L’organisation des services des institutions territoriales et de l’Etat et le recours à l’expertise externe

Afin de définir et de planifier les infrastructures et les services de transports, les institutions territoriales s’appuient sur leur service pour instruire des études. L’organisation interne varie d’une institution à une autre. Au sein d’une même institution, les procédures divergent selon le type d’aménagement ou de service. Dans cette section, nous décrivons pour chaque type d’institution un stéréotype d’organisation. L’objectif est de mettre en exergue les écarts, qui, combinées aux tendances décrites précédemment, révèleront les évolutions du recours à l’expertise.

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Les services communaux

Les communes assurent la maîtrise d’ouvrage de 570 000 kilomètres de routes, soit près de 60% du kilométrage de voiries bitumées du territoire national. Ces voiries constituent la partie capillaire du réseau routier français. A l’instar de la dispersion du nombre d’habitants par commune en France [Pumain & al. 1991], les capacités de maîtrise d’ouvrage sont très variables. Les communes de 300 à 1000 habitants emploient souvent un cantonnier communal en charge de l’entretien des voiries. Les communes de plus de 100 000 habitants emploient plus d’une centaine de personnes dans différents services : voirie, circulation, entretien des espaces publics, études d’aménagement, maîtrise d’ouvrage, prospective et planification, … . Dans les très nombreuses petites communes, le personnel municipal, s’il existe, assure au mieux le petit entretien routier. Le gros entretien est généralement assuré par les subdivisions territoriales de la DDE dans le cadre de convention par projet. En assurant la fonction de maître d’œuvre, les services des DDE remplissent de fait la programmation et la maîtrise d’ouvrage déléguée avec des fonds provenant essentiellement du Conseil Général. Pour les projets d’une certaine envergure, la subdivision territoriale s’appuie sur une subdivision fonctionnelle – études ou maîtrise d’œuvre- de la DDE. Les services du Conseil Général, qui participent fortement au financement les routes communales en zone rurale44_{, jouent parfois le}

rôle de tiers venant conseiller les maires des petites communes.

Dans les agglomérations, la plupart des communes ont une taille suffisante pour disposer en permanence d’un technicien territorial compétent en voirie. Elles assurent au minimum la programmation de leur voirie. Les plus importantes des communes urbaines assurent elles- mêmes les fonctions de maîtrise d’œuvre pour les aménagements ou la création de nouvelles voiries et la régulation des carrefours à feux. Tandis que les petites communes, voire certaines communes de taille moyenne, confient généralement la maîtrise d’œuvre aux subdivisions territoriales des DDE. Concernant les carrefours à feux elles s’appuient parfois aussi sur les sociétés privées spécialisées dans la maintenance des feux. Pour les études complexes ainsi que les études d’opportunité, de faisabilité ou de définition de projet de voirie de grande envergure, il est souvent fait appel au service Etudes des DDE ou des Cete et éventuellement à des bureaux d’études de statut privé par les communes plus peuplées.

Cependant, quelque soit la taille de la commune, les projets de grande envergure ont généralement des incidences sur les communes voisines voire sur l’ensemble de l’agglomération. Ils font souvent l’objet de cofinancement de la part de l’agglomération, du Département, de la Région ou de l’Etat. Le cofinancement des études est une pratique assez courante qui permet à chacune des institutions territoriales concernées de participer à la définition du projet. Ceci dit, l’instauration des Plans de Déplacements Urbains a

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« Le Conseil Général subit une forte demande routière de la part des conseillers généraux. La route et le rond-point ont une fonction symbolique certaine d’équité dans le développement.» [Wiel 1998 p15]

sensiblement modifié le processus. Tous les projets de grande envergure des communes, même ceux qui relèvent de la seule compétence communale, ont été instruits au cours de l’élaboration des Plans de Déplacements Urbains par l’autorité organisatrice des transports urbains : le PDU définit généralement les principes des grands projets de voirie communale ou départementale. De ce fait, les études postérieures à l’adoption du Plan de Déplacements Urbains concernent la faisabilité, la conception d’aménagement et la mise au point de systèmes de régulation complexes. Ces études relèvent plus de l’ingénierie que de la planification. On note cependant une tendance, au moins pour les projets phares, à faire appel à des urbanistes-paysagistes ainsi qu’une attention nouvelle aux autres usagers que les automobilistes45_.

