Section I. L’évaluation du fonctionnement du système judiciaire
KPI 1 – Speed of service
D. Le cas du procès administratif
104. L’originalité de la démarche qualité dans le procès administratif anglais est assez frappante d’un premier abord. En effet, il ne s’agit pas tant de démarche qualité du procès administratif que de démarche qualité de la justice administrative elle-même. D’un second
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abord, ce sont les mêmes objectifs de qualité que l’on retrouve dans les autres Etats observés ou les autres juridictions anglaises ou galloises étudiées.
1. La démarche qualité dans le procès administratif
La démarche qualité se situe à deux niveaux primordiaux : la réforme des tribunaux administratifs et le rôle de l’Administrative Justice and Tribunals Council (AJTC).
Il y a une particularité de la justice administrative anglaise : elle est éclatée et composée de membres qui ne sont pas des toujours des juges mais des personnes très compétentes dans le domaine concerné. Il peut s’agir d’un fonctionnaire (mais rarement), d’un professionnel (par exemple un agent immobilier, un médecin…), un professeur, un étudiant. La fonction n’est pas toujours rémunérée. Leur nomination peut parfois prêter à confusion lorsque l’administration du tribunal dépend du Ministère concerné et que le ministre procède lui-même à la nomination de ses membres107. Le clerk de ce tribunal est souvent un fonctionnaire, ce qui attire également des suspicions de partialité sur les tribunaux108.
Ainsi, en Angleterre, la justice administrative concerne surtout les tribunals qui sont très nombreux et très différents dans leur composition comme dans la procédure qu’ils suivent109 mais ce n’est pas tout. Sauf dispositions prévoyant la compétence d’un tribunal, c’est la Cour administrative de la Queen’s Bench Division du High Court qui est compétente en matière de litiges administratifs. Dans ce cadre, les appels se font devant la division civile de la cour d’appel. La Cour administrative est composée d’environ 40 juges du High Court (V.
supra).
Pour mettre un terme à cet éclatement, il y a eu une réforme importante en 2007 des « tribunals » qui relève d’une volonté de rationalisation et de simplification du système. En effet, il y a eu regroupement de certains tribunaux dans le First-tier Tribunal (premier degré) et l’Upper Tribunal (second degré) avec des chambres spécialisées à l’intérieur. Mais de très nombreux tribunaux sont encore en dehors de ce système.
Quand le rapport de Sir Andrew Leggat à propos des tribunaux spécialisés est sorti110, il n’était pas encore venu à l’esprit du gouvernement de réformer le système des tribunaux111. En avril 2006, le gouvernement a commencé à prendre conscience que l’application du
Constitutional Reform Act (CRA) aurait des conséquences sur les tribunaux.
Pourtant le CRA ne mentionne pas les tribunaux parmi les cours dont le Lord Chancellor doit garantir l’indépendance. De même concernant le rôle du Lord Chief Justice pour guider les cours. Les magistratres’court sont inclues mais pas les tribunals (leur composition à partir de juges non professionnels les rapproche pourtant).
La création d’une commission judiciaire de nomination (Judicial Appointments
Commission /JAC) n’a pas eu pour visée explicite d’inclure les nominations dans les tribunals,
même si les fonctions de cette commission sont larges. Néanmoins, parmi les 15 membres de
107 Sur les différents mécanismes pour assurer l’indépendance des membres de ces tribunaux, voir WADE &
FORSYTH, Administrative law, Oxford University Press, 2009, p. 774-775.
108
WADE & FORSYTH, Administrative law, Oxford University Press, 2009, p.775.
109 Les tribunals sont rangés dans la catégorie des non-departmental public bodies (NDPBs) et selon une
classification gouvernementale datant de 2006, il y en aurait environ 40. V. CRAIG P. Administrative law, London
Street & Maxwell, 2008, p. 256.
110 Sir Andrew Leggat's 2001 report into the Tribunal system: Tribunals for users, one system one service, HMSO
2001, Voir sur www.tribunals-review.org.uk
111 CARNWATH (Lord Justice), “Tribunals under the Constitutional Reform Act”, Journal of Social Security
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cette commission, il y a désormais un représentant des tribunals. Cette commission est donc compétente pour la nomination de certains membres des tribunaux.
