Le développement de l’offre motorisée

Au cours des trente glorieuses, l’automobile apparaissait comme le vecteur d’une nouvelle liberté et le moteur de l’économie. La démocratisation de l’automobile rimait avec le développement des infrastructures routières et le libre accès à l’ensemble du territoire national. L’accroissement des vitesses de déplacements offrait la perspective d’une accessibilité égalitaire au territoire. Les villes restaient un point dur en même temps qu’un enjeu essentiel pour l’automobile, les tentatives pour l’adapter à l’automobile ont quasiment réussi, seuls les centres historiques ante-haussmaniens ont pu contenir physiquement la

propagation automobile81_{. Sa démocratisation et la désaffection des transports en commun}

compromettaient le droit au transport. Un sursaut des TC apparut dans quelques grandes villes82 _{au cours des années 70. Après une longue période d’étiage, l’offre en transport en}

commun croissait à nouveau dans les grandes villes françaises.

Nombre d’auteurs ont qualifié la politique menée comme une politique de l’offre, c’est à dire visant à développer les capacités des réseaux de transports. Est-ce bien l’ensemble de l’offre qui a été accrue ?

Les avatars de la planification urbaine et l’oubli des modes doux

Le rapport Buchanan préconisait des « zones d’environnement » délimitées et desservies par des réseaux de transports rapides. Pour les très grandes villes, il proposait d’organiser les circulations en trois plans horizontaux : les voies de distribution principale devaient être construites en sous-sol, les voies secondaires et le stationnement restaient au niveau de la surface actuelle et une « nouvelle zone d’environnement implantée sur un nouveau rez-de-

chaussée artificiel située à quelques pieds au-dessus de l’actuel »83_{. Par rapport à la situation}

des villes de l’époque, c’est donc un développement des capacités qui est recherché : construction d’un réseau rapide en sous-sol, accroissement des capacités routières du réseau de surface et création d’un nouveau réseau piéton passant au-dessus des voies routières afin de relier les zones d’environnement.

Qu’advint-il de ce modèle urbain ?

• En première couronne des villes, dans les zones d’urbanisation denses confiées au secteur privé pour réaliser de l’habitat collectif en accession à la propriété, le foncier fut généralement découpé en parcelles cloturées84 _{de l’ordre d’un hectare raccordées au}

réseau de voiries communal. La route et l’automobile se sont infiltrées jusqu’à l’intérieur du parcellaire85_{, les aménageurs et promoteurs ont trop rarement su créer ou}

maintenir les conditions du cheminement piéton86_{. De fait, dans les premières}

couronnes des agglomérations, l’offre viaire piétonne fut souvent moins performante qu’elle ne l’était dans l’urbanisme en îlots.

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Pour autant les centres historiques ne sont pas isolés du système métropolitain. La mutation de l’offre commerciale de ces zones est indissociable de la métropolisation, elle-même liée à l’automobile et aux transports publics plus rapides.

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Rappelons que nos analyse portent sur le contexte urbain hors Ile-de-France sauf précision contraire. Paris avec son réseau dense de Métro connecté au réseau express régional en plein développement n’a pas connu une désaffection des TC aussi importante [Dupuy & al. 1990]. Le droit au transport des personnes non-motorisées n’était pas menacé.

83 _{Citation extraite de l’article 39 du rapport Crowther qui accompagne la remise du rapport Buchanan au} ministre des transports en 1963.

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Le quartier Teisseire de Saint Martin d’Hères comprend plusieurs copropriétés de 100 à 300 logements en barre ou en tour. Elles sont desservies par des réseaux privatifs en impasse connectés à un réseau communal de quartier lui-même relié à un axe principal de l’agglomération. Dans ce type de quartier, la clôture des copropriétés de façon hermétique au piéton rend peu pertinente la marche à pied y compris pour rejoindre les

• Quelques véritables « zones d’environnement » denses furent construites dans les grandes agglomérations. Sarcelles et la cité des Indes de Sartrouville en région parisienne, la cité Teisseire et le Village Olympique à Grenoble en sont des exemples emblématiques. Entièrement conçus par la puissance publique, ces nouveaux morceaux de ville sont conformes aux principes de la charte d’Athènes. Trente ans après leur construction, l’échec est assez général mais il est difficile de savoir s’il est intrinsèque à la zone d’environnement ou lié à la concentration de logements sociaux d’origine. • Dans les zones moins denses qui caractérisent la deuxième couronne des villes et le

périurbain, la faible densité dissuade ou fragilise les commerces de proximité et les équipements urbains accessibles à pied. Ils s’implantent donc en priorité sur des axes de passage automobile. Ceci favorise la prédominance de l’automobile pour les déplacements de « proximité ».