Depuis 2002, en application d’une directive européenne, toutes les études confiées par les collectivités locales à un tiers sont soumises au code des marchés publics, y compris si l’organisme qui réalise les études est un service public.

Les services du Conseil Général

Les Conseils Généraux ont la responsabilité des routes départementales et des transports publics départementaux. De façon générale46_{, ces deux missions sont pilotées par des élus}

différents et assurées par des services distincts. Il est même courant que les dossiers soient instruits par des commissions distinctes. Globalement, les routes relèvent de l’aménagement du territoire avec une prédominance des conseillers généraux ruraux, tandis que les transports collectifs relèvent d’une commission du même nom dominée par les conseillers généraux urbains (de la grande agglomération ou des villes secondaires).

L’ensemble des Conseils Généraux français assure la maîtrise d’ouvrage de 360 000 kilomètres de routes départementales soit un bon tiers du réseau routier français. Tous les Conseils Généraux47 _{de France s’appuient sur un service technique départemental capable de :}

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Nous verrons plus loin (chapitre 4) que plusieurs des BE enquêtés développent des compétences pour répondre à cette nouvelle demande à la frontière entre la planification et la conception. Nous regroupons ces missions sous le terme « microplanification ».

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L’organisation décrite correspond au fonctionnement du Conseil Général de l’Isère qui est resté inchangé depuis une vingtaine d’années. Nous avons par ailleurs consulté une dizaine de sites internet de Conseils Généraux français en 2001, après le renouvellement des équipes départementales. Un seul département se distinguait par une organisation unique pour les transports collectifs et les routes départementales. Il s’agit du Conseil Général du Bas-Rhin.

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Le kilométrage de routes départementales est du même ordre de grandeur dans les départements français. Les frontières des départements ont été tracées en 1800 à l’initiative de Bonaparte, premier consul, dans une optique de contrôle du territoire par le représentant de l’Etat. La surface du département et la position de la préfecture ont été déterminées de façon à ce que tout village du département puisse être atteint en cheval dans la journée. De circonscription administrative de l’Etat, le Département est progressivement devenu une collectivité locale pilotée par le Conseil Général composé de conseillers généraux élus au scrutin uninominal sur une circonscription appelée canton. De fait, les routes départementales remplissent une double fonction : relier les communes d’un même canton au chef-lieu de canton et relier, de façon complémentaire aux éventuelles routes nationales, les chefs-lieux de cantons au chef-lieu du département. Dans les départements les plus peuplés, les routes départementales entre communes et entre cantons ont été démultipliées mais pas de façon proportionnelle à la population.

• définir les « besoins »,

• réaliser (ou éventuellement faire réaliser) les études de faisabilité et de définition, • faire-faire (ou éventuellement faire) la conception et la maîtrise d’œuvre

• faire-faire les travaux.

Depuis longtemps, la plupart des travaux sont réalisés entreprises privées de travaux publics mises en concurrence par appels d’offre. D’autres travaux, notamment d’entretien courant, échappent au marché puisqu’ils sont directement confiés aux « parcs de l’équipement » qui sont des services de la DDE cofinancés par les Départements dans le cadre de convention dont la légalité est régulièrement épinglée par la Cour des Comptes. Concernant la conception et la maîtrise d’œuvre, les Départements qui n’ont pas développé leurs propres services s’appuient essentiellement sur les DDE, ils sont peu nombreux à solliciter régulièrement des BE privés. Quant aux études amont (problématisation, opportunité, pré-faisabilité), elles sont réduites en zone rurale et souvent internalisées48 _{en zone urbaine : les BE privés sont sollicités en cas de}

surcharge d’activité ou de situation conflictuelle potentielle (conflit entre collectivités locales ou résistance des riverains).

