la baisse de la croissance démographique, la montée du chômage, l’apparition de situations sociales précaires confèrent aux outils d’urbanisme de nouveaux enjeux plus qualitatifs autour de la notion de qualité de cadre de vie200
. Le chantier engagé par Edgar Pisani ne pourra pas aller à son terme compte tenu de la crise ministérielle qui éclatera avec le ministre des finances, Valéry Giscard d’Estaing concernant la fiscalité de l’urbanisme et plus particulièrement sur le principe de l’instauration de la « taxe d’urbanisation ». L’arbitrage du Premier Ministre Georges Pompidou en faveur du Ministre des Finances opposé à cette taxe et créant la « taxe locale d’équipement » dont la vocation transitoire perdurera jusqu’en 2013, entraine la démission d’Edgar Pisani qui ne participera désormais au débat parlementaire que par amendements.
196
GOZE Maurice, 1999, « La loi d’orientation foncière : de la croissance urbaine à la métropolisation », In :
Annuaire des collectivités locales, Tome 19, pp. 101-121.
197
ORTOLI François-Xavier, J.O. des débats parlementaires, Assemblée Nationale, 17/6/1967.
198 Le Projet de Loi d’Orientation Urbaine et Foncière (P.L.O.U.F.) dont le sigle sera redistribué en P.L.O.F.U.,
subira l’assaut de 541 amendements à l’Assemblée nationale qui en adoptera 157 contre 141 sur 220 déposés au Sénat. La part active du parlement dans son élaboration marque une rupture historique dans la politique urbaine conduite principalement par des textes promulgués dans des contextes de « pouvoirs spéciaux » par décrets et ordonnances.
199
Conseiller général du canton de Montreuil-Bellay en 1964 et 1965, maire de Montreuil-Bellay de 1965 à 1975,il œuvre au plan local à l’aménagement de la Vallée de l’Authion, illustration de son action nationale sur les problématiques de modernisation et de préservation des terres agricoles. Sous ouvrage « Utopie foncière » publié en 1977 chez Gallimard aborde les problématiques posées par la question foncière et ouvre de nouvelles perspectives pour une maîtrise collective du sol, plus économique et respectueuses des écosystèmes.
200
L’Etat engage à partir de cette date une politique contractuelle d’embellissement des centres-villes, initie les contrats de pays pour freiner le processus de dévitalisation de l’espace rural.
De plus, la cohérence dynamique souhaitée par la loi supposant une articulation entre schémas directeurs et plans d’occupation des sols est altérée par le rythme d’élaboration des P.O.S. La dualité entre S.D.A.U. et P.O.S. se fera au profit de ces derniers : la difficulté d’élaborer des perspectives crédibles sur le long terme dans les schémas, buttant sur la question intercommunale et face aux obstacles politiques pour l’élaboration d’un projet d’aménagement porté par l’ensemble des communes, les S.D.A.U. passeront finalement à côté de la question foncière telle que l’envisageait la loi L.O.F. Le succès des P.O.S., dû à leur caractère opérationnel et de court terme ainsi que leur ancrage territorial communal, contribuera souvent à donner aux schémas directeurs un rôle d’enregistrement des options déjà prises dans les Plans d’Occupation des Sols portés par les maires201.
Les schémas directeurs élaborés à partir de cette période, et notamment celui de la « région angevine », suivront cette évolution expliquant une attention moins affichée à la maîtrise de la consommation foncière comme en atteste le document diagnostic étudié ci-après.
a) Le diagnostic
Approuvé en 1976, le premier Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme (S.D.A.U. 202
) de la région angevine est modifié en 1992 et révisé en 1996 à l’initiative des collectivités locales qui constituent le Syndicat Mixte de la Région Angevine (S.M.R.A. créé le 11 septembre 1994) chargé de la mise en œuvre du nouveau Schéma Directeur de la Région Angevine (S.D.R.A.)203
couvrant 50 communes dont 27 sont alors constitutives du District de l’agglomération angevine.
201
Au début des années 80, si 27 millions de personnes vivaient dans des territoires couverts par un P.O.S. applicable, 19 millions relevaient d’un S.D.A.U. souvent dépassé et 45% seulement de ceux prescrits en 1973 étant approuvés. En 1975, sur 375 S.D.A.U. potentiels, 32 seulement étaient approuvés; 6 200 P.O.S. prescrits par 7 400 communes mais seulement 320 rendus publics et 90 approuvés. Au 1er octobre 1983, 10 865 P.O.S. avaient été prescrits et 5 370 approuvés.