Les pouvoirs disciplinaires du Lord Chief Justice ne s’appliquent pas non plus aux tribunals. C’est un projet dit Tribunals Bill qui a cherché à étendre les garanties du CRA aux membres des tribunals. Lord Carnwath faisait partie du comité de travail. Il a cherché à créer un Senior President of Tribunals qui protègerait les membres des tribunals112. Ce Senior
President aurait pour fonction de s’occuper de la formation et des compétences des membres
des tribunals mais il ne pourrait prendre en charge leurs conditions de travail ni être leur guide. Bien que conscient qu’il n’avait aucun statut pour représenter les tribunals, Lord Carnwath a tout de même appelé à la réforme. Il a précisé que même sans loi (le projet n’intéressant pas les politiques), un cadre de travail était nécessaire pour rompre avec le hasard et la fragmentation qui caractérisaient l’évolution de ces tribunaux, éléments que le rapport Legatt de 2001 avait bien mis en avant ou encore le professeur Wade.
Le Senior President pour Lord Carnwath tiendrait son pouvoir de tous les Chief justices et aurait pour fonction de faire le lien entre eux et les Tribunal Presidents sur tout le territoire du RU.
Il a été convaincant. En 2007, est entré en vigueur le Tribunals, Courts and
Enforcement Act (TCEA), a été créé le Administrative Justice and Tribunals Council (AJTC) et
a été nommé le premier Senior President of Tribunals.
Globalement, on peut dire que cette réforme des tribunaux a été portée par le Lord Chancellor Irvine à la fin des années 90, le rapport Leggatt de 2001, le White Paper de 2004 Transforming
Public Services : Complaints, Redress and Tribunals, Lord Carnwath et la loi de 2007113. La réforme qui a eu lieu a été principalement justifiée par un souci d’unité des tribunaux au travers du Royaume-Uni.
C’est une réforme qui semble comporter une certaine idée de la justice administrative et il faut préciser que, contrairement à la France et aux Pays-Bas, la Justice administrative en Angleterre est vue comme un tout. La notion de justice administrative n’inclue pas seulement les tribunaux mais également les personnes qui ont élaboré la décision, les ombudsmen, etc114.
Concernant les tribunaux, la loi de 2007 précise que pour ceux qui relèvent de son champ d’application, ils font partie du « camp judiciaire » mais sous le leadership d’un Senior
President115. Si le Senior President est plus ou moins l’équivalent du Lord Chief Justice de la loi de 2005, il doit particulièrement favoriser l’équité, l’efficience, l’accessibilité et la compétence, mais il est chargé aussi de développer des moyens innovants de résolution des conflits116.
La réforme de 2007 crée une structure plus cohérente à deux degrés qui a vocation à intégrer plusieurs tribunaux pour dire qu’ils font partie d’un même système de justice administrative117.
112
Lord Carnwath est devenu ce Senior President par la suite.
113 CARNWATH (Lord Justice), “Administrative justice – a quiet revolution”, Journal of Social Welfare &
Family Law, Vol. 30, n°4, Dec. 2008, p.283-284.
114 Idem, p.284.
115 Le Senior President est le président du Firs-tier tribunal et du Upper tribunal.
116 CARNWATH (Lord Justice), “Administrative justice – a quiet revolution”, Journal of Social Welfare &
Family Law, Vol. 30, n°4, Dec. 2008, p.284.
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Toujours en composition actuellement, le Tribunals System établi depuis 2007 n’est pas aisé à identifier. Selon John Bell, le modèle d’organisation des tribunals est fondé sur celui des
Magistrates’Courts. Une comparaison peut également être faîte, selon lui, avec les tribunaux
administratifs suédois.