En tant qu’autorité organisatrice des transports collectifs départementaux, les Conseils Généraux gèrent un budget substantiel. L’exploitation des lignes départementales est parfois assurée en régie directe et plus généralement par des sociétés privées dans le cadre de marchés publics (achat forfaitaire de prestations) ou de délégation de service public (définition d’un service minimal et partage des recettes). Dans le premier cas, les services du département définissent précisément le service (lignes, horaires, volume du bus, ….), ce type de marché répond bien aux attentes des petits transporteurs locaux et à des appels d’offre ligne par ligne. La délégation de service public (DSP) laisse une plus grande initiative à l’exploitant, plusieurs lignes contiguës, voire la totalité du réseau départemental, font alors l’objet de la DSP; le délégataire est financièrement incité à développer la clientèle sans augmenter les coûts. La délégation de service public favorise les grandes compagnies de transport de voyageurs car elle valorise les compétences organisationnelles (management, marketing, complexité logistique, …), en outre le volume de la délégation élimine les petits transporteurs locaux. Les Conseils Généraux utilisent de façon croissante la DSP, elle leur permet de s’appuyer sur les compétences organisationnelles des délégataires pour réduire les coûts et/ou améliorer le service aux usagers mais ils craignent les effets sociaux de la disparition des petits transporteurs locaux souvent soutenus par le conseiller général du canton où ils sont implantés. De façon générale, la DSP exige une plus grande expertise tant chez l’exploitant (cf supra) que de la part du service transport du Conseil Général : en effet, il lui faut définir un ensemble de contraintes et d’incitations qui laissent une certaine autonomie à l’exploitant tout

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en garantissant une qualité de service aux usagers potentiels. Les Départements recourent souvent à une expertise externe pour préparer la procédure de DSP.

En outre, l’approche multimodale des Plans de Déplacements Urbains par les agglomérations et celles des Schémas Régionaux de Transports incitent les départements à développer des schémas départementaux de transport qui ne soient pas pensés en fonction du seul réseau de lignes de bus départementales : ils s’interrogent sur l’intermodalité TC/TC avec les transports urbains et les transports ferroviaires49_{. On peut s’attendre à ce que les Conseils Généraux}

élaborent progressivement50 _{la politique de transport public et la politique routière selon une}

approche multimodale. La demande d’expertise multimodale de leur part s’accroîtra … lentement.

Les DDE et le réseau scientifique et technique de l’Etat.

Avec les autoroutes concédées, les routes nationales constituent les artères principales du réseau routier français. Dans les agglomérations, les autoroutes ou ouvrages concédés sont rares : bien souvent, les sections à péage des autoroutes s’arrêtent à l’entrée de l’aire urbaine51_{, les sections autoroutières urbaines relèvent généralement de l’Etat. De ce fait, les}

routes nationales, placées sous la responsabilité des DDE, constituent l’essentiel du réseau de voiries principales des métropoles52_{. Appremment, les DDE semblent en mesure de contrôler}

le réseau des principales voiries urbaines. Cependant, les objectifs de diversification des usages (automobile, vélo, bus en site propre, …) et les progrès des techniques de régulation de la circulation incitent les maires à juguler les capacités automobiles intrinsèques de la voirie. Sur certains axes urbains, les services de la DDE et ceux des communes se livrent à un combat permanent par le biais de la régulation des carrefours à feux53_{. Le Dossier de Voirie}

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Plusieurs départements ont porté leurs efforts depuis quelques années sur les lignes périurbaines en cherchant à séduire une clientèle multimodale : citons le Conseil Général de Charente-Maritime qui collabore étroitement avec l’AOTU de La Rochelle et le département de l’Isère qui a mis en place depuis 2002 une tarification par zones concentriques autour de l’agglomération grenobloise.

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Cette approche est loin d’être générale, les transports collectifs départementaux sont essentiellement conçus comme un droit au transport ciblés vers les personnes non motorisées (pauvres, personnes âgées, écoliers, lycéens, …) alors que les routes répondent à un objectif d’aménagement du territoire ; (elles remplissent une fonction symbolique d’équité selon M. Wiel). Nous pensons que c’est en portant leurs efforts sur la desserte TC du périurbain (cf note ci-dessus) que les départements développeront progressivement, très progressivement, une approche multimodale.