• Dans les zones de reconstruction de la ville sur elle-même, à proximité de la ville historique, un urbanisme de dalle fut mis en œuvre sur des périmètres limités87 _{et se}

heurta rapidement à une réalité économique : la séparation des réseaux piétons et automobiles compromet la viabilité des commerces.

• Les hypermarchés et les grands centres commerciaux illustrent le concept de zone d’environnement de façon radicale. Le piéton peut déambuler à l’abri de la circulation automobile. Du fait de la concentration de la vente des biens de consommation en un seul lieu augmente le volume du panier d’achat, l’attractivité du lieu exige une excellente accessibilité routière.

Par ailleurs, dans la ville existante, l’espace public fut monopolisé par l’automobile, réduisant l’espace dévolu au piéton et insécurisant les déplacements des cyclistes. Les effets de coupure, peu atténués par les passages souterrains ou suspendus, et les attentes aux feux réglées pour augmenter le débit automobile ont contribué à diminuer la vitesse de déplacement des piétons et des cyclistes dans la ville [Héran 2000]. De façon congruente au développement du système automobile, le zoning88 _{a contribué à l’éclatement des fonctions}

urbaines. De ce fait, les modes lents ont perdu de leur pertinence. En dehors de quelques

services de proximité. Le découpage du foncier, l’organisation économique d’une partie de la promotion privée et l’insouciance pour ne pas dire l’incompétence des services communaux d’urbanisme et de voirie n’étaient pas compatibles avec le concept de zone d’environnement.

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La réglementation de l’urbanisme (POS) et les dispositifs de financement du logement entraient en contradiction avec le concept de zone d’environnement puisqu’ils rendaient quasiment obligatoire la réalisation de places de stationnement sur la parcelle.

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Conditions que l’on trouve encore dans la partie historique des centres-villes. 87

En dehors des zones tertiaires du type La Part-Dieu ou La Défense portées par un volontarisme inscrit dans la durée, de nombreuses opérations se limitèrent à quelques hectares d’immeubles d’habitation isolés dans la ville. C’est le cas d’une partie du quartier Mutualité à Grenoble. Il devait relier le centre historique à la nouvelle mairie ; il en reste trois passerelles peu fréquentées et une rue désertée par les commerces.

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zones d’urbanisation dont le nombre est faible au regard de l’expansion urbaine, les cheminements piétons et cyclistes ont pâti d’une déqualification89_.

Mise en place par l’Etat d’un arsenal institutionnel et réglementaire pour développer l’offre routière

L’Etat a développé son expertise dans deux directions : l’homogénéisation des méthodes d’analyses économiques des projets d’infrastructures afin de sélectionner les projets les plus « rentables » et la standardisation de la conception routière afin d’en réduire les coûts90_{. Pour}

satisfaire chacun de ces deux objectifs, l’Etat a mis en place un arsenal institutionnel et réglementaire.

A l’origine, le SERC91_{, élaborait la doctrine routière du ministère de l’Equipement [Dupuy,}

1975]. En 1969, le SERC fut éclaté pour donner naissance à l’IRT92 _{pour la recherche et au}

SETRA93 _{pour la partie « Etudes ». Le SETRA fut chargé de l’élaboration et de la diffusion}

de l’outillage technique aux Directions Départementales de l’Equipement. Parallèlement, les Cete ont été créés « pour permettre à l’administration de répondre aux défis de l’époque et

notamment au lancement du premier grand programme autoroutier »94_{. En 1972, les}

conditions étaient réunies pour que les dispositions réglementaires soient rapidement et efficacement appliquées dans toute la France y compris par les collectivités locales :

