quelques notions employées par la suite
Chapitre 3 Les acteurs des politiques de transports, les orientations et la demande d’expertise
3.1 Les acteurs des politiques de transports de personnes en milieu urbain
3.1.1 La maîtrise d’ouvrage des réseaux et l’autorité sur les services de transports
La législation française distingue le maître d’ouvrage et l’autorité organisatrice. Le premier est propriétaire de l’équipement ce qui suppose généralement la propriété du foncier supportant l’équipement. Les infrastructures de transports appartiennent à des maîtres d’ouvrages publics. Certaines infrastructures peuvent être concédées pour une durée limitée à des sociétés de droit privé mais le concédant en garde la propriété physique. L’autorité organisatrice des transports publics organise les transports publics pertinents sur son territoire de compétence. Grâce à une taxe spécifique, à une dotation de l’Etat ou à une subvention des collectivités locales, elle finance des services de transports publics (c'est-à-dire accessibles à tous). Selon les cas, elle peut être propriétaire de certains équipements (dépôts de bus, stations et parcs relais, gares routières, …).
Le réseau routier
La responsabilité directe du réseau routier français est assurée par les Communes, les Départements et l'Etat. A titre d’illustration, nous citons des données du département de l’Isère qui est assez représentatif des départements français dotés d’une grande agglomération2.
2
La superficie de l’Isère est légèrement supérieure à la moyenne des départements français. Par sa population (375 000 habitants), l’agglomération grenobloise se situe à la médiane des 20 premières agglomérations françaises.
Type de route Département Isére3 [km] Maître d’ouvrage Service ou organisme exploitant France (1996) [km] Autoroutes 301 Etat concédé à la société AREA4 AREA 8 3005
Routes nationales 5806 Etat DDE 26 900
Routes départementales 4 650 Département DTAE
(CG) 360 100
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Routes communales 10 150 Commune Commune 569 000
Tableau 3-1 Les maîtres d'ouvrages du réseau routier français
Debizet 2004 Thèse : De la planification des transports à la gestion durable de la mobilité Mutations d’une expertise
Le système autoroutier français est fondé sur le principe de la concession de travaux et de service public instauré par la loi du 18 avril 19558. L’Etat9 fixe les tracés, le niveau des
investissements, la durée de concession. La société concessionnaire assure le financement de la construction, l’exploitation et l’entretien ; en contrepartie elle bénéficie des recettes du péage. Jusqu'en 1998, le contrat de concession était régulièrement complété par des avenants à mesure de l’attribution de nouvelles sections à construire10 ; le déficit prévisible des
nouvelles sections était compensé par un prolongement de la concession sur les sections plus rentables. Ce système d'adossement est proscrit depuis le décret du 1er janvier 1998 qui entérinait une directive européenne de 199311. Les nouvelles concessions sont attribuées après
un appel d’offre conforme à la réglementation nationale relative aux délégations de service
3
Source : Isère Magazine, Mensuel du Conseil Général de l’Isère, 1999 4
AREA est une filiale de la Société des Autoroutes Paris Rhin-Rhône (SAPRR) qui est contrôlée par le holding public Autoroutes de France.
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dont 6758 kilomètres étaient concédés au 1er janvier 1998 à des sociétés exploitantes dont le CA cumulé atteignait 28 milliards de francs en 1997. Source : Le réseau autoroutier français, Plaquette de présentation, Association des Sociétés Françaises d’Autoroutes 1999.
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dont une trentaine de kilomètres de voies rapides urbaines à 2x2 ou 2X3 voies. 7
En 1972, l'Etat se sépara de 55000 kilomètres de routes nationales dites secondaires. Rétrocédées aux Conseils Généraux, elles se sont ajoutées aux routes du réseau départemental. A cette époque, les régions n'existaient pas (création en 1974).
8 Source : Le réseau autoroutier français, cité ci-dessus. 9
Seul l’Etat peut concéder des sections autoroutières. Les Départements et les Communes ne peuvent concéder qu’un ouvrage d’art (tunnel ou pont) selon la loi du 18 avril 1955 confirmée par la loi d’orientation des transports intérieurs [Annexe C Lois et règlements].