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Cela étant, l’expansion urbaine se forme en priorité le long des grands axes autoroutiers [Bonnafous & Tabourin 1998] et un nombre croissant de sections à péage sont empruntées par les pendulaires qui installent leur domicile au-delà de l’aire urbaine.

52 _{Sauf dans la partie centrale des agglomérations où certaines grandes artères sont communales (notamment les} percées haussmanniennes et les avenues circulaires construites en périphérie du centre-ville historique) ou départementales (chemins anté-automobiles reliant les anciens villages absorbés par l’urbanisation).

53 _{La légitimité politique locale des élus municipaux comparativement à celle des ingénieurs de l’Etat ainsi que la} montée en puissance de la structure intercommunale (cf supra) contribuent aussi à l’affaiblissement de l’influence de la DDE.

d’Agglomération54 _{élaboré par les DDE dans les grandes agglomérations françaises à la}

demande des directions centrales du ministère a été la dernière tentative de coordination de la planification des transports par les services de l’Etat. D’une certaine façon, le DVA a préparé l’avènement de l’obligation d’élaborer un PDU55_{. Aujourd’hui, après la loi SRU qui a précisé}

que le PDU s’imposait à tous les maîtres d’ouvrages, l’autorité de la DDE sur les routes nationales en zone urbaine est limitée en amont (planification) par l’AOTU et en aval (exploitation) par les communes.

Les DDE disposent en leur sein d’une importante expertise en matière de maîtrise d’ouvrage, d’exploitation routière, d’ingénierie et de planification des transports. Au plus près du terrain, les subdivisions territoriales couvrent un territoire correspondant56 _{à un ou deux cantons}

ruraux. Elles assurent des missions d’Etat et d’autres pour le compte des collectivités locales : l’entretien et l’exploitation des routes, l’aide technique à la gestion communale, la maîtrise d’œuvre de travaux et l’application du droit des sols. Des services thématiques ou fonctionnels tels que Entretien des Routes (ou Routes), Grands Travaux (ou Grands Projets), Circulation et Sécurité (parfois inclus dans le service Routes), Aménagement (éventuellement spécialisés) exercent selon les cas une ou plusieurs des fonctions suivantes : gestion directe, contrôle, ingénierie, conseil. Ces services interviennent en supervision ou appui aux subdivisions, ou à la demande des directions centrales ou bien directement pour le compte des collectivités locales. L’organisation interne est spécifique à chaque DDE. Les missions effectuées pour le compte des collectivités locales dépendent évidemment de la demande des collectivités, elle-même liée à l’organisation interne de ces collectivités.

Les services thématiques ou fonctionnels et éventuellement les subdivisions bénéficient du soutien technique et des réserves de disponibilité des Centre d’Etudes Techniques de l’Equipement (Cete). Proches du terrain, en liaison permanente avec les DDE, les spécialistes des Cete contribuent à l'élaboration des doctrines, des méthodes, des outils techniques et à leur mise en oeuvre. Ils effectuent les recherches et les études, assistent techniquement les

54 _{Une circulaire de 1992 demande aux directeurs départementaux de l’Equipement d’élaborer des Dossiers de} Voirie des Agglomérations à l’horizon 2010 pour une trentaine d’agglomérations françaises. Les DDE sont aussi invitées à organiser la concertation avec les collectivités concernées. Ces Dossiers sont composés d’un diagnostic socio-démographique et d’un bilan des voiries existantes, d’une étude prévisionnelle des trafics automobiles et de test de scénarii d’infrastructures nouvelles (source : Dossier de voirie d’agglomération, Certu 1993 cf annexe C). Ces dossiers permettent d’une part au ministère des transports d’anticiper les besoins à l’échelle nationale, d’autre part d’organiser sur la base du dossier la concertation et la programmation des nouvelles infrastructures par les collectivités et l’Etat. Achevés en 1994 ou 1995 pour la plupart, les DVA ont été ignorés pendant la campagne des municipales. Les collectivités ont opportunément utilisé la loi sur l’air pour planifier elles-mêmes l’organisation des déplacements grâce aux Plans de Déplacements Urbains [Novarina 2002].

