La contractualisation dans le choix de la procédure

Nombre d’informations dans cette partie sont tirées d’un entretien réalisé avec le directeur du bureau du procureur du comté de Cambridge (Cambridgeshire), Richard Crowley, le 5 juillet 2010. Ce comté est considéré comme petit par notre interlocuteur sur une échelle comprenant petit, moyen et grand. Le nombre de dossiers finalisés par la poursuite en 2009/2010 était, au jour de notre entretien, approximativement de 17.000.

1. Le fonctionnement général du système

142. En Angleterre, il existe des procédures négociées entre l’autorité de poursuite et la personne poursuivie. Formellement, l’idée est d’obtenir un plaider coupable le plus tôt possible afin que la peine soit réduite d’autant.

Le système a évolué ces dernières années en ce qui concerne le traitement par le juge du plaider coupable. Auparavant, l’idée était de demander au juge ce que serait sa décision si la personne plaidait non coupable. Aujourd’hui, on demande au juge d’indiquer quelle sera sa peine si l’on plaide coupable. Il y a une inversion. Le juge doit normalement répondre à cette question et dire ce qu’il fera honnêtement, même si certains indiquent dans l’anonymat qu’ils essaient de ne pas être trop précis. Si un juge accepte de donner une indication par avance sur la peine qu’il donnera (indication du maximum), il ne peut plus ensuite changer d’avis. Cela a pour objectif d’encourager les personnes coupables à plaider dans ce sens. Il ne doit pas, en tous les cas, y avoir de négociation.

Richard Crowley précise par ailleurs qu’il n’y a pas de négociation sur les charges, uniquement un plaidoyer de culpabilité qui atteint 65 à 75% des affaires. En effet, dans le processus judiciaire pénal officiel, il n’y a aucun processus formel de négociation de la procédure entre le procureur et le mis en cause227. Le plea bargaining dans sa version américaine n’existe pas en Angleterre. Il y a juste des discussions informelles entre le

solicitor et le CPS, rien n’est officiel. Il est par ailleurs inconcevable de faire des plea bargainings afin d’augmenter le nombre de plaider coupable. Les personnes utilisent en fait la

flexibilité des règles anglaises afin de négocier. Il indique que d’autres instances de poursuite étatique ont le pouvoir de négocier avec les personnes mises en cause : par exemple, le

Revenue and Customs prosecutions. Même s’il a maintenant fusionné avec le CPS, il

conserve comme d’autres autorités de poursuite autorisées, ses pouvoirs spécifiques.

La question quant à l’existence de négociations officieuses entre le CPS et la police a également été posée lors de notre entretien au commissariat de Cambridge. L’évocation de leur existence a suscité une réponse mélangée : Lorsque le solicitor est appelé pour rencontrer un gardé à vue, il peut demander, avant de le rencontrer, au Custody officer, si la personne est éligible à un caution (avertissement) ou à une poursuite. Mais il n’y a pas de négociation

227 _{Il existe cependant une exception récente en lien avec le guide délivré par l’Attorney General à propos des}

affaires de fraude complexes, [en ligne], http://www.attorneygeneral.gov.uk/Publications/Pages/AttorneyGeneral sGuidelines.aspx, consulté le 6 juin 2011.

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possible une fois la preuve de l’infraction obtenue. Il arrive seulement parfois que le CPS vienne voir le policier une fois que la personne en cause a indiqué son plaidoyer pour lui demander s’il est content du plaidoyer.

Richard Crowley souligne néanmoins que, dans le système classique officiel, il existe des activités informelles qui sont ensuite soumises à une juridiction pour approbation. C’est le cas, par exemple, d’un accord afin de retirer des procédures mineures, obtenu en échange du consentement du tribunal d’avaliser ledit accord, ou encore lorsque les conditions d’une libération conditionnelle sont établies consensuellement entre un avocat de la défense et un procureur. Cet accord peut être présenté à une juridiction comme une négociation dont l’issue a évité une audience avec débat. Il y a également d’autres négociations, par exemple, au sujet du fait de savoir si un témoin sera appelé afin de déposer en personne ou si la déposition sera lue à la juridiction et, dans ce cas, quelles parties des preuves seront supprimées. Pour chacune de ces « petites » négociations, le défendeur à un choix qui est éclairé par son conseiller juridique.

De ce fait, la réponse à la question « Le défendeur a-t-il un vrai libre choix dans la procédure? » est quasiment toujours non. Peut-être a-t-il un choix sur le point de savoir s’il souhaitait commettre l’infraction, mais une fois détecté et appréhendé, il n’a pas le choix quant à la route empruntée par les autorités étatiques, sauf qu’aux moments-clés, il est nécessaire qu’il donne son accord aux choix faits. Il a presque toujours la capacité de refuser. Les choix qui lui sont proposés sont presque toujours en lien avec une sortie du système judiciaire228, par exemple, en acceptant un avertissement (caution) ou un avertissement conditionnel (conditional caution) ou en accroissant la rapidité du processus en plaidant, par exemple, coupable et en évitant ainsi un procès.

Du point de vue de la mise en œuvre de la contractualisation, les questions posées à nos interlocuteurs ne semblent pas transposables au système anglais. Par exemple, pour ce qui est du choix de recourir à une procédure « contractualisée », Richard Crowley indique que si une telle approche existait, ce qui n’est pas le cas, c’est le système lui-même qui devrait piloter cette décision, pas l’un de ses acteurs.

Lorsqu’un choix existe dans le système anglais, c’est le plus souvent afin de décider de rester ou de sortir du système : « Refusez, et choisissez une issue spécifique connue. Restez, et tentez votre chance ». Les avantages de cette approche sont la rapidité et la certitude de l’issue, comme c’est le cas pour les Conditional Cautions ou les indications « Goodyear ». Les parties, notamment la victime, n’ont pas de moyen de contestation spécifique des choix faits. Le mis en cause, quant à lui, peut être incité à recourir à ces procédures. Des moyens sont activement utilisés dans ce sens : par exemple, le crédit de peine accordé aux personnes plaidant coupable. Il convient de se reporter à cet égard à la section 144 du Criminal Justice Act de 2003229 et aux guides pratiques disponibles en ligne (SGC

Guideline on Guilty Plea Discounts) 230, auxquels s