La loi SRU : contenu et méthodes pour le renouvellement urbain

Si l’on prend acte de la spirale de transformation de la ville, la recherche de la cohésion sociale suppose de bloquer ou de limiter chacun des phénomènes relatés dans cette spirale. La rédaction du projet de loi SRU repose sur une telle approche systémique. Les dispositions de cette loi visent à maîtriser l’étalement urbain et à renouveler la ville sur elle-même. Un volet complet est consacré aux transports.

La maîtrise de l’étalement60 _{urbain par la réglementation de l’urbanisme et la politique}

foncière

La finalité des documents d’urbanisme se résume à trois principes : l’équilibre entre le développement et la préservation de la nature et des espaces agricoles, la diversité des fonctions urbaines et de la mixité sociale, le principe de respect de l’environnement (article 161_).

Diverses dispositions visent à canaliser la périurbanisation en s’appuyant sur les bourgs et hameaux existants62 _{et en décourageant financièrement une trop faible densité [J]. Les effets}

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Dans un article paru dans le numéro 86 de la revue « Etudes foncières » au printemps 2000, Louis Besson, le Secrétaire d’Etat au Logement utilise le terme d’ « éclatement urbain » qui dépasse l’approche spatiale et fait aussi référence au mode de vie urbain et à la manière de vivre ensemble. Dans la mesure où notre intérêt se porte sur la planification spatiale et notamment la planification des transports, le terme étalement est plus approprié car il renvoie plus explicitement à la dimension spatiale.

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Le numéro de l’article indiqué correspond à celui de la loi SRU.

62 _{Dans les communes situées à moins de 15 kilomètres d’une agglomération, en l’absence de Schéma de} Cohérence Territoriale (le SCoT remplace le Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme –SDAU-), les zones d’urbanisation futures et les zones naturelles des Plans Locaux d’Urbanisme ne pourront être ouvertes à l’urbanisation. Les SCoT pourront subordonner l’ouverture à l’urbanisation des zones naturelles et agricoles à la création de transports en commun (article 3).

recherchés en terme de transports sont de deux ordres : limiter la dépendance à l’automobile pour les déplacements de proximité (école, commerces, services quotidiens, …) [K] et favoriser les rabattements sur les réseaux de transport collectif [G].

L’objectif de canalisation de la périurbanisation n’est pas nouveau, il anime les professionnels de l’urbanisme depuis la seconde guerre mondiale. Pour la plupart, les dispositions de la loi SRU complètent des dispositifs existants ou lèvent des failles ou ambiguïtés législatives et réglementaires antérieures. Mais dans la plupart des cas, l’ensemble des dispositions ne contraint pas les communes périurbaines63 _{à urbaniser plus densément qu’elles ne l’ont fait}

précédemment. Elles auront moins de difficultés juridiques à le faire, si tant est qu’elles en aient l’intention.

Le renouvellement urbain

Un faisceau de dispositions visent à sortir du processus de paupérisation de certains quartiers défavorisés [J] et à faciliter le renouvellement de la ville sur elle-même notamment par la reconquête, la redensification ou la transformation fonctionnelle [J] et [K].

Il faut remarquer que, la production d’offre de surface à bâtir (ainsi que la levée des obstacles à la transformation ou la réhabilitation du bâti existant) dans la partie agglomérée contribue par effet de vase communicant à réduire la demande foncière dans le reste du bassin de vie. En ce sens, le renouvellement urbain constitue un des moyens de la maîtrise de l’étalement urbain [J] [K]64_.

La politique de déplacements au service du développement durable

Le développement durable est l’objectif affiché de la politique de déplacements selon le titre III65 _{de la loi SRU. Les principales dispositions ont trait aux procédures de coordination et à}

l’extension des compétences de certaines structures intercommunales ou mixtes :

• Garantir la cohérence entre le Plan de Déplacements Urbains et le Schéma de Cohérence Territoriale par obligation de mise en cohérence suivant un délai limité (articles 94 et 103) et par la possibilité d’élaboration du PDU par l’établissement public chargé de l’élaboration du ScoT (article 101).

63 _{Les communes rurales ou périurbaines les plus enclines à l’étalement peuvent contourner la règle des 15} kilomètres (article 3 de la loi SRU) en se rattachant à un ScoT de « pays rural » a priori plus tolérant en matière d’urbanisation dispersée ou de faible densité.

64 _{A supposer que la densification n’incite pas les habitants, et particulièrement les actifs travaillant à quitter la} zone densifiée.

