3.3 La réglementation de l’implantation en zone inondable
3.3.1 La pratique française : le PPRI
Il peut sembler légitime, de prime abord, que ce type de réglementation soit du ressort des com-munes : une telle réglementation, notamment si elle porte sur le futur, a nécessairement un impact sur les possibilités de développement des communes concernées. De plus, l’article L2212-2 du Code Général
3.3. La réglementation de l’implantation en zone inondable 57 des Collectivités Territoriales précise que le maire est chargé de la prévention des risques naturels1sur le territoire de sa collectivité, par le biais de précautions jugées convenables, sans plus de précisions.
Cet énoncé est suffisamment général pour qu’on puisse estimer que la réglementation de l’implantation d’activités en zone inondable soit comprise dans ces précautions.
En fait, sur ce point précis, les rôles du maire et de la commune sont minimes. En France, le contrôle des implantations en zone inondable passe en effet par la mise en place des plans de prévision des risques naturels prévisibles (PPR), instaurés par la loi Barnier relative à la protection de l’environnement du 19 janvier 1995. CesPPRont remplacé lesPER, instaurés par la loi du 13 juillet 1982, ainsi que les plus anciens plans de surfaces submersibles, les périmètres de risques et les plans de zone soumises aux incendies de forêt, aux avalanches, aux mouvements de terrain2. Ces outils ne portent pas uniquement que les risques d’inondation, mais également sur les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones (article L562-1 du Code de l’Environnement, voir annexeA.2, page218). Toutefois, seul l’aspect inondation est discuté ici.
D’après le rapport Détraigne [85] qui s’appuie sur la base de données Corinte de laDPPRdu Minis-tère de l’Écologie et du Développement Durable, au 31 décembre 2002, 3 234 communes ont unPPR approuvé comprenant le risque d’inondation, 5 653 communes ont unPPRprescrit comprenant le risque d’inondation.
Dans la fin de la section, à partir des règles de mise en place desPPRItels qu’établis dans le Code de l’Environnement (voir annexeA.2, page218), il est proposé de faire le point sur les trois questions suivantes :
1. Quelles sont les dispositions impliquées par lesPPRI(en quoi jouent-ils sur la situation aléatoire d’un territoire exposé aux inondations) ?
2. Quel est le contexte de décision lors de la mise en place d’unPPRI? 3. Quelle est la place possible pour l’évaluation économique desPPRI? 3.3.2 Les effets duPPRI
3.3.2.1 Réglementation stricte de l’implantation future
L’objectif premier desPPRIest de réglementer l’implantation future des zones inondables. La réali-sation passe par la délimitation de deux types de zones :
1. Les zones dites de « danger» sont les zones exposées aux risques, sans autre précision. Dans ces zones toute implantation nouvelle (ou extension verticale d’implantation existante) esta priori interdite. La réalisation et l’utilisation des nouvelles implantations éventuellement autorisées sont assujetties à des prescriptions qui doivent être précisées dans lePPRI.
2. Les zones dites de« précaution»sont les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des implantations futures pourraient aggraver le risque dans les zones de danger. Dans ces zones également, des mesures de type interdiction ou prescription sur les futures implantations doivent être prévues.
3.3.2.2 Réglementation plus souple de l’implantation existante
Dans une moindre mesure, lesPPRIgèrent également les implantations déjà existantes au moment de leur approbation. Ils peuvent définir des mesures de prévention (au sens large) devant être prises par
1Les inondations apparaissent d’ailleurs à double titre ; en tant que telle, mais également sous la rubrique« rupture de digue».
2Voir Oberlin [171] ou Pottier [182] pour une perspective historique de ces outils de réglementation.
les collectivités ainsi que par les particuliers dans les zones de« danger»comme de« précaution». La réalisation de ces éventuelles mesures sont à la charge des propriétaires concernés. Toutefois, d’une part, ces mesures ne sont pas forcément obligatoires (elles le sont d’ailleurs rarement en pratique) ; d’autre part, la loi stipule qu’elles sont nécessairement limitées dès lors qu’elles portent sur les particuliers. En pratique, ces dispositions constituent la plupart du temps un volet très peu détaillé desPPRIconsultés, ainsi que le rapport Détraigné le déplore :
« Le contenu des plans de prévention des risques naturels ne comporte quasiment pas de volet concernant le bâti existant.»(Rapport Détraigné [85], page 29)
Comme le stipule l’article L562-4 du Code de l’Environnement (annexeA.2, page219), lePPRI, une fois approuvé, vaut servitude d’utilité publique. Il est annexé au plan d’occupation des sols, conformé-ment à l’article L. 126-1 du code de l’urbanisme.