202En décembre 1968, la Direction Départementale de l’Equipement de Maine-et-Loire publie un premier Livre
Blanc, étude analytique sur le développement urbain de l’agglomération angevine. En mai 1970, la municipalité d’Angers obtient la création de l’Agence d’Urbanisme de la Région Angevine. L’A.U.R.A., le cabinet d’urbanisme nantais Fautrelle et le Groupe d’Etudes et de Programmation (G.E.P.) de la D.D.E. travaillent conjointement à l’élaboration du schéma selon les directives de la Commission Locale d’Aménagement et d’Urbanisme, structure de concertation prévue par la loi entre les services de l’Etat, les communes et les organismes socio-professionnels. Le S.D.A.U. initial de 1972 fut rejeté par les communes du nord-est de l’aire inquiètes de l’ampleur des projets d’urbanisation sur le long terme sur leur secteur. C’est une version modifiée et revue à la baisse qui fut publiée en 1973 et approuvée officiellement en 1976.
203
Dans son préambule, le document de 1996 dresse un bilan critique du S.D.A.U. de 1976 mettant en évidence plusieurs problématiques :
- Une « planification trop mécanique et sectorielle » se traduisant par une extension urbaine organisée par zonage de mono-activités ;
- Des perspectives démographiques surestimées et un développement économique mal apprécié (récession industrielle, expansion tertiaire…) apparentant le territoire « à une zone de conversion » ;
- L’absence de suivi permettant d’évaluer la mise en œuvre du S.D.A.U. et d’adapter ses objectifs.
Le constat, sévère mais objectif, affiche déjà les symptômes du problème de l’étalement urbain et de ses incidences environnementales :
« Le S.D.A.U. n’a pu ainsi prendre en compte les projets de nouvelles grandes infrastructures et/ou leurs conséquences en termes de nouvelles orientations de développement. Par ailleurs,
si la dynamique favorable aux communes de 2ème
couronne est aujourd’hui ralentie, l’espace construit a perdu de la densité ; bien que l’expansion démographique soit en deçà de celle présumée, l’urbanisation s’est diluée au détriment d’espaces « libres » souvent agricoles et de paysages qui se déstructurent et se banalisent. Ce processus, contraire de l’impact attendu des pôles-relais qui ne sont pas constitués, a aussi favorisé l’intensification des migrations journalières et accru les disparités entre les différents secteurs de la région angevine ».
Confortant les éléments de diagnostic relatifs à l’étalement urbain et à ses incidences en matière de consommation des espaces agricoles et de banalisation des paysages, le paragraphe « Diffusion de la croissance urbaine et consommation de l’espace » rappelle comment ce phénomène a été principalement alimenté par la production de la maison individuelle dans les communes périphériques.
Faisant référence au rapport de présentation du S.D.A.U. de 1976, le diagnostic du nouveau Schéma Directeur de la Région Angevine (S.D.R.A.) dénonce dès les premières pages « la logique de la croissance illimitée » :
« Il faut voir loin et il faut voir grand » affirme le S.D.A.U. de 1976. Le document ajoutait cependant avec lucidité : « Dans ces conditions, le schéma ne peut évidemment prétendre à un caractère d’absolu. Les idéologies, les mythes, les techniques contemporaines le marquent inévitablement : croyance en une croissance économique indéfinie, recherche de la concentration dans tous les domaines (…) ; il est fort probable que cela évoluera ».
Le diagnostic du S.D.R.A. marque en ce sens une première évolution soulignant, dans son paragraphe intitulé « Le développement des exigences de qualité », « un intérêt croissant
pour la valeur « environnement » » et rappelant : « En région angevine, les contraintes d’environnement sont fortes ».
Deux domaines prioritaires d’intervention sont cités :
- L’eau, plus particulièrement sous l’angle de la production d’eau potable et du risque d’inondation ;
- Les milieux humides sensibles, dans leur double vocation, d’une part, de bassin d’expansion des crues et d’autoépuration naturelle des eaux, d’autre part, dans leur vocation écologique.