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Une circulaire ministérielle et le guide du Certu consacré aux DVA recommande d’instruire les DVA selon une approche multimodale et en concertation avec les élus locaux.

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En zone urbaine, où la surface des cantons est considérablement plus réduite, la subdivision peut couvrir jusqu’à une dizaine de cantons. Dans certains départements, une division urbaine a été créée de façon à correspondre au territoire institutionnel des agglomérations urbaines, elle comprend plusieurs subdivisions selon un découpage qui peut être territorial (DDE 69) ou thématique, par exemple : subdivision Grenoble Aménagement et Grenoble Routes (DDE 38).

services des DDE et participent à leur formation. 3800 personnes travaillent dans les sept Cete interrégionaux57_{. Les compétences des Cete recouvrent tous les champs d’intervention du}

ministère de l’Equipement dans sa surface la plus large : logement, transports terrestres, maritime et aérien, construction, tourisme, urbanisme, aménagement, … . Les infrastructures routières représentent une part importante de l’activité des Cete.

Deux services techniques centraux concernent particulièrement le domaine des transports. • Le Service d’Etudes Techniques des Routes et Autoroutes (SETRA) est rattaché à la

Direction des Routes. Il intervient sur l’ensemble des techniques routières, hors milieu urbain et tunnels. Il recèle des compétences techniques couvrant tout le cycle de vie de la route : exploitation, entretien, construction, conception, planification. Il joue le rôle d’assistant maître d’ouvrage pour les grands projets routiers de la direction des Routes. Il élabore la doctrine technique routière française et promeut l’innovation. Il travaille en partenariat avec les conseils généraux (« Club des Départements Routiers »), les groupes de travaux publics et les sociétés autoroutières (Comité Français pour les Techniques Routières) et se positionne comme le pôle d’échanges et de synthèse de la communauté routière française. Le SETRA est basé à Bagneux, il comprend 400 personnes et fait régulièrement appel aux personnels des Cete pour mener ses missions. En principe, son domaine d’intervention se limite aux autoroutes et routes en rase campagne mais compte tenu de ses effectifs qui sont nettement plus importants que ceux de l’équipe « Sécurité, Voirie et Espace Public » du Certu, il continue d’être un prescripteur technique influant de la doctrine routière urbaine58_.

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Selon F. Perdrizet, directeur de la DRAST [Perdrizet 2002 p139]. 58

Remarquons en outre que l’expansion des bassins de vie métropolitains absorbe le réseau routier de rase campagne.

• Le Centre d’Etudes sur les Réseaux, les Transports, l’Urbanisme et les Constructions Publiques (Certu) est « chargé de conduire des études dans le domaine des transports,

de l’urbanisme et des constructions publiques pour le compte de l’Etat ou au bénéfice des collectivités locales établissements publics ou entreprises chargés de missions de service public ou des professions en cause » selon le décret du 9 février 1994 relatif à

sa création. Il « contribue par ses activités de statistiques, d’enquêtes, d’expertises,

d’expérimentation et d’innovation technologique de production de logiciels de publication d’ouvrages techniques et méthodologiques, de formation et d’information, au progrès des connaissances et des savoir-faire et à leur diffusion. Dans son champ d’activités, il contribue à l’élaboration de la normalisation et de la réglementation technique ainsi qu’à la mise en œuvre des autres actions de l’Etat ». Basé à Lyon, il a

repris une grande partie des missions du Cetur.59 _{Le Certu emploie 170 fonctionnaires}

dont les deux tiers de catégorie A. Son budget 2001 s’élevait à 20M€ dont la moitié correspond à des études sous-traitées aux Cete. Les consultants interviennent régulièrement en appui aux Cete et éventuellement aux DDE. Il réunit des compétences pluridisciplinaires centrées sur l’environnement urbain comme le reflète la liste des équipes : Urbanisme / Mobilité, transports et services urbains / Sécurité, voirie, espace public / Constructions publiques / Environnement / Systèmes techniques pour la ville / Télésystèmes et géomatique60_{. Le Certu est le plus ouvert aux collectivités locales}