• Renforcer les Plans de Déplacements Urbains en levant certaines ambiguïtés d’interprétation. Tous les maîtres d’ouvrage d’infrastructures sises dans le périmètre des transports urbains sont explicitement tenus de se conformer au PDU (y compris le Conseil Général et la DDE). L’autorité qui élabore le PDU devra aussi se préoccuper de problématiques connexes aux transports, par exemple le stationnement, la sécurité des piétons et des cyclistes, les modalités d’accès aux véhicules de livraison et la tarification combinée stationnement et TC (article 96).

• Permettre d’utiliser le stationnement comme un levier de la maîtrise des déplacements automobiles (par modification des règlements régissant l’urbanisme, le commerce et l’artisanat et les relations entre les collectivités territoriales) :

- en soumettant les dispositions relatives au stationnement privé des Plans Locaux d’Urbanisme au PDU : possibilité de supprimer des normes « plancher » et d’introduire des normes « plafond » de places de stationnement pour les immeubles de bureau, possibilité de compenser l’obligation de réaliser des aires de stationnement des bâtiments d’habitation par des concessions dans des parcs publics ou l’acquisition dans un parc privé (articles 98 et 34),

- en limitant l’emprise au sol des surfaces de stationnement et des surfaces commerciales ou de loisir (article 34),

- en permettant le transfert du droit de redevance et d’organisation du stationnement des communes à l’autorité organisatrice des transports urbains (article 108),

• Permettre la création66 _{de syndicat mixte associant plusieurs autorités organisatrices de}

transport agissant sur un même bassin de vie (AOTU, Département, Région) pour coordonner leurs services, la tarification et l’information aux usagers. Ce syndicat pourra assurer tout ou partie des compétences d’organisation des transports, notamment l’organisation et la gestion d’équipements et d’infrastructures de transports et pourra prélever une partie du versement transport sur la totalité de l’espace urbain67 _(articles

111 et 112).

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La création d’un tel syndicat permettra de lever des obstacles institutionnels à la mise en œuvre de l’intermodalité notamment pour les habitants extérieurs au périmètre des Transports Urbains : la quasi-absence de projet de tram-train en France tient beaucoup plus à l’incapacité des différents exploitants (exploitants des TC urbains et Sncf) et des autorités organisatrices (AOTU et Région) à se coordonner qu’à des problèmes techniques, de même, la réalisation de parcs relais à proximité des gares du périurbain souffre du fait qu’aucune autorité ne soit en mesure de piloter et de financer l’essentiel de ce type de projet dans un contexte où les intérêts divergent suivant les territoires.

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La notion d’espace urbain, contraction de l’expression « espace à dominante urbaine » se définit par référence aux pratiques de mobilité quotidienne et non à la continuité du bâti (voir notamment le n° 294-295 de la revue « Economie et Statistiques » de l’INSEE).

• Donner définitivement aux régions la compétence d’autorité organisatrice des transports collectifs d’intérêt régional et notamment la supervision et le financement des Trains Express Régionaux (article 114).

Globalement, ces dispositions visent à favoriser les modes alternatifs à l’automobile par une politique de stationnement plus adaptée au contexte urbain [K], à limiter l’accroissement, voire réduire le trafic automobile aux franges de l’agglomération par le développement de l’offre intermodale [G] et à supprimer ou réduire la nécessité d’améliorer les infrastructures routières [H]. Avec la suppression des valeurs plancher de places de stationnement pour les activités, les immeubles de service bien desservis par les transports en commun seront moins coûteux à réaliser dans les zones les plus denses ; a contrario, le plafonnement de l’emprise au sol des aires de stationnement des grandes surfaces commerciales les obligera à limiter le nombre de places offertes ou à construire des parkings coûteux en silo. Ces deux dispositions donnent aux communes et aux structures intercommunales la possibilité de contrôler la propagation extensive des activités de service et, in fine, la transformation sélective de l’organisation urbaine [J].

Conclusion sur la loi SRU et la politique de déplacements

La loi SRU part du constat d’une ségrégation sociale croissante de l’espace urbain et d’un éclatement de ses fonctions. Elle supprime certaines dispositions ou certaines incohérences qui concourraient à favoriser l’automobilité et l’étalement urbain et comme nous l’avons vu à travers le prisme de la spirale de transformation de la ville. Elle permet aux collectivités territoriales de se doter d’outils de coordination, de concertation et/ou de financement et d’instances de pilotage pour mettre en œuvre le renouvellement urbain et canaliser l’étalement urbain : la politique des déplacements est considérée comme un des leviers au service de ces objectifs.

En particulier pour les transports, elle permet aux collectivités d’organiser la gouvernance de l’intermodalité en travaillant sur les différentes étapes de la chaîne intermodale alternative à l’automobile (sécurisation des modes doux, stationnement, infrastructures de transports collectifs périurbains, services de transport à la demande, services d’informations, …).

2.3.4 La cohésion sociale comme moteur du renouvellement de la