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Cette déqualification s’opère de façon très différenciée sur le territoire urbain. Nuisance sonore et insécurité consécutive à l’accroissement du trafic automobile. Allongement relatif des parcours dans les nouvelles zones d’urbanisation privée ou peu denses du fait d’un réseau viaire en grappe et non plus en maille comme dans la partie centrale des villes. Baisse de la vitesse « commerciale » des vélos et des piétons du fait des coupures permanentes (passages enterrés ou surélevés) et temporelles (feux). Enfin, la dispersion des fonctions urbaines réduit évidemment la pertinence des modes lents : mêmes si les cheminements ne perdent pas de leur qualité intrinsèque, ils perdent de leur utilité, en cela ils sont aussi déqualifiés par rapport à des infrastructures ou services de transport plus rapides.

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La standardisation de la conception routière répond aussi aux objectifs de lisibilité du réseau routier par l’usager et de maintien des performances techniques.

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SERC : Service d’Etudes et de Recherche sur la Circulation, créé en 1951. 92

IRT : Institut de Recherche sur les Transports. Il est le prédécesseur de l’INRETS. 93

SETRA : Service d’Etudes Techniques des Routes et Autoroutes.

94 _{En 1996, les Cete se définissaient « comme producteurs d’études et de conseils et diffuseurs de méthodologies, d’outils et} de doctrines techniques ». Source : Le réseau scientifique et technique, Plaquette de présentation, DRAST, Ministère de l’Equipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, 1996, 36p.

• Deux circulaires interministérielles de 1972 et 1973 fixaient le cadre institutionnel, les objectifs, la méthodologie et le financement des études de conception, d’implantation et de programmation des infrastructures de voirie et de transports en milieu urbain. Elles prévoyaient l’organisation des études en trois niveaux distincts : I projet de voirie, II réservations aux POS des emplacements pour extension de voirie, III contrat de plan et programmation à 15 ans. Début 1974, la Revue Générale des Routes et Aérodrome présentait le modèle à 4 étapes et fournit les données essentielles [Koenig, Seigner & Boussuge 1974]. Quelques mois plus tard, le SETRA édita un Guide des études de

trafic en milieu urbain qui explicite la méthode dans le détail et présente des résultats

généralisables des enquêtes ménages menées dans une quinzaine de villes. Les données exigées selon les circulaires ainsi que les recommandations méthodologiques imposaient de fait le modèle de trafic à quatre étapes95 _{dans les études de voiries des}

grandes villes de province ; ce modèle fut aussi recommandé pour l’étude des plans de circulation (court terme) qui étaient en principe de la responsabilité des communes [Dupuy 1975]. Les résultats du modèle servaient ensuite à calculer la valeur de certains critères : service rendu, bruit et développement urbain.

• Plusieurs circulaires [Annexe C Lois et règlement SETRA] visaient à standardiser la conception des chaussées (largeur, rayon de courbure, planéité, bordures de trottoir) et la régulation des feux suivant un nombre restreint de catégories (rase campagne/ agglomération, niveau de trafic notamment). Ces circulaires permettaient de réduire les coûts de réalisation de nouvelles voies tout en garantissant une capacité de trafic. D’une part la standardisation du dimensionnement de la voirie diminuait sensiblement les coûts de conception. D’autre part, la conception des voies devenait indépendante du contexte urbain (multiplicité des usages de l’espace public, présence de monuments ou fonctions particulières, contraintes de sites, cadre de vie …), la standardisation autorisait le technicien-dessinateur à refuser des aménagements qui se seraient traduits par un surcoût ou auraient réduit les capacités circulatoires96_.

Les ingénieurs de l’Equipement étaient invités par ces documents à prendre en compte l’« environnement de l’infrastructure » et le « développement urbain » en amont des études. Mais la méthode d’évaluation proposée ne précisait pas comment intégrer ces critères dans une méthode relativement formelle. En outre, la réglementation technique des voiries laissait peu de place à la créativité et à la compatibilité avec d’autres usages que la circulation automobile.