Ce Tribunals System comporte un degré d’appel mais cela n’a pas fait disparaître la compétence de principe de la Cour administrative du High Court ou bien celle de la Court of
Appeal. Du fait de l’influence du modèle de l’Australian Administrative Appeals Tribunal118,
l’idée est suggérée toutefois que le Upper Tribunal devienne l’équivalent de la Cour administrative de la Haute Cour et que davantage de juges de la Haute Cour (Cour administrative notamment) fassent partie du système des tribunaux.
Des tribunaux continuent à être régulièrement intégrés dans la structure établie par la loi de 2007. Voir http://www.generalcommissioners.gov.uk/ : “The Tribunal called the General
Commissioners of Income Tax was abolished on 1 April 2009, and its functions transfer into the Tax Chamber of the First–Tier Tribunal established under the Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007”.
Cette réforme structurelle semble comporter certains avantages au regard de la qualité du fonctionnement des tribunaux administratifs. Dans certains tribunaux en dehors du système de 2007, il n’y avait pas d’audience car l’écrit était présenté comme plus pertinent. C’était le cas des General Commissioners of Income Tax.
La réforme structurelle ne signifie pas toutefois l’uniformisation totale des procédures (V. infra).
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Une autre des particularités de la démarche qualité est constituée par l’existence de l’Administrative Justice and Tribunals Council (AJTC).
L’AJTC est venu remplacer le Council on Tribunals, lequel est présenté par Lord Carnwath comme un comité de recherche et d’assistance aux tribunaux119.
L’AJTC est créé par le TCE Act Sch.7 comme un non-departmental public body120. Son président est nommé par le Lord Chancellor. L’AJTC a une fonction très large : il contrôle aussi bien les administrations que les juridictions. C’est la raison pour laquelle la nomination en son sein fait l’objet d’un avis des ministres (V. Schedule 7, Part I, de la loi TCEA de 2007). Ce conseil a pour fonction d’éclairer le Lord Chancellor mais aussi le Senior President des
tribunals sur l’état de la justice administrative en Angleterre et au Pays de Galles.
L’AJTC fait des rapports sur les tribunaux (V. TCE Act 2007 Sch.7 para 14). Ce rapport
concerne l’administration de la justice au sens général et peut aborder les questions d’efficacité, au sens de rapidité de la décision, comme les questions de qualité du fond (indemnisation de certains préjudices).
L’AJTC s’intéresse à la rationalisation des tribunaux effectuée par le Tribunals Service. Dans une lettre au Tribunals Service, le directeur général de l’AJTC a pu préciser que les questions structurelles, la rationalisation et la standardisation ne doivent pas, comme on peut le remarquer parfois, être des fins en elles-mêmes : « However, the paper sometimes seems to
lose sight of the fact that structural change, rationalisation and standardisation are not ends in themselves but are part of a wider reform with the needs of users at its heart »121. Il semble
119 CARNWATH (Lord Justice), “Tribunals under the Constitutional Reform Act”, Journal of Social Security
Law, 13, Issue 2, 2006, p.62.
120 CRAIG P. Administrative law, London Street & Maxwell, 2008, p. 280.
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qu’il y ait la crainte que par cette rationalisation la compétence de chaque tribunal soit perdue : « the role and expertise of individual jurisdictions will be safeguarded »122.
De plus, pour la première fois en 2007 a été posée légalement une définition de la justice administrative qui est plus large que la seule question du règlement des différends et inclue donc tout le système qui aboutit à une décision concernant une personne prise par les autorités publiques123. C’est l’une des raisons pour lesquelles le Council of Tribunals a été défait pour être remplacé par l’AJTC (Administrative Justice and Tribunals Council) qui est chargé de superviser les tribunaux mais pas seulement les tribunaux.
Parmi les questions évoquées concernant l’amélioration du système administratif, il y a notamment celle du régime de la compensation financière (indemnisation des dommages) vis- à-vis des administrés.
La conception de cette justice administrative est alors plus proche d’un système de conciliation que de juridiction (au sens de dire le droit).
Le rôle de l’AJTC est de rendre la justice administrative et les tribunaux « accessibles, équitables et efficaces »124.