3.3.2.3 Liens avec le système d’indemnisation Catastrophe Naturelle
La loi prévoit que les implantations réalisées de façon contraire aux réglementations précisées par les PPRIapprouvés ne peuvent donner droit à une indemnisation issue du système Catastrophe Natu-relle. Dans le cas contraire (PPRInon approuvé), les assurances sont toutefois tenues de proposer une assurance dommage permettant de participer au système d’indemnisation.
Depuis la mise en application d’un arrêté du 5 septembre 20001, une incitation à la mise en place des PPR(et donc des PPRI) a été instaurée par le biais d’une modulation des franchises définies par le système d’indemnisation Catastrophe Naturelle. Cette modulation est appliquée dans les communes non encore dotées d’unPPR: lors de la constatation par arrêté interministériel de l’état de catastrophe naturelle suite à une inondation, un coefficient multiplicateur est appliquée à la franchise en fonction du nombre d’arrêtés ministériels pris depuis le 2 février 1995 (date d’instauration desPPR).
3.3.3 Procédure de mise en place
La procédure d’élaboration desPPRse fait à l’initiative et sous la responsabilité du préfet. C’est ainsi le préfet qui choisit la délimitation du périmètre mis à l’étude, ainsi que le service déconcentré de l’État chargé d’instruire le dossier.
La figure3.1, page ci-contre donne de façon schématique les différentes étapes de l’élaboration des PPRI, ainsi que les différents acteurs impliqués.
Choix du périmètre d’étude Le choix du périmètre d’étude est associé à la notion de « bassin de risque»qui ne suit pas forcément les limites administratives à l’intérieur d’un même département. Ainsi, pour le cas particulier du risque d’inondation, il est très courant qu’unPPRIporte à la fois sur plusieurs communes d’un même département. Toutefois, la cohérence hydrologique ne résiste pas aux échelles administratives au-delà du département.
L’instruction Deux points sont particulièrement cruciaux quant à la portée locale d’unPPRI:
1. la délimitation de la zone dite de« danger»et, dans une moindre mesure, de la zone dite« pré-caution»qui vont définir l’étendue spatiale des effets duPPRI;
2. les mesures réglementaires qui vont y être définies.
1C’est-à-dire depuis le 1 janvier 2001.
3.3. La réglementation de l’implantation en zone inondable 59
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FIG. 3.1:Procédure d’élaboration d’unPPRI
À la lecture du Code de l’Environnement, il peut sembler qu’une certaine marge de manœuvre existe, à chaque instruction, sur ces deux paramètres. Cette impression n’est qu’illusion. Depuis la circulaire du 24 janvier 1994 (disponible en annexeB.2, page242), c’est-à-dire avant même que la Loi Barnier définis-sant les modalités d’instruction desPPRne soit votée, la politique de l’État en matière de réglementation des implantations en zone inondable a été fermement définie.
Au sujet de la délimitation des zones de« danger»pour les crues de plaine, elle est à rapprocher de ce que la circulaire appelle les zones soumises au risque d’inondation. La méthodologie proposée, reposant sur ce qui a été entrepris pour établir l’atlas des zones inondables de la vallée de la Loire en aval de son confluent avec l’Allier, consiste à considérer la pire crue entre la plus forte crue connue et la crue de fréquence centennale. Cette référence à l’événement de fréquence centennal a depuis été reprise et entérinée, par le guide méthodologique des PPRI[15], ainsi que dans ses compléments traitant plus spécifiquement des crues rapides ou des crues liées au ruissellement péri-urbain [23].