L’évocation dans le même paragraphe du terme de valeur et de contrainte pour parler d’environnement témoigne de la difficulté, pour l’époque, d’intégrer cette dimension environnementale au projet de territoire que constitue le S.D.R.A. et de renvoyer le sujet à d’autres cadres ou instances de collaboration :
« Par-delà ces contraintes lourdes, d’autres opérations manifestent, à divers titres, la prise en compte de l’environnement dans les politiques locales : Charte d’écologie urbaine à Angers ; études paysagères initiées dans certaines communes ; politiques autour de la voie d’eau dans un souci touristique et urbanistique (bassin de la Maine…) ; précautions accrues dans l’aménagement des zones d’activités avec études préalables sur les modalités de recueil et de traitement des eaux pluviales et effort de contrôle des rejets d’eau usées émanant des activités (étude sur la vallée du Brionneau par exemple)…Toutefois, il reste à accentuer la sensibilisation des acteurs, pour que ces préoccupations soient motrices dans la réflexion sur l’urbanisation ou la gestion des espaces, notamment ruraux ».
Pour « repenser le développement de la région angevine » (titre du préambule), le S.D.R.A. affiche six enjeux majeurs : travailler au positionnement de la « région angevine » dans les Pays de la Loire et au sein du Grand Ouest, assurer son aménagement maîtrisé, organiser les déplacements, mettre en œuvre une politique active pour l’environnement et les paysages, favoriser les transformations du tissu économique et le valoriser, développer la formation et la recherche. Ces enjeux, déclinés à la fin du diagnostic à travers le chapitre « Les questions pour demain », sont posés, en premier lieu, à travers la question de l’aménagement et de l’urbanisme :
« Des préoccupations nouvelles animent aujourd’hui les politiques d’aménagement : problèmes sociaux, qualité urbaine, environnement… ; mais leurs traitements sont souvent sectoriels et opérés à une échelle trop restreinte, ce qui en limite l’impact ».
Avant les lois S.R.U. et Grenelle, ce propos liminaire ouvre ainsi trois questionnements constitutifs du document de planification urbaine : Quel développement spatial ? Quelles conditions d’aménagement qualitatif ? Comment concilier environnement et développement ? S’appuyant sur le constat précédemment évoqué d’un territoire découpé en zones affectées à une seule fonction, ayant produit des espaces uniformes, juxtaposés, contribuant aussi à une ségrégation socio-spatiale, le document interpelle les élus et acteurs du territoire et met tout
d’abord en débat les sujets de la densité, de la banalisation des paysages, du renouvellement urbain… :
« Un nouvel urbanisme ne doit-il pas être mis en œuvre, afin de renforcer la vie sociale, de privilégier une forme d’urbanisation plus compacte, plus dense, plus respectueuse des caractéristiques de la ville européenne (par rapport à la suburbia américaine) ?
En région angevine particulièrement, les opérations d’urbanisme ne doivent-elles pas aussi mieux prendre en compte les éléments d’identification permettant de structurer l’espace et, simultanément, anticiper un risque de banalisation des paysages ?
Demain, la disponibilité probable de nouveaux espaces, en raison d’une certaine déprise agricole, ne doit pas amener à choisir la solution de facilité qui consisterait à s’empresser de les affecter à l’urbanisation. Ne convient-il pas plutôt d’en limiter la consommation, et d’envisager d’autres réponses pour gérer les espaces qui sont délaissés ? »
Si la question de la consommation d’espaces agricoles se pose aujourd’hui en des termes différents, non plus à travers la problématique de la déprise agricole, mais au contraire à travers la nécessaire préservation de terres arables dans leur fonction de production de denrées alimentaires, les sujets liés à la maîtrise foncière et à la densité sont d’autant plus d’actualité qu’ils sont désormais corroborés par les incidences environnementales (réchauffement climatique, biodiversité). Dans cette optique, la question plus spécifique de la consommation des espaces agricoles est étudiée dans la partie suivante afin de dégager, au- delà de la consommation foncière, les nouveaux enjeux adossés à ces espaces : élément constitutif du paysage tel que présenté dans le S.Co.T. à travers le concept « d’armature paysagère204
», support de biodiversité intégré à la « trame verte et bleue », occupation du sols et pratiques culturales impactant la question de la ressource en eau…
Conscients que certains enjeux dépassent le strict cadre du territoire constitutif du syndicat mixte, les auteurs du document soulèvent ensuite la question de la gouvernance et de l’échelle pertinente du territoire du S.D.R.A. :
« L’élargissement géographique de la structure intercommunale d’agglomération et, surtout la prise en charge de nouvelle compétences, seront-ils mis à profit pour prendre en compte ces questions, maîtriser les tendances à l’œuvre et promouvoir une forte volonté de solidarité et une nouvelle identité ?
