Section II. Contractualisation et gestion de la décision judiciaire
C. Autres contractualisations spécifiques à la procédure pénale
III. La contractualisation dans le procès administratif
148. Il ressort des entretiens qu’il n’y a pas de contrats d’objectifs ni de contrats de procédure au sens formel. Il n'y a pas de contrats d'objectifs ni d'accords passés entre les
252
Il existe de nombreuses statistiques sur l’exécution des peines [en ligne] http://www.justice.gov.uk/publicatio ns/statistics.htm
253 De nombreuses informations sont disponibles sur internet, notamment sur : http://www.cjsonline.gov.uk/aims
_and_objectives/performance_figures/.
254
Voir à ce sujet N. Padfield, « A Critical Perspective on Private Prisons in England and Wales », in N. Capus et al. (eds) Public-Prive: vers un nouveau partage du contrôle de la criminalité ?, Chur/Zürich, Verlag Rüegger, 2005.
255 Voir dans ce sens la dernière version des National Standards on Offender Management
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juridictions et le ministère de la justice (au niveau national) car le ministère de la justice a délégué l'administration des tribunaux administratifs concernés par la réforme de 2007 au
Tribunals Service (TS, agence d'exécution). Or, il n'y a pas non plus de contrats d'objectifs
entre le TS et les juridictions qu'il administre (donc au niveau national comme local). Il y a simplement des accords lorsqu'un ancien tribunal intègre le système à deux degrés administré par le TS. Dans ce cas, il y a des discussions. Il y a également des négociations entre le TS et les tribunaux qui ont le plus de dossiers à traiter (Asylum and Immigration Chamber à Londres).
Selon nos correspondants juges, il n'y a pas de contrats de procédure dans le procès administratif car le système de procédure est inquisitorial, donc les juges ont des obligations procédurales et les parties n'ont pas la charge directe de la preuve.
S’il n’y a pas davantage de négociation qu’auparavant au sein du case management, selon les juges, cela est lié au fait que la procédure est inquisitoriale. Comme en France, c’est au niveau des règles de procédure que le filtrage s’effectue256. Dans la mesure où la représentation par avocat n'est pas obligatoire, il n'y a pas d'accords entre les juges et les avocats. Des accords et négociations sur les moyens invocables se pratiquent toutefois dans les plus gros tribunaux (Asylum and Immigration Chamber à Londres).
Dans les tribunaux, certaines affaires sont tellement routinières qu’elles n’impliquent aucun case management257.
Les tribunaux ont des pouvoirs étendus en matière de case management, comme par exemple le Upper Tribunal Rules r(5). Ils peuvent adopter des Directions258. Ce pouvoir peut être contesté, il doit s’exercer raisonnablement259.
De plus, les juges ne peuvent négocier avec les parties, ni les laisser négocier entre elles. En revanche, dans certains domaines, ils expérimentent les ADR, mais c'est très rare pour l'instant dans le domaine administratif (il ne serait pas adapté aux ADR). Le système est expérimenté, par exemple, au Employment Tribunal qui ne fait pas partie du système First-
tier/Upper Tribunals, mais est administré par le Tribunals Service.
Il existe quatre types d’ADR260 :
- procédures dans lesquelles une tierce partie rend une décision fondée en droit (arbitrage). - Neutral evaluation : une tierce partie donne un avis indépendant sur l’issue possible du litige.
- procédures où une tierce partie aide les parties à trouver une solution (médiation). - négociation directe entre les parties.
Le TCEA 2007 s2(3) (d) incite le Senior President à trouver des méthodes innovantes de résolution des différends. Toutefois, les juges peuvent encourager les parties mais ne peuvent les y obliger261.
256 Comme en France, la variable d’ajustement est liée à la procédure. V. les réformes de la procédure dans le
contentieux des étrangers en Angleterre comme en France (délais de procédure dérogatoires au droit commun) : http://www.ajtc.gov.uk/docs/immig-appeals-consultation-response-ajtc-letter.pdf ; Y. Gaudemet, « Approche doctrinale : définition, origines, essai d’explication et perspectives des contentieux de masse », Colloque du Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise du 24 novembre 2010 « Dix années de croissance du contentieux : quelles réalités, quelles réponses ? » ; Actes à paraître ; Voir le CR du colloque sur MAJICE.fr.
257
"Tribunal Practice and Procedure", Edward Jacobs, Legal Action Group, 2009, p. 332.
258 Idem, p. 333 et s. 259 Idem, 2009, p. 344. 260 Idem, p. 325. 261
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Les ADR ne sont pas appropriées au droit public sauf la 2e méthode (neutral evaluation)262. Certaines administrations sont ouvertes à la négociation (Her Majesty’s Revenue and
Customs = Administration fiscale), pas d’autres (Department for Work and Pensions)263. On peut observer toutefois que, dans la pratique, les audiences permettent au juge de discuter longuement avec les parties, ce qui semble favorable à l’ADR contrairement aux tribunaux administratifs français. Lors des audiences (que la juridiction soit grande ou petite), les juges se sont montrés très pédagogues avec les requérants (en l’absence de l’administration, en l’occurrence le Department for Work and Pensions).
La contractualisation concerne donc essentiellement le recours aux alternatives au règlement juridictionnel, d’un commun accord entre les parties.
Du côté du High Court, selon l’article 17 du Practice direction et la partie 54 des règles de procédure civile (modifiées) de 1998, il est offert aux parties d’accepter une mesure définitive réglant la question, avec le consentement de la Chambre administrative du High
Court. Les parties doivent déposer deux copies de la mesure proposée et une déposition des
conclusions et copies des autorités qui se sont prononcées sur la question. La Cour rend alors une ordonnance dans les termes stipulés s’il est satisfait aux exigences de preuves devant être fournies par les parties264.
Selon l’article 1.4 des règles de procédure civile (modifiées) de 1998, la Cour a le devoir d’encourager les parties à utiliser les modes alternatifs de règlement des conflits et de faciliter leur utilisation si cela est approprié. Les règles procédurales des tribunaux spécialisés comportent aussi souvent l’obligation d’attirer l’attention des parties sur les modes alternatifs de règlement des conflits.
En Angleterre, il y a trois rapports en relation avec les ADR qui ont beaucoup marqué : le Lord Woolf’s Reviews of the Civil justice System (1996), celui du Department of
Constitutional Affairs’ White Paper on « Complaints, Redress and Tribunals » (2004) et le Law Commission’s Issues Paper on « Proportionate Dispute Resolution in Housing » (2006).
Un terme important apparaît en matière de procédure de règlement des différends : le
principe de proportionnalité dans le règlement du différend, c’est-à-dire que chaque différend
doit être réglé selon le système qui lui convient et ne doit pas se voir imposé un système. Cela signifie que le recours au juge dans le cadre du procès n’est pas toujours le système le plus approprié. Ce principe se rencontre dans d’autres régions du monde à travers l’expression de
principe d’adéquation265. C’est lui que vise également, en France, la référence au système de
justice plurielle.
Le problème est de savoir comment on définit la proportionnalité et, par exemple, qui peut dire pour déterminer si l’on doit aller devant le juge ou pas, ce qu’est un enjeu sérieux ou important pour les parties, ou encore un enjeu important pour la collectivité266.
En ce qui concerne les Tribunals, le rapport du Department of Constitutional Affairs (DCA) et un rapport de l’AJTC de 2007 précisent que l’ADR est peu utilisé par les tribunaux
262
Ibid. Voir l’expérimentation de la neutral evaluation dans 4 SSCST (Sutton, Bexleyheath, Cardiff et Bristol) :
www.justice.gov.uk/publications/early-neutral-evaluation-sscs.htm et l’expérimentation de la médiation dans 3 Employment tribunals : www.justice.gov.uk/publications/judicial-mediation-research.htm
263 "Tribunal Practice and Procedure", Edward Jacobs, Legal Action Group, 2009, p. 326. 264
Extrait du document sur la justice administrative en Angleterre, www.juradmin.eu
265 V. p. ex. D. A. Rezende de Almeida, “O princípio da adequaçáo e os métodos de soluçáo de conflictos”,
Revista do processo 2011, n° 195, p. 197 et s.
266 ADLER M., “The idea of proportionality in dispute resolution”, Journal of Social Security Law, Vol. 30,
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mais qu’il pourrait l’être davantage267. C’est ce qui résulte d’un questionnaire envoyé à certains tribunaux par l’AJTC.
Le Libre Blanc du DCA propose un système de répartition du règlement des différends qui n’est pas lié à l’importance financière de l’affaire, mais à l’enjeu du litige pour la personne268. Dans les affaires administratives, l’enjeu n’est pas quantifiable financièrement le plus souvent269. Aussi, le choix est de laisser les personnes choisir ce qu’elles veulent faire, aller devant un juge ou choisir un autre mode de règlement.
Le troisième rapport sur les litiges en matière de logement propose une troisième voie : avoir recours à une personne de référence, un « triage-plus provider », qui va aider la personne en difficulté à faire son choix sur le mode de règlement adéquat270. Ce conseiller est indépendant du tribunal, il lui est extérieur271. Ce « triage-plus » est actuellement exercé par des structures existantes, les CLACs et les CLANs272. Il y en a environ une dizaine273. C’est, semble-t-il, très insuffisant.
Une « early-neutral evaluation » est expérimentée par le Ministère de la justice en matière de litiges concernant les personnes handicapées et, si cela fonctionne, ce système de répartition interne au tribunal, pourrait être généralisé dans l’ensemble du Royaume-Uni274. A partir du dossier, le district chairman contacte la partie qui risque de perdre le litige, pour lui demander soit de reconsidérer sa décision, soit d’envoyer des preuves supplémentaires. Si cette preuve paraît convaincante, alors l’administration est invitée à reconsidérer sa décision. Le projet a débuté au Tribunal Office de Sutton275 en août 2007 pour six mois, puis devait être essayé à Cardiff. Les résultats devaient être connus pour l’été 2008 et permettre de réfléchir à leur généralisation.
Le système des CLACs doit être aussi évalué par le LSC’s Legal Services Research
Centre276. Pour l’heure les résultats de ces évaluations n’ont pas encore été publiés.
Au niveau des tribunaux administratifs, on constate que le système des alternatives au règlement judiciaire n’est pas aussi contraignant qu’en matière civile. Néanmoins, le Senior
President est chargé de développer des méthodes innovantes en matière de résolution des
litiges277. C’est plus particulièrement au sein des Employment Tribunals que les juges sont engagés dans la voie de la médiation, tandis que dans les Social Security Appeals, il y a un projet pilote de « early neutral evaluation ».
Selon Fox Leueen, il y a un intérêt croissant pour les résolutions « proportionnées » des litiges et les méthodes alternatives qui incluent la considération du rôle que les administrateurs pourraient jouer.
Il y a un personnel dédié à la médiation au sein du système First-tier/Upper
Tribunal278 . La médiation dépend de l’accord entre les parties et n’empêche pas le retour au jugement279.
267 Idem, p. 312. 268
ADLER M., “The idea of proportionality in dispute resolution”, Journal of Social Security Law, Vol. 30, Issue 4, Dec. 2008, p. 312. 269 Idem, p. 314. 270 Idem, p. 315. 271 Idem, p. 316. 272 Idem, p. 317. 273 Idem, p. 318. 274 Idem, p. 318. 275
Il s’agit d’un démembrement du First-Tier Tribunal (Social Security and Child Support).
276 ADLER M., “The idea of proportionality in dispute resolution”, Journal of Social Security Law, Vol. 30,
Issue 4, Dec. 2008, p. 318.
277 V. TCEA section 2(3). 278
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Expérimentation de la médiation dans les Employment tribunals (V. newsletter AJTC août 2010) et e évaluation de cette expérimentation (rapport de mars 2010).
Ce rapport s’intitule « Evaluating the use of judicial mediation in Employment Tribunals » et a été effectué par des universitaires. Rendu public et consultable sur le site internet du MOJ (Ministère de la justice)280.
L’expérimentation a été effectuée dans trois régions d’Angleterre : Newcastle, Londres Centre et Birmingham. C’est une expérimentation du Employment Tribunal Service (ETS) sur les affaires de discrimination introduites entre juin 2006 et mars 2007. Il y avait trois questions à résoudre au bout de cette expérimentation281 : - jusqu’à quel point la médiation judiciaire est-elle capable de résoudre les affaires sans nécessiter une audience formelle ? - Peut-elle alléger les coûts pour le ETS ? – Quels sont les bénéfices pour les parties (salariés comme employeurs), en termes de rendu comme d’amélioration de la procédure ?
Pour évaluer si la médiation pourrait alléger les coûts pour le ETS, un coût moyen par médiation fut initialement calculé282. Le calcul des « journées d’audience économisées » fut ensuite réalisé. L’évaluation résulta de la combinaison des deux calculs…
Pour évaluer les bénéfices pour les parties, une combinaison de questionnaires téléphoniques et d’entretiens individuels fut réalisée283.
Une conclusion générale est que, au RU, il y a un consensus autour du souhait d’un règlement des différends plus rapide et « plus proportionné »284. Cela concerne les ADR (conciliation, arbitrage, ombudsmen et médiation).
La médiation judiciaire est présentée comme « une " médiation facilitative ", où le juge du tribunal agit pour faciliter l’accord entre les parties en litige »285. Le juge médiateur n’est pas celui qui est en charge du dossier. L’expérimentation a utilisé une méthode fondée sur le volontariat : lors de la première Case Management
Discussion (CMD), il était demandé aux parties si, au cas où elles seraient sélectionnées (c’est-à-dire
remplissaient les critères pour la médiation), elles accepteraient de faire partie du projet expérimenté286.
672 « affaires » refusèrent au stade de la CMD. 80 acceptèrent à ce stade mais ne furent pas sélectionnées. Il y eut 116 affaires où les deux parties acceptèrent au stade de la CMD et furent sélectionnées287.
Il semble que 23% des cas éligibles à la médiation ont choisi l’option de la médiation288. Le rapport rappelle que certaines hypothèses de départ, comme le fait que l’employeur ne dispose pas d’un avocat, que le salarié soit une femme, que le délai du procès soit estimé très long, etc. semblent favoriser la médiation289.
L’évaluation de l’expérimentation n’a donné aucun résultat probant sur deux questions : en matière de taux de cas réglés au sein d’un temps imparti (dans lequel pourrait être intégrée une audience) et sur le fait de savoir si la médiation pourrait éviter une audience (57% des cas ayant fait l’objet d’une médiation et 61% des cas n’ayant pas fait l’objet d’une médiation mais qui étaient volontaires ont été résolus sans audience)290…
11% des affaires ayant fait l’objet d’une médiation sont allées à l’audience, et 24% des affaires n’ayant pas fait l’objet d’une médiation mais qui étaient volontaires y sont allées. Il y a donc une toute petite différence selon le rapport291. Cela s’expliquerait, au regard des réponses au questionnaire par les « intéressés n’ayant pas fait
279
Pour la médiation devant les tribunaux, voir le TCE Act s.24. Pour les avantages et les désagréments de la médiation devant les tribunals V. H. Genn, Revue Tribunals, p. 3. Notamment sur les désagréments : le déséquilibre avec l’administré dans les négociations du fait de l’expertise des autorités publiques en matière de négociation. Voir aussi www.adrnow.org.uk, www.dca.gov.uk/civil/adr
280
Un autre rapport indépendant a été publié en 2009-2010 sur un autre projet pilote : « Early Neutral Evaluation » au Social Entitlement Chamber, V. Rapport annuel 2009-2010 du Tribunals Service, p. 27.
281 Rapport, « Evaluating the use of judicial mediation in Employment Tribunals », p. i. 282 Rapport, p. ii. 283 Rapport, p. ii. 284 Rapport, p. ii. 285 Rapport, p. ii. 286 Rapport, p. iii. 287 Rapport, p. iii. 288 Rapport, p. iv. 289 Rapport, p. iv. 290 Rapport, p. iv. 291 Rapport, p. iv.
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l’objet d’une médiation, par le fait que dans 79% des cas, l’affaire était résolue grâce à l’intervention des conciliateurs d’ACAS292. 72% des personnes ayant fait l’objet d’une médiation et ayant répondu au questionnaire, estiment que c’est la médiation qui a résolu leur cas293.
Les employeurs sont plus satisfaits que les employés (60 contre 39%), que la médiation ait réussi ou pas294. Les juges ont été évalués globalement comme « trop distants »295.
Les évaluateurs d’ACAS sont considérés comme habiles dans leur démarche de conciliation initiale, mais ils sont perçus comme ayant moins d’autorité que les juges296.
Pour le ETS, les coûts de la médiation (coût additionnel estimé à 908 livres par médiation) devaient être couverts par les bénéfices en terme de délai de jugement, mais on ne sait pas si la médiation fait gagner du temps.
Les rapporteurs ne sont pas très positifs et n’appellent pas à un élargissement de l’expérimentation. Néanmoins, ils estiment qu’au regard de la satisfaction des employeurs et tenant compte de la tendance actuelle à régler les problèmes sur le lieu même du travail, il vaut peut-être mieux continuer à développer la médiation297.
Les alternatives au jugement ne sont pas toutefois très développées et reposent sur le consentement des parties. Elles ne sont pas imposées. Les parties sont tout à fait libres de recourir à la médiation et le juge n'est pas un intermédiaire. Il est averti du fait qu'il y a une médiation, puis du fait que l'affaire est réglée. Il n'est pas concerné par l'ADR, même s'il est au courant.
Expérimentation de la Neutral Evaluation
L’expérimentation de la Neutral Evaluation dans les 4 SSSCT a concerné 2000 cas (affaires concernant l’Allocation de vie Handicapés). L’avis indépendant était rendu par un juge. Le juge en informait les parties par téléphone. L’intérêt de l’ENE (Early Neutral Evaluation) est de faire abandonner le litige aux parties à ce niveau. Au requérant qui est informé qu’il risque de perdre, le juge peut proposer de prendre les services d’un avocat pour augmenter ses chances s’il souhaite poursuivre la procédure. Il va de soi que le juge qui a donné son avis ne statuera pas sur le litige si celui-ci se poursuit.
L’intérêt de cette expérimentation peut être ailleurs : si la solution n’est pas évidente, le juge chargé de l’ENE peut procéder au case management et réduire ainsi de 9% le cas des audiences ajournées dans la configuration traditionnelle298.
Dans un quart des affaires qui ont fait l’objet de l’expérimentation, les juges ont été capables d’identifier la partie probablement gagnante et de la contacter. 20% des affaires ont été résolus sans audience (gain de 3 mois sur la configuration traditionnelle). Le ministère a changé ses décisions quand il l’a fallu (c’est le supérieur hiérarchique qui était contacté par le juge, ce qui expliquerait cela).
Toutefois, l’expérimentation n’a pas démontré qu’il y aurait un gain financier à cette pratique, dès lors il n’est pas prévu de l’étendre pour l’instant299.
L’expérimentation conduite dans les 3 Employment Tribunals a conduit elle à la généralisation de la médiation. Toutefois, la médiation n’est qu’une possibilité comme une autre dans ces tribunaux, au même titre que le règlement juridictionnel ou la conciliation des ACAS.
Selon Sophie Boyron, le recours à la médiation peut être relié aux plus grandes exigences de responsabilisation (accountability) vis-à-vis des organismes publics. La médiation est souvent présentée comme efficace, les bénéfices l’emportant sur les coûts pour
292
Ce sont des conciliateurs spécialisés dans la médiation et la conciliation dans les relations de travail, V. http://www.acas.org.uk 293 Rapport, p. iv. 294 Rapport, p. v. 295 Rapport, p. v. 296 Rapport, p. v. 297 Rapport, p. 6. 298 Tribunals, Winter 2010, p. 7. 299 Tribunals, Winter 2010, p. 8.
169
les acteurs économiques rationnels300. La médiation est présentée comme plus rapide301. En Angleterre, l’économie financière apparaît comme un justificatif important302. De plus, dans les contentieux économiques, la médiation permet de favoriser des solutions qui ne sont pas uniquement juridiques303.
Dans les trois pays concernés par son étude (Angleterre, Allemagne, France), la médiation peut être attachée soit auprès de l’organisme public, soit auprès des juridictions. Ceci peut engendrer un certain degré de confusion pour les citoyens304.
L’Angleterre a été à la pointe du mouvement ADR, y compris pour les litiges administratifs. Ce mouvement est apparu aux Etats-Unis dans les années 1930305. Les tribunaux administratifs anglais (les tribunals) sont à l’origine destinés à fournir une solution « amiable, rapide et peu coûteuse »306. Ils empruntent néanmoins des principes procéduraux aux juridictions ordinaires. L’Angleterre recourt toujours plus depuis les années 1960 au mécanisme de l’Ombudsman307, comme, par exemple, depuis 1967, le Parliamentary
Ombudsman. Mais aussi : l’ombudsman du gouvernement local, l’ombudsman des prisons,
l’ombudsman des services de santé, etc.
Le Gouvernement s’est engagé sur un ADR Pledge (une promesse d’ADR) qui est suivie par le Department of Constitutional Affairs308. Mais il faut bien noter que cette promesse de règlement à l’amiable ne concerne que les services ministériels.
Sophie Boyron explique qu’à la différence du phénomène de l’ombudsman, issu de la « cross-fertilization », qui a été transplanté, le recours à la médiation, que ce soit en France, en Angleterre ou en Allemagne, n’est perçu que comme une expérience individuelle, qui n’est pas apparue par comparaison avec un autre Etat. Dans son rapport, « Régler autrement les