De la même façon, les mesures réglementaires définies dans les zones dites de « danger» sont largement inspirées de l’annexe fournie dans la circulaire du 24 janvier 1994 (voir annexeB.2, page242).
Le guide méthodologique desPPRI[15] propose un canevas peu propice à l’interprétation locale.
Au final, les marges de manœuvre dans l’instruction, au niveau local, des PPRIsont très faibles.
Conçus dans un but précis, limiter de façon drastique l’implantation nouvelle d’activités au sens large dans les zones inondables, lesPPRIn’ont pas été pensés pour s’adapter aux éventuels besoins de déve-loppement des communes.
Participation des autres parties prenantes Depuis la Loi no2003-699 du 30 juillet 2003, il est précisé que le préfet est également chargé de définir les modalités de la concertation relative à l’élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles, avec l’obligation d’associer à l’élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés.
Il est difficile de mesurer à ce jour les répercussions de cet ajout aux textes originels. Ceux-ci pré-voient qu’en fin d’instruction, le projet soit ensuite soumis à une enquête publique, c’est-à-dire mis à disposition du public qui peut faire des remarques (consignées dans le document final). Il passe ensuite en consultation auprès des conseils municipaux des communes concernées. Il est éventuellement modifié, puis approuvé par arrêté préfectoral.
Il est difficile d’adhérer aux bonnes intentions exposées dans le guide méthodologique de la concer-tation relative à la mise en place desPPR[20], qui préconise d’inscrire la réalisation d’unPPRdans une logique de« concertation efficace avec un but commun à partager». Dans ce même guide, il est rappelé en premier point des« repères pour comprendre et utiliser»le guide que :
« Le Plan de Prévention des Risques (PPR) est le document établi et approuvé par l’État selon la procédure administrative prévue, et de sa seule compétence.»
Cette affirmation limite gravement le champ de la concertation : de toute façon, les PPR doivent être conformes aux directives nationales.
Il est particulièrement frappant de noter combien la« négociation»est dévalorisée dans ce guide sur la« concertation»! Si, en référence à la convention d’Aarhus [12], il est dit, de façon positive, que :
« la détermination du “risque acceptable” doit se faire au terme d’un processus d’analyses, d’échanges et de négociation plus démocratique,»(page 9)
les trois autres seules références à la« négociation»sont expressément péjoratives :
« La concertation, ce n’est pas l’emploi d’artifices pour “faire passer” un message ni une tractation pour négocier un accord.»(page 43)
3.3. La réglementation de l’implantation en zone inondable 61
« C’est là que se jouent les rapports de force et que l’on pense négociation, compromission ou que l’on cherche des “artifices” d’information, de communication, de consultation ou de pseudo concertation pour évacuer le problème ou “faire passer” telle ou telle décision.» (page 48)
« On insistera d’ores et déjà pour distinguer la concertation de la négociation qui est très souvent comprise comme la solution à un rapport de force et pour certains comme un aveu de faiblesse.»(page 55)
Il est difficile de mettre cet usage sur le compte d’une méprise sur le vocabulaire. Il semble plutôt que, par la nature même de leurs objectifs, l’instruction desPPRIne puisse s’accorder avec une approche déconcentrée où l’acceptabilité du risque est effectivement définie à un niveau local.
3.3.4 Contexte décisionnel de la mise en place d’unPPRI
La mise en place locale d’un PPRI procède donc d’une démarche complètement centralisée. Les dispositions ajoutées par la Loi n˚ 2003-699 sont de nature à changer le contexte décisionnel tel qu’il va être décrit, toutefois, cette loi est suffisamment récente pour que ses effets ne puissent pas être constatés.
Il demeure, néanmoins, que le contexte décisionnel de la mise en place d’unPPRIest largement centralisé autour d’un acteur représentant de l’État, le préfet.
En reprenant la décomposition analytique donnée en introduction, le contexte décisionnel de la mise en place desPPRIest finalement synthétisé de la sorte :
– Le décideur est incarné par le dépositaire local de l’autorité publique nationale, le préfet en l’oc-currence ;
– L’objectif poursuivi s’inscrit dans la définition donnée au niveau national de l’intérêt général tou-chant la gestion des inondations : il s’agit, par un contrôle local strict de l’implantation future en zone inondable, de réduire au niveau national le coût des inondations.