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Les 4 étapes sont la génération (de l’habitat et des activités dans les différentes zones), la distribution (des déplacements entres zones), la répartition (de ces déplacements selon les modes) et l’affectation (des déplacements sur la voirie ou les lignes de TC).

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Les techniciens de la DDE n’auraient pas pu concevoir une requalification de la voirie autre que circulatoire. Ils n’auraient pu imaginer le tramway grenoblois.

Alors qu’en 1970 la majorité des déplacements était non motorisée, la marche à pied était exclue de la modélisation, généralement, dès le stade de la génération [Koenig, Seigner & Boussuge 1974]. Quant aux deux roues, ils n’étaient considérés comme une alternative que pour les personnes ne disposant pas de voiture97_{. En 2002, la répartition modale}98 _{se limite}

encore aux modes VP et TC (… une fois les déplacements à pied ou à bicyclette soustraits forfaitairement de la matrice OD). De fait, la qualité des cheminements piétons et du réseau cyclable n’est pas prise en compte dans la répartition modale. De même, l’effet des dispositifs de régulation de l’automobile sur la pratique de la marche à pied ou du vélo ne peut être évalué par les modèles actuellement utilisés dans les agglomérations françaises [Debizet 2002].

Les résultats des modèles de trafic étaient ensuite utilisés dans des calculs coût/avantages afin de déterminer la « rentabilité » d’une infrastructure ou de tester des variantes d’aménagement. L’essentiel de l’avantage d’une nouvelle infrastructure routière ou d’une nouvelle ligne de transport en commun résidait dans les gains de temps des usagers de la route et des TC99_{. La}

monétarisation du temps accroissait la « rentabilité » des voies les plus rapides. Ainsi, la transformation des avenues urbaines en boulevards rapides devint « rentable » : le terre-plein paysager, les contre-allées et les larges trottoirs disparurent au profit des voies de circulation supplémentaires, les passages piéton en surface furent remplacés par des souterrains. Une fois le cœur de la ville saturé par la voiture, la même méthode de calcul de rentabilité incita (ou conforta) les pouvoirs publics à créer des voies de type autoroutier dont la vitesse maximale autorisée était quasiment doublée (110 km/h au lieu de 60 sur les voies urbaines).

La monétarisation des externalités négatives se généralise lentement et tardivement : la prise en compte des nuisances du bruit date de 1995, la monétarisation des impacts sur la santé est encore très incertaine [Boiteux et al. 2001] [Rousselot 2002]. L’effet de coupure sur les piétons a fait l’objet d’une recherche méthodologique toute récente [Héran 2000], sa prise en compte dans les analyses coût avantage prendra sans doute quelques années.

Globalement, l’arsenal réglementaire instauré par l’Etat imposait une rationalité économique qui privilégiait la vitesse et autonomisait les aménagements de transports par rapport à leur contexte territorial. Le développement du réseau technique de l’Equipement permettait d’orienter et de contrôler, sur l’ensemble du territoire national100_{, la chaîne de production des}

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Au stade de la répartition, les usagers ayant une voiture ne sont répartis qu’entre TC et VP, seuls les usagers ne disposant pas d’une voiture sont susceptibles de choisir entre TC et deux roues. Les deux roues étaient traitées comme un mode mineur en désuétude alors qu’ils représentaient encore un cinquième des déplacements.

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La répartition modale est généralement réalisée selon la méthode du coût généralisé. Elle s’effectue de plus en plus souvent en parallèle avec l’affectation (la saturation prévisible d’une voie routière ou d’une ligne TC peut modifier la répartition modale initiale entre VP et TC).

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La perte de temps des piétons et des cyclistes n’est pas comptabilisée [Héran 2000]. 100

Grâce à leur subdivision territoriale, les services du ministère de l’Equipement couvre le territoire national, au plus près du terrain.

infrastructures routières : planification, programmation, conception et exploitation. Seules des grandes villes disposaient des moyens d’études pour contrecarrer la planification des services de l’Etat.

Le redéploiement des transports en commun comme une solution technique consensuelle entre la technostructure de l’Equipement et les villes.