10
Jusqu'en 1998, le choix du concessionnaire se faisait Intuitae Personae par le ministre de l’Equipement. 11
Source : Cour des Comptes 2003, La réforme de la politique autoroutière, Rapport annuel au président de la République, Deuxième partie Chapitre IV, Transports et Equipement, Paris, 2003.
public. Les concessionnaires actuels sont des Sociétés d'Economie Mixte (SEMCA) contrôlées par l’Etat12 à l’exception de la société privée Cofiroute qui est contrôlée par un
groupement des grands groupes de BTP français. Elle est la seule des quatre sociétés privées concessionnaires créées au début des années 70 à ne pas avoir fait faillite. Les trois autres ont été renflouées et intégrées par les SEMCA les plus proches géographiquement [Zembri-Mary 2001].
Les routes nationales sont exploitées par les services déconcentrés du Ministère de l'Equipement. Les Directions Départementales de l'Equipement (DDE) exploitent aussi les routes départementales pour le compte des Départements. En Isère, une convention passée en 1992 entre l'Etat et le Département confie l’exploitation et l'entretien quotidien du réseau aux services de la DDE moyennant financement : 410 agents de l'Etat sont mis à disposition du Conseil Général de l'Isère. La Direction Technique de l'Aménagement et de l'Equipement qui est un service du Conseil général de l’Isère comprend 90 ingénieurs et techniciens, il assure la maîtrise d'ouvrage des routes départementales et une partie de la maîtrise d'œuvre (gros entretiens et travaux neufs) ; il supervise l'exploitation des routes départementales confiée aux agents de l'Etat.
En zone rurale, les petites communes bénéficient d’un important soutien financier du Conseil Général13 et « délèguent » l’entretien et l’exploitation aux subdivisions de l’Equipement. Dans
les agglomérations, des voiries communales sont généralement entretenues et exploitées par la commune, exceptionnellement par l’institution intercommunale14. De fait, les principales
artères d’une même ville relèvent généralement de maîtres d’ouvrages différents : Etat, Département, Communes. En zone urbaine, la gestion de la circulation (feux, déviations provisoires, stationnement, …) relève du pouvoir de police du maire, elle est assurée par les services techniques communaux y compris sur les voiries départementales et nationales.
Quant à l'investissement (amélioration ou création de voirie), le cofinancement s’est progressivement généralisé aux principales voirie métropolitaines depuis la décentralisation de 1982. En effet, même si une seule collectivité à la responsabilité directe de la voirie, les autres sont concernées au titre de compétences générales (Aménagement du Territoire, Environnement…). La Région et la structure intercommunale d’agglomération participent fréquemment au financement des infrastructures de transports dont elles ne sont pas maîtres
12
L’Etat détient directement environ 45% des SEMCA et autant du holding Autoroutes de France, le reste du capital appartient à la Caisse des Dépôts et à des collectivités. Le holding Autoroutes de France a été créé en 1982 pour reprendre le passif des SEMCA déficitaires, entre autres celles que l’Etat avait obligé à reprendre les activités des sociétés autoroutières privées en faillite. Autoroute de France assure la péréquation financière entre les SEMCA.
13
Un bon tiers du budget "Aménagement du Territoire" du conseil général de l'Isère est affecté en dotation ou subvention aux communes rurales pour l'amélioration (bien souvent de l'entretien en réalité) de leur voirie communale. Les communes urbaines ne bénéficient pas systématiquement d’une telle manne financière.
14
A Lyon, l'exploitation des voiries communales du périmètre est assurée par un service de la communauté urbaine du Grand Lyon.
d’ouvrages15. Il est rare qu’une amélioration ou le contournement routier d’une route nationale
située dans une aire urbaine ne soit pas cofinancée par la Région, le Département et la structure intercommunale. Les cofinancements, qui étaient à l’origine négociés au cas par cas, respectent des clés de répartition financière variables selon la catégorie de voirie et l’éventuelle inscription au contrat de plan Etat-Région. Ces clés deviennent des références propres à un département ou une région et ne sont remises en cause que de façon épisodique. Les clés de répartition selon la classification de la voirie et suivant l'inscription ou non au contrat de plan Etat-Région sont devenues des références, spécifiques à un département ou une région, remises an cause de façon épisodique.
Le tableau ci-dessous récapitule de façon simplifiée la maîtrise d’ouvrage et l’exploitation du réseau routier en France.
15 A titre d'exemple en 1996, l'amélioration d'un échangeur entre route nationale et une voie rapide urbaine communale a été financée conjointement par la Communauté de Communes (27,5%), le Département (27,5%), la Région (22,5%) et l'Etat (22,5%) pour un montant total de 30 MF.