– Les parties affectées sont donc multiples :
1. les agents privés (ou publics) installés en zone inondable, d’une part soumis aux réglemen-tations contraignant l’utilisation de leur bien, d’autre part assurés de disposer d’un meilleur système d’indemnisation (pas de modulation de la franchise) ;
2. la commune, contrainte dans ses projets de développement ;
3. l’ensemble de la population française, par le biais des effets indirects attendus sur la baisse du coût des inondations (notamment celle prévue par le système d’indemnisation).
– L’instrument de la prise de décision est avant tout technique, il repose sur le savoir des experts étant à même de délimiter le champ d’expansion de la crue centennale.
3.3.5 Évaluation de la mise en place desPPRI
À moins de changer complètement la volonté nationale de réglementation de l’implantation en zone inondable, il n’y a pas grand sens à évaluera priorila mise en place locale d’unPPRI. Les principaux leviers d’actions, sur lesquels pourraient porter la décision sont définis par des guides décidés en haut-lieu.
Si une telle évaluation avait néanmoins lieu, à un échelon local, il est probable qu’elle aurait des conclusions bien sévères quant à l’efficacité desPPRIet ceci pour trois principales raisons :
– lesPPRIne sont pas réellement prévus pour agir sur le degré d’exposition au risque des installa-tions existant préalablement à leur approbation ;
– lesPPRI, une fois approuvés, ont un effet négatif sur le développement des communes.
– dans une large mesure, ni les communes, ni les riverains ne supportent le prix des conséquences des inondations qui les affectent. Le système d’indemnisation des Catastrophes Naturelles, quand il n’est pas complété par une aide exceptionnelle votée par le gouvernement, induit un transfert patent des sinistrés, qui sont aussi les preneurs de risque, vers l’ensemble de la société.
Il est utile de noter à ce propos, que la loi est écrite de telle manière que tant qu’unPPRIn’est pas approuvé sur une commune, les nouvelles implantations sonta prioricouvertes par le système d’indemnisation Catastrophe Naturelle.
Le dernier point est de première importance, il montre les limites sérieuses de toute tentative d’éva-luation économique desPPRIqui ne se ferait pas à une échelle nationale.
Une évaluation économique de la mise en place des PPRI pourrait éclairer utilement l’arbitrage réalisé à l’échelon du gouvernement entre les effets négatifs de l’implantation de nouvelles activités en zone inondable et les bénéfices attendus de ces implantations. Cette évaluation devrait dépendre de chacun des deux paramètres définissant la portée desPPRI: étendue de la zone réglementée et nature de la réglementation. Notamment, le choix effectif de prendre comme crue de référence celle de fréquence centennale, pourrait être discuté.
Rien ne permet pourtant, dans les divers documents consultés, de déceler la trace d’un tel arbitrage.
En ce sens, la mise en place desPPRIprocède d’une logique purement technocratique.
3.4 Le système de solidarité Catastrophe Naturelle
3.4.1 Un risque difficilement assurable
Comme le rappellent la plaquette annuelle d’information de laCCRsur les catastrophes naturelles [22]
ou celle de la Swiss Reinsurance Company [115], les événements naturels (inondations, séismes, raz-de-marée, éruptions volcaniques, etc.) sont traditionnellement exclus des contrats d’assurances privées.
Cette absence de couverture a trois causes principales :
1. Le manque de fiabilité sur les statistiques des phénomènes. Pour le cas des inondations, il a été affirmé dans le chapitre précédent que les inondations étaient perçues par les hydrologues comme un risque probabilisable. C’est une caractéristique nécessaire pour espérer obtenir ce qui intéresse-rait en fait les assureurs, c’est-à-dire les fréquences d’occurrence des inondations sur chacune des parcelles des éventuels assurés. On a vu, toutefois, que cette connaissance passe nécessairement par une chronique des événements suffisamment longue, ce qui n’est pas encore le cas à l’heure actuelle, notamment en tout point d’une rivière.