Plusieurs raisons ont été invoquées pour expliquer le renouveau des transports en commun, qui s’esquisse dans certaines villes dès les années 70. Le maintien d’un droit au transport et l’amélioration du cadre de vie commençaient à préoccuper les maires [Offner 1993]. L’administration de l’Equipement et l’expertise prennent conscience de l’incapacité de l’automobile à assurer, seule et à court terme, la mobilité future dans les grandes villes [Dupuy 1975].

L’introduction de l’un des rares ouvrages consacrés aux méthodes de planification des transports collectifs urbains [Cancalon & Garcaillo 1991] révèle la perception des TC par certains experts: « Les actions menées par les pouvoirs publics depuis le début des années 70

en faveur de la circulation automobile ont permis de repousser de quelques années la saturation totale des centres villes sans supprimer ce problème à moyen terme. … mais … [la

création de nouvelle voirie et les nouveaux systèmes de gestion de la voirie -ndlr] nécessitent

des investissements trop lourds dans un avenir proche. Le recours aux transports collectifs est … une alternative raisonnable à de telles solutions. … l’efficacité du système de transports collectifs (et partant du système de transports urbains) constituera l’un des principaux enjeux de la décennie à venir en matière d’aménagement urbain. ». Sans s’attarder sur les

présupposés implicites discutables101_{, retenons seulement le fait que le développement des TC}

en complément à l’automobile permet d’accroître « l’efficacité du système des transports

urbains » plus facilement que ne le ferait l’investissement routier seul.

Effectivement, l’expertise a pu continuer à utiliser la même méthode pour rationaliser les nouvelles lignes de transport en commun. En dehors de l’Ile-de-France, les modèles de déplacements utilisés sont monomodaux (VP ou TC), ils n’éclairent pas les arbitrages entre les transports en commun et les infrastructures routières. Les efforts pour garantir un droit au transport en commun sont pensés indépendamment du développement de l’offre routière.

L’émergence des transports en commun en site propre : une brèche dans les routines de l’expertise.

« Depuis 1977, nous avons tourné le dos à la politique que l’Etat nous avait imposée : des autoroutes pénétrantes urbaines. Nantes a été la première ville à se tourner vers le

101 _{On trouve dans ce plaidoyer trois poncifs caractéristiques de la période de développement de l’offre routière :} la réduction implicite de la mobilité à la mobilité motorisée, le postulat d’une croissance de la mobilité indépendante de l’offre et la présentation de l’automobile comme la seule vraie demande future.

tramway. » raconte Camille Durand, vice-président de la communauté urbaine de Nantes102_{. A}

Grenoble comme à Nantes, les élus ont mené bataille [Lacroix & al. 1978] pour convaincre les services de l’Etat de la pertinence d’un transport en commun en site propre. Il n’a pas été facile de recueillir l’autorisation de réduire le nombre de voies ouvertes à la circulation automobile103_.

Pour les exploitants des TC, le tramway fut un saut technologique reculant les limites du redéploiement de l’offre de bus. La faible capacité des bus embouteillés dans le trafic automobile condamnait le développement des transports publics à Nantes et Grenoble. La saturation du tronc commun des lignes de bus en site propre au cœur de la ville exaspérait autant les riverains que les usagers qui attendaient avec impatience que leur bus parcoure les derniers mètres pour atteindre son arrêt.

Les sociétés exploitant les transports publics urbains de Grenoble104 _{et Nantes}105_{, étaient}

liées106 _{à Transcet, la filiale de la Caisse des Dépôts spécialisée dans l’assistance à}

l’exploitation des réseaux de transports publics. Elles bénéficiaient des conseils de la Semaly, filiale de la Caisse des Dépôts chargée de la maîtrise d’œuvre de la construction du Métro de Lyon. A l’occasion de cette construction, les ingénieurs de la Semaly avaient mis au point des méthodes permettant d’optimiser la réorganisation du réseau de bus lyonnais autour de la ligne de Métro. L’application de cette méthode aux réseaux de Nantes et Grenoble prouva l’intérêt de la réorganisation du réseau de transport public urbain autour de une ou deux lignes