(…) Des nouvelles formes d’information, de concertation, de participation à la définition des projets ne devront-elles pas être expérimentées ? Cela implique aussi une réflexion en amont pour apprécier les incidences financières, environnementales ou autres de ces projets ».
204
Le P.A.D.D. du S.Co.T. du Pays Loire-Angers approuvé en 2012 introduit au chapitre consacré à la préservation et à la valorisation des richesses naturelles, patrimoniales et paysagères, le concept « d’armature verte et bleue » du territoire, désignant ainsi la structure paysagère du territoire comme support de la trame écologique « verte et bleue ».
Enfin, et ce qui pourrait être perçu comme l’expression d’un doute sur la capacité du S.D.R.A. à poursuivre ses nouveaux enjeux environnementaux, la question « Comment concilier environnement et développement ? » interpelle directement la conscience des acteurs du territoire : « En région angevine, la prise de conscience de ces évolutions
permettra-t-elle de concilier les enjeux de l’environnement et de paysages avec les pratiques d’aménagement et de développement local ? »
La lecture comparée du S.Co.T. d’Angers Loire Métropole approuvé en 2012 apportera plus loin des éléments de réponse à cette question.
Prospective d’un S.D.A.U. et réalité : le Grand Angers en 1985 par Jacques JEANNEAU, Université d’Angers
Publié en 1986 dans le n°132 de la revue Norois, Jacques JEANNEAU, dressait un bilan du S.D.A.U. d’Angers dont une des conclusions était l’extension plus large que prévue de la « région urbaine » compte tenu de la diffusion de la périurbanisation au-delà des limites de l’aire du S.D.A.U. Les principaux points de son bilan faisaient apparaître :
-
Des hypothèses démographiques partiellement démenties du fait d’une surestimation de la croissance et d’une prévision erronée de l’évolution sectorielle. Sur le premier point, les scénarios des trois documents d’Angers, Cholet et Saumur supposaient à l’horizon 2000 une population cumulée de 530 000 habitants pour les trois régions urbaines205. Pour Angers, sur une population de 190 000 habitants en 1968, le scénario retenait une perspective de 290 000 habitants (42% de la population départementale) pour une population réelle de 242 000 habitants (34% de la population départementale)206. Cet écart est principalement du à trois phénomènes :-
d’une part, à une surestimation du taux de croissance (établi entre 2,3 et 3% par an pour une réalité autour de 1,9% sur la période 1968-1975 et 0,59% sur la période 1975-1982) ;-
d’autre part, à un effondrement du solde migratoire qui touche, sur la période 70- 80, toutes les unités urbaines françaises ;-
enfin, à une forte surestimation de la croissance de la ville-centre.-
Une organisation de l’espace respectueuse du S.D.A.U., notamment dans les objectifs de production de logements mais avec une répartition géographique au profit des communes suburbaines et périurbaines de 1ère et 2ème couronne, et principalement alimentée par le pavillonnaire.-
Une extension de l’espace aggloméré à peu près conforme mais avec un phénomène d’extension de la région urbaine plus large que prévu, la périurbanisation se diffusant dans un rayon de trente kilomètres au-delà de l’aire du S.D.A.U.Source : Prospective d’un S.D.A.U. et réalité : le Grand Angers en 1985 par Jacques JEANNEAU, Université d’Angers, Norois, 1986
205 Une note de la D.A.F.U. mentionnait que « si on additionnait tous les S.D.A.U., la France compterait 100
millions d’habitants urbains dans les 30 ans ! ». S.D.A.U., Notes et réflexions, D.A.F.U., La Doc. Française,
avril 1976, p.18
206En 2008, l’unité urbaine d’Angers, composée de 10 communes, comptait 216 028 habitants soit 27,88% de la
population départementale. L’agglomération, composée de 33 communes, comptait en 2006 265 400 habitants. L’aire urbaine, composée de 133 communes, comptait 392 940 habitants en 2010.