2. Un risque important de cumul. Ceci exprime le fait que, comme un même événement peut tou-cher un grand nombre d’assurés, l’engagement de l’assureur est difficile à cerner. Les mécanismes de réassurance peuvent dans une certaine mesure surmonter cette difficulté, mais peut-être que l’échelle nationale n’est pas suffisante pour que ce mécanisme soit complètement efficace.
3. Un risque d’anti-sélectionCeci traduit le fait que seules les personnes exposées contractent une assurance. Dans le cas des inondations, si l’information sur le degré d’exposition est connue, il est complètement illusoire de s’attendre à ce que des personnes non exposées s’assurent contre ce risque. Cela reste vrai pour un certain nombre d’autres risques naturels : séismes, raz-de marée, éruptions volcaniques.
3.4.2 Le choix français : système d’indemnisation solidaire
Ce constat sur la non-assurabilité des inondations ne se réduit pas au cas français. Un rapport de la Swiss Reinsurance Company [93] montre que dans de nombreux pays, l’assurance privée ne
pro-3.4. Le système de solidarité Catastrophe Naturelle 63 pose pas de couverture inondation (cas de la Belgique, des Pays-Bas, de la République tchèque par exemple) ou que lorsqu’une telle assurance existe elle n’attire que peu de particuliers, voire d’entrepre-neurs (cas de l’Allemagne ou de l’Italie par exemple). Ceci a amené les pouvoirs publics d’un certain nombre de pays à proposer un système d’indemnisation qui ne repose pas sur le principe de l’assurance privé. Par exemple, les États-Unis ont opté pour une assurance subventionnée, accessible sous certaines conditions [177]1, l’Espagne a choisi un système d’assurance obligatoire couplé à une assurance dom-mage [208, 93], la Suisse a rendu obligatoire de coupler couverture du risque inondation et couverture des incendies [207, 209, 93]. Le cas de la Grande-Bretagne [210, 93, 93] est particulier, dans le sens où il résulte d’un accord entre les assureurs qui proposent une couverture non représentative du risque réel — principalement parce que les assureurs n’ont pas cherché à caractériser le réel degré d’exposition des preneurs d’assurance — et l’État qui s’engage à prévenir les inondations des zones les plus exposées.
En France, depuis la promulgation de la Loi du 13 juillet 1982, le choix a été pris de privilégier la solidarité au niveau national 2. Le système d’indemnisation repose en effet sur la participation de fait de tout agent (particulier, entreprise, collectivité) ayant souscrit un contrat d’assurance contre les dommages. Cette participation fournit à l’agent, pour les biens couverts, une assurance contre une liste non exhaustive de risques naturels (réputés non assurables) dont les inondations. Les conditions de la garantie, exceptées la tarification et la franchise, sont fixées par le contrat de base.
Le taux de prime est fixé par arrêté, découlant en cela d’un choix de l’État. Il s’impose à l’ensemble des participants (c’est-à-dire à l’ensemble des agents ayant au moins un contrat d’assurance contre les dommages), indépendamment de leur exposition au risque. Par exemple, à ce jour, depuis l’arrêté du premier septembre 1999, le taux de prime est fixé à 12% des primes ou cotisations afférentes aux contrats de base pour les biens autres que les véhicules terrestres à moteur (contre 5,5% à l’origine).
Le niveau des franchises, non indexées, est également fixé par arrêté. Par exemple, depuis le premier janvier 2002, ces franchises sont les suivantes [22]3:
– biens à usage d’habitation, véhicules terrestres à moteur et autres biens à usage non professionnel : 380e;
– biens à usage professionnel : 10% du montant des dommages matériels directs par établissement et par événement avec un minimum de 1140e;
– pertes d’exploitation : 3 jours ouvrés avec un minimum de 1140e
Comme annoncé dans le paragraphe sur lesPPRI, ce niveau des franchises peut varier d’une com-mune à l’autre selon qu’unPPRIest approuvé ou non. L’article A125-1 précise cette variation :
Comme annoncé dans le paragraphe sur lesPPRI, ce niveau des franchises peut varier d’une com-mune à l’autre selon qu’unPPRIest approuvé ou non. L’article A125-1 précise cette variation :