Procédure de mise en place

La procédure d’élaboration desPPRse fait à l’initiative et sous la responsabilité du préfet. C’est ainsi le préfet qui choisit la délimitation du périmètre mis à l’étude, ainsi que le service déconcentré de l’État chargé d’instruire le dossier.

La figure3.1, page ci-contre donne de façon schématique les différentes étapes de l’élaboration des PPRI, ainsi que les différents acteurs impliqués.

Choix du périmètre d’étude Le choix du périmètre d’étude est associé à la notion de « bassin de risque»qui ne suit pas forcément les limites administratives à l’intérieur d’un même département. Ainsi, pour le cas particulier du risque d’inondation, il est très courant qu’unPPRIporte à la fois sur plusieurs communes d’un même département. Toutefois, la cohérence hydrologique ne résiste pas aux échelles administratives au-delà du département.

L’instruction Deux points sont particulièrement cruciaux quant à la portée locale d’unPPRI:

1. la délimitation de la zone dite de« danger»et, dans une moindre mesure, de la zone dite« pré-caution»qui vont définir l’étendue spatiale des effets duPPRI;

2. les mesures réglementaires qui vont y être définies.

1C’est-à-dire depuis le 1 janvier 2001.

3.3. La réglementation de l’implantation en zone inondable 59

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FIG. 3.1:Procédure d’élaboration d’unPPRI

À la lecture du Code de l’Environnement, il peut sembler qu’une certaine marge de manœuvre existe, à chaque instruction, sur ces deux paramètres. Cette impression n’est qu’illusion. Depuis la circulaire du 24 janvier 1994 (disponible en annexeB.2, page242), c’est-à-dire avant même que la Loi Barnier définis-sant les modalités d’instruction desPPRne soit votée, la politique de l’État en matière de réglementation des implantations en zone inondable a été fermement définie.

Au sujet de la délimitation des zones de« danger»pour les crues de plaine, elle est à rapprocher de ce que la circulaire appelle les zones soumises au risque d’inondation. La méthodologie proposée, reposant sur ce qui a été entrepris pour établir l’atlas des zones inondables de la vallée de la Loire en aval de son confluent avec l’Allier, consiste à considérer la pire crue entre la plus forte crue connue et la crue de fréquence centennale. Cette référence à l’événement de fréquence centennal a depuis été reprise et entérinée, par le guide méthodologique des PPRI[15], ainsi que dans ses compléments traitant plus spécifiquement des crues rapides ou des crues liées au ruissellement péri-urbain [23].

De la même façon, les mesures réglementaires définies dans les zones dites de « danger» sont largement inspirées de l’annexe fournie dans la circulaire du 24 janvier 1994 (voir annexeB.2, page242).

Le guide méthodologique desPPRI[15] propose un canevas peu propice à l’interprétation locale.

Au final, les marges de manœuvre dans l’instruction, au niveau local, des PPRIsont très faibles.

Conçus dans un but précis, limiter de façon drastique l’implantation nouvelle d’activités au sens large dans les zones inondables, lesPPRIn’ont pas été pensés pour s’adapter aux éventuels besoins de déve-loppement des communes.

Participation des autres parties prenantes Depuis la Loi n^o2003-699 du 30 juillet 2003, il est précisé que le préfet est également chargé de définir les modalités de la concertation relative à l’élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles, avec l’obligation d’associer à l’élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés.

Il est difficile de mesurer à ce jour les répercussions de cet ajout aux textes originels. Ceux-ci pré-voient qu’en fin d’instruction, le projet soit ensuite soumis à une enquête publique, c’est-à-dire mis à disposition du public qui peut faire des remarques (consignées dans le document final). Il passe ensuite en consultation auprès des conseils municipaux des communes concernées. Il est éventuellement modifié, puis approuvé par arrêté préfectoral.

Il est difficile d’adhérer aux bonnes intentions exposées dans le guide méthodologique de la concer-tation relative à la mise en place desPPR[20], qui préconise d’inscrire la réalisation d’unPPRdans une logique de« concertation efficace avec un but commun à partager». Dans ce même guide, il est rappelé en premier point des« repères pour comprendre et utiliser»le guide que :

« Le Plan de Prévention des Risques (PPR) est le document établi et approuvé par l’État selon la procédure administrative prévue, et de sa seule compétence.»

Cette affirmation limite gravement le champ de la concertation : de toute façon, les PPR doivent être conformes aux directives nationales.

Il est particulièrement frappant de noter combien la« négociation»est dévalorisée dans ce guide sur la« concertation»! Si, en référence à la convention d’Aarhus [12], il est dit, de façon positive, que :

« la détermination du “risque acceptable” doit se faire au terme d’un processus d’analyses, d’échanges et de négociation plus démocratique,»(page 9)

les trois autres seules références à la« négociation»sont expressément péjoratives :

« La concertation, ce n’est pas l’emploi d’artifices pour “faire passer” un message ni une tractation pour négocier un accord.»(page 43)

3.3. La réglementation de l’implantation en zone inondable 61

« C’est là que se jouent les rapports de force et que l’on pense négociation, compromission ou que l’on cherche des “artifices” d’information, de communication, de consultation ou de pseudo concertation pour évacuer le problème ou “faire passer” telle ou telle décision.» (page 48)

« On insistera d’ores et déjà pour distinguer la concertation de la négociation qui est très souvent comprise comme la solution à un rapport de force et pour certains comme un aveu de faiblesse.»(page 55)

Il est difficile de mettre cet usage sur le compte d’une méprise sur le vocabulaire. Il semble plutôt que, par la nature même de leurs objectifs, l’instruction desPPRIne puisse s’accorder avec une approche déconcentrée où l’acceptabilité du risque est effectivement définie à un niveau local.