Tableau 3-2 Maîtres d'ouvrages et autorités organisatrices
Debizet 2004 Thèse : De la planification des transports à la gestion durable de la mobilité Mutations d’une expertise Les services de transport public
Les transports collectifs étaient originellement assurés par des entrepreneurs privés avec la bienveillance des autorités publiques. Pour diverses raisons, plusieurs services de transports collectifs sont passés sous le contrôle des autorités publiques. Nous nous intéresserons exclusivement à ces services de transports collectifs publics et ne traiterons pas des transports collectifs non publics16 sur lesquels les autorités publiques n’ont pas autorité en dehors de
veiller au respect de la sécurité et de la réglementation du travail.
16 Quelques exemples de services de transports collectifs non publics : les autocars réguliers réservés au personnel d’une entreprise, les liaisons TC reliant d’importants pôles de mobilité entre eux et ne bénéficiant pas de financement public (aéroport, parc d’attractions, ... ), les transports de groupes déjà constitués (association, tour
Et at R égi on D épar te m en t Agg lom ér at io n Co m m un e
Infrastructures de transports Maître d'ouvrage Exploitant
Autoroute à péage 7000
Sociétés concessionnaires
COFIROUTE et SEMCA (Caisse des dépôts)
Autoroute gratuite 1300 Etat via les DDE Route Nationale 27000 Etat via les DDE
Route départementale 360000 Conseil Général sous-traite aux DDE Voirie communale 570000 services techniques municipaux
Trottoir piéton
services techniques municipaux en ville et village
Réseau ferré national RFF RFF sous-traite à la SNCF
Réseau ferré urbain AOTU
entretien généralement assuré par l'exploitant des transports publics Ouvrages d'art à péage Société concessionnaire
services de transports Autorité organisatrice Exploitant
transport public interurbain
Sté privée ou mixte ou Régie municipale pour lignes de bus départementales ou SNCF pour chemin de fer régionaux
stationnement urbain couvert AOTU
Sté privée ou mixte ou Régie municipale ou exploitant Tpubic si AOTU
stationnement urbain sur voirie Services techniques municipaux
transport public urbain AOTU Sté privée ou mixte ou Régie municipale
Jalonnement
fonction généralement assurée par service spécialisé de la DDE sauf dans villes moyennes et grandes
Signalisation (feux)
services techniques municipaux
Le réseau ferré
Développé au 19ème siècle par des industriels et des banquiers, le réseau ferré français a été unifié en 1937 par la nationalisation d'une dizaine de réseaux régionaux et la création de la Société Nationale de Chemin de Fer (Sncf). Les grandes lignes (essentiellement celles reliées à une gare parisienne) ont fait l'objet d'une attention continue de l'Etat et des dirigeants de la Sncf. De nombreuses lignes régionales et certaines lignes interrégionales ont été désinvesties voire fermées17. Pendant longtemps, la Sncf fut à la fois propriétaire de l'infrastructure et
responsable de l'exploitation. Depuis 1997, la propriété de l’infrastructure –voies, équipements fixes contribuant directement à la circulation des trains - a été transférée à une société nationale créée pour l’occasion : Réseau Ferré de France (RFF). Les gares et le matériel roulant sont restés la propriété de la Sncf qui est l'exploitant français exclusif du réseau ferré. La Sncf exploite les transports ferroviaires de voyageurs d’intérêt régional sous l’autorité des Régions18 et les grandes lignes sous la tutelle du ministère des Transports.
Les transports collectifs départementaux
En province, des sociétés privées finançaient et exploitaient des tramways sillonnant les départements à partir des chefs-lieux. Au début du XXème siècle, la bitumisation des routes démultiplia le nombre de lignes d’autobus entre les villes et la campagne, elle entraîna progressivement la disparition des tramways périurbains. Avec le développement du "système automobile", les lignes de bus devinrent déficitaires et les Départements prirent le relais du privé en finançant et organisant l'exploitation des lignes. Ils confient généralement19
l’exploitation des lignes à des sociétés privées : petits transporteurs locaux indépendants ou filiales de grands groupes de transports20. Les obligations croissantes de mise en concurrence
des marchés publics ont accru la concentration dans ce secteur encore très dispersé.
Confrontés à une inflation des coûts21, de nombreux Départements essaient de réorganiser leur
réseau, d'abord en cherchant des synergies entre les lignes départementales et les lignes de
operator, … ). A l’échelle d’une grande ville, ces transports collectifs non publics jouent un rôle marginal les jours ouvrés.