La notion d’administrative justice en Angleterre semble renvoyer à la recherche d’une bonne administration de l’administration à laquelle les juridictions doivent prendre part. Il s’agit de trouver la bonne procédure, celle qui garantira l’acceptabilité de la décision. A ce propos, John Bell a fait une comparaison intéressante entre leur notion très générale de justice administrative et notre système de Commission départementale des impôts. En effet, nos CDI ont pour fonction de rapprocher l’administration et le contribuable par l’intermédiaire d’un juge administratif hors du tribunal administratif.
En Angleterre, tout est à faire sur ce point. Il n’y a aucune transparence au niveau de la prise de décision par les autorités publiques et au niveau du contrôle de certaines décisions des autorités publiques. Il y a donc une réforme globale de la vie administrative derrière la réforme des tribunaux.
Sur le site de l’AJTC, il est précisé à propos de son rôle : « We seek to ensure that the
relationships between the courts, tribunals, ombudsmen and alternative dispute resolution providers satisfactorily reflect the needs of users »125. L’AJTC donne d’ailleurs sa propre définition de la justice administrative: « Government regulates various aspects of our everyday
lives, making decisions in relation to individual people. ‘Administrative justice’ includes the procedures for making such decisions, the law that regulates decision-making, and the systems (such as the various tribunals and ombudsmen) that enable people to challenge these decisions ». Elle est quasiment similaire à celle de la loi TCEA.
Il est fait aussi mention de « qualité du service à l’attention de la satisfaction des usagers » dans les rapports annuels du Tribunals Service.
Comme dit précédemment, le gestionnaire des tribunals est le Tribunals Service. Il est chargé du support administratif pour des tribunaux qui relèvent de son champ d’action, ce qui le place en situation directe avec la question de la qualité judiciaire et de la satisfaction des usagers.
Au sein du Tribunals Service, il y a en réalité deux camps : le camp administratif et le camp judiciaire. Il y a le Tribunals Service et le Tribunal’s Judiciary. Chacun a son organe de
122
Ibid.
123 Du point de vue français, on parlerait plutôt de procédure administrative que de justice administrative.
L’expression « justice administrative » a peut-être pour fonction de signifier que le nouveau système recherche l’équité. Il y a en effet une recherche d’équité du début à la fin de la procédure conduisant à prendre une décision administrative définitive. La notion de justice ne saurait être réservée uniquement à la procédure contentieuse de règlement du différend.
124 http://www.ajtc.gov.uk/about/purpose.htm 125 http://www.ajtc.gov.uk/
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direction : le Tribunals Service Executive Board (TSET) pour l’administration des tribunaux et le Tribunals Judicial Executive Board (TJEB) pour les fonctions judiciaires126.
Il y a donc une séparation des fonctions administratives et des fonctions judiciaires comme en matière civile et pénale mais cette séparation est aussi une collaboration : il y a des réunions collectives co-dirigées par le Chief Executive et le Senior President127. Le Senior
President assiste aux réunions du Tribunals Service Management Board (TSMB) comme
observateur et les judiciaires sont associés aux programmes et projets d’importance. Il y a aussi des comités judiciaires au niveau local.
Si la responsabilité financière appartient au Chief Executive (en tant qu’Accounting
Officer), il y a un protocole qui associe les juges au processus financier128.
Le suivi des juges est réalisé par le TJEB et en son sein divers groupes s’occupent de la formation, des nominations, des communications et des questions médicales. Le travail de ces groupes est soutenu par le Tribunals Judicial Office, une petite unité au sein du Tribunals
Service129.
Au sein du First-tier et du Upper tribunal, la liaison entre fonction administrative et fonction judiciaire se fait ainsi : chaque président de chambre a un directeur désigné pour leurs relations régulières avec le Tribunals Service130. Au niveau local, les managers Area rencontrent régulièrement leurs juges, et les managers Center rencontrent les juges régionaux, de district et locaux131. Des boards juridictionnels ont été introduits formellement dans les plus grosses juridictions. L’AJTC est observateur au Tribunals Service Management Board et est représenté au Tribunals Service Customer Service. Dans son travail d’évaluation, l’AJTC peut faire des remarques sur le rôle du TS. Une autre part importante de l’attention portée à la qualité par la mise en place de ce système, et notamment au souci de mettre fin à la multiplicité et à la complexité des procédures, est illustrée par la création d’un Tribunal Procedure Committee.
Les règles de procédure applicables dans le Tribunals system sont unifiées et adaptées par le Tribunal Procedure Committee depuis 2007 (créé lui aussi par le TCEA Act)132. L’idée sous-jacente à la création de ce comité semble être une certaine idée de la qualité du système133. Le Lord Chancellor a aussi son mot à dire134. Composé de personnels du Tribunals
Service et de juristes du Ministère de la justice, il cherche à établir une approche procédurale
cohérente et accessible pour toutes les juridictions135. La composition de ce comité est régie par le Schedule 5 du TCEA. Il comporte le Senior President ou une personne désignée par lui, 4 membres nommés par le Lord Chancellor, dont l’un est désigné par l’AJTC ; 3 membres nommés par le Lord Chief Justice d'Angleterre et du Pays de Galles; 1 membre nommé par le
Lord President de la Court of Session, et jusqu'à quatre autres membres, nommés par le Senior President des tribunaux et nommé par un juge principal, avec une expérience pertinente et des
connaissances d'une question particulière ou un domaine.
Bien entendu, uniformiser la procédure est aussi un gage d’efficacité. Si les membres des tribunaux appliquent une procédure commune, ils pourront passer plus facilement d’une chambre à l’autre avec moins de difficulté.
126
Rapport annuel 2009-2010 du Tribunals Service, p. 42.
127 Idem. 128 Idem. 129 Idem. 130 Idem. 131 Idem.
132 CRAIG P. Administrative law, London Street & Maxwell, 2008, p. 276. 133 Idem.
134 Idem.
135 Rapport annuel 2009-2010 du Tribunals Service, p. 18. V.
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Concernant justement les traits caractéristiques de la procédure, les tribunals statuent généralement en collégialité, sauf pour les ordonnances prises par le président. La procédure est informelle et inquisitoriale136.
Une des perspectives de l’administration de la justice en Angleterre est aussi la décentralisation de Londres. Ainsi, la Cour administrative s’est vue délocalisée en 5 lieux : Cardiff, Birmingham, Manchester, Leeds et Bristol137.
L’un des enjeux pour la cour administrative était le contrôle de ses délais de jugement138. La question est de savoir si la régionalisation a eu surtout pour objet ou pour effet de remédier à ses retards de jugement.
De nombreuses personnes ont précisé que la régionalisation n’était pas une solution. Seule une embauche de magistrats le serait139.
Le HMCS (gestionnaire de la Haute Cour et donc de la Cour administrative) a décidé de répondre aux critiques en précisant que les problèmes liés à la décentralisation seraient compensés par la formation de deputy judges et l’équipement en IT140. Des juges ont été recrutés et les questions concernant les actes de terrorisme sont demeurées à la cour de Londres.
Peut-on toutefois parler d’une politique de la qualité comme aux Pays-Bas ? Il n’est pas fait mention de Quality control, de Quality assessment, ou de Quality policy comme aux Pays- Bas mais le rôle de la réforme est d’assurer l’accès à la justice, la transparence et la compétence (Voir les documents officiels de l’AJTC).
Il semble, en croisant les informations, que la notion d’administrative justice révèle une conception du gouvernement et de l’administration qui tend vers plus de professionnalisme, une conception plus responsable, plus à l’écoute des usagers, plus managériale…
Il y a aussi au niveau de l’appel un contrôle de la qualité au fond, sur l’impartialité des tribunaux ou des cours par exemple.
Selon Peter Cane, la réforme des TA engage toutefois des conséquences sur le fond au niveau de la voie d’appel en droit administratif141. En effet, des compétences ont été transférées de la High Court (Cour administrative) au Upper Tribunal142. Le Upper Tribunal s’est vu attribué des contentieux anciennement attribués à la Haute Cour pour la décharger de leurs lourdeurs143. Du Upper Tribunal, il est possible de faire appel devant la Court of appeal mais il