17 Ou cédées à des collectivités locales par la Sncf qui se débarrassait ainsi des lignes dont l’exploitation était déficitaire. La société des Chemins de Fer de Provence -de statut privé- exploite la ligne touristique Digne-Nice dans le cadre d’une concession des Départements des Hautes-Alpes et des Alpes-Maritimes.
18 A l’exception de l’Ile-de-France où les transports publics sont organisés par le Syndicat des Transports d’Ile-de- France au sein duquel l’Etat est majoritaire.
19
Cependant quelques départements ont gardé des Régies départementales ou des SEM départementales exploitant une partie des lignes départementales de transport public.
20
Dont les quatre principaux sont Kéolis (contrôlé par Sncf Participations), Connex (filiale Véolia ex-Vivendi Environnement), Transdev (filiale de la Caisse des Dépôts) et Transports Verney qui est un groupe indépendant. Source : Les grands groupes français de transport de transport de voyageurs, histoire, stratégies, diversifications, Certu, novembre 1999, 430p.
21 Pour répondre aux besoins des populations non-urbaines, les Départements ont parallèlement mis en place un réseau de ramassage scolaire, de l'école élémentaire au lycée. Les coûts ont explosé ces dernières années sous l'effet de la périurbanisation, de l’accroissement des vitesses (les voyages quotidiens ont remplacé les voyages
transports scolaires, ensuite en améliorant la cohérence avec les réseaux de transports urbains et les trains régionaux.
Les transports urbains en province
De la voiture à cheval au tramway électrique, les transports collectifs urbains se sont développés parallèlement à l'industrialisation et à l'urbanisation [Beaucire 1998]. L'essor de l'automobile a fait disparaître les tramways urbains22 au cours des années 50/60. Le bus -
longtemps organisé pour les captifs (ceux qui n'ont pas de voitures) - a régressé parallèlement. Au cours des années 70, quelques villes ont investi à nouveau dans les transports en commun (tronc commun, correspondances, site propre et piétonisation des centres historiques). L'instauration du versement transport en 1973 et 197423 (chapitre 2) leur a donné des
ressources pour redéployer l'offre de transport en commun. On observe une triple évolution : • institutionnelle : le versement transport favorise la création et/ou le renforcement de
l’institution intercommunale24 [Offner 1989]. Les autorités organisatrices de transports
urbains disposent d’une manne financière 25 qui constitue un puissant levier du pouvoir
local,
• technique : les projets de TCSP, et particulièrement le tramway moderne imaginé à Grenoble et à Nantes à la fin des années 70 et expérimenté au cours des années 80, ont été développés dans les principales agglomérations françaises au cours des années 90. En augmentant l’accessibilité de certains secteurs de la ville, ils favorisent leur transformation urbaine,
hebdomadaires) et de l'allongement de la scolarité. Dans l'Isère, le budget du transport scolaire (environ 80 000 élèves concernés) est deux fois plus important que la subvention de fonctionnement accordée au réseau urbain de Grenoble (250000 voyages par jour). Il représente la moitié du budget consacré aux routes départementales. 22 A l’exception de celui de Saint-Etienne.
23
Le versement transport (VT) a été institué en 1971 en région parisienne, puis étendu par étapes aux autorités organisatrices de province qui le souhaitaient jusqu’à un seuil minimal de 20000 habitants. Le VT est une taxe parafiscale affectée au transport, versée par les organismes et entreprises de plus de 9 salariés situées à l'intérieur du périmètre de transport urbain (PTU). Le VT est assis sur la masse salariale et prélevé par l'Urssaf. Il est plafonné par la loi à 0,55 % de la masse salariale pour les villes de 20000 à 100 000 habitants, à 1 % pour celles de plus de 100 000 habitants et à 1,75 % pour celles qui ont en plus un transport en site propre. La plupart des villes de plus de 100 000 habitants ont déjà atteint le taux plafond. Les plafonds diffèrent en Ile-de-France : 2,5 % pour Paris et les Hauts-de-Seine, 1,6 % pour la petite couronne et 1,3% pour la grande couronne. En 1997, le produit du VT s’élevait à 10 milliards de francs en Ile-de-France et 9 milliards de francs en province.
24 Au début des années 70, les autorités organisatrices étaient majoritairement des communes. Au milieu des années 80 [Offner 1989], 25 des 56 AOTU de plus de 100 000 habitants étaient des institutions intercommunales à vocation unique, 24 à vocations multiples et les autres étaient des communes. En 2000, la grande majorité des AOTU étaient des institutions intercommunales polyvalentes [GART-Certu 2000-1].
25
A lui seul le versement transport assure 45% des ressources des AOTU. Le versement transport a permis une croissance de 120% de 1975 à 1995 du budget des Transports publics urbains. L’augmentation du VT explique son adoption à des taux croissants par un nombre croissant d’AOTU et par le développement de l’emploi dans les périmètres des transports urbains. Source : Gestion et Organisation locales, financement in Mémento 1997 des Transports publics Urbains, Groupement des Autorités Responsables des Transports et Crédit Local de France, 12 p.
• sociétale : parce que les TCSP attirent aussi les personnes motorisées, le citoyen multimodal pèse sur les élus locaux afin de décloisonner les politiques sectorielles (cf chapitre 2).
Dans les grandes agglomérations, le périmètre des transports urbains correspond généralement à celui de la structure intercommunale d’agglomération. L’autorité organisatrice des transports urbains (AOTU) est responsable de l'organisation des transports publics de l'agglomération. A ce titre, elle détermine et finance la politique de transport. Elle définit l'offre de transport, le niveau de qualité de service, les tarifs et planifie l'organisation des déplacements. L'autorité organisatrice définit le cahier des charges d'exploitation des transports publics qu'elle confie à une régie ou à une société dans le cadre d'une délégation de service public.
Sur l’ensemble de la France, le nombre d’AOTU augmente régulièrement depuis l’origine. Parallèlement, le périmètre de la plupart des AOTU existantes a tendance a augmenté en accueillant de nouvelles communes périphériques. Ceci se traduit par un renforcement de l’intercommunalité et bien souvent par une éviction (ou une régression de l’autorité) départementale des transports publics urbains [Menerault 1992]. Le renforcement des institutions intercommunales à la fin des années 90 a accéléré et amplifié la tendance26.
Les transports urbains en Ile-de-France
Des voitures à cheval de transport collectif parcouraient la capitale de longue date. En 1855, la compagnie des omnibus devait répondre à des obligations (lignes, tarifs, … ) pour garder le monopole des transports collectifs [Beaucire 1998]. L'exposition universelle de 1900 a été l'occasion de réaliser plusieurs lignes de métro. La Ville de Paris concédait une partie de la réalisation à des compagnies privées27. Accompagnant l'urbanisation de la petite couronne, le
chemin de fer a su utiliser au mieux son réseau grandes lignes pour créer des arrêts en banlieue et rivaliser avec le système métro et bus de banlieue. La nationalisation du réseau ferré n'a pas diminué la concurrence entre la Sncf et la RATP. En 1959, l'Etat a créé un pilotage unique à travers le Syndicat des Transports Parisiens (STP). Cet organisme, présidé par le préfet de Région, est dirigé par un haut fonctionnaire nommé par le ministre des transports. Son conseil d’administration a connu quelques évolutions : outre les huit représentants des départements de l’Ile-de-France, il comprend depuis peu des représentants du Conseil Régional et a changé de nom : Syndicat des Transports d’Ile-de-France (STIF).
26 Le développement spectaculaire des structures intercommunales consécutif à la loi sur l’intercommunalité de 1999 (cf infra) a encore augmenté la part des communautés urbaines et communautés d’agglomération parmi les AOTU. Cf supra.
27 Les travaux des lignes nécessitant les constructions les plus audacieuses furent répartis entre la Ville de Paris (tunnels, stations) et la future Compagnie du chemin de fer métropolitain de Paris (voies et accès). Source : Le métro de Paris, Paris-Musées et RATP 1999, 215p.
La LOTI de 1982 a confirmé le STP comme AOTU de la région parisienne. Nonobstant les souhaits répétés de la Région Ile-de-France, le législateur – et le ministère des transports ont maintenu la prédominance de l'Etat lorsque le STIF a succédé au STP à l’occasion de la loi SRU. Le STIF coordonne l’activité de l’ensemble des entreprises de transport de voyageurs en Ile-de-France : la RATP, la Sncf Ile-de-France et les 80 entreprises de transport28. Il arrête
la consistance des services, désigne l’exploitant et fixe les tarifs. Il reçoit le versement de transport perçu auprès des employeurs d’Ile-de-France et redistribue l’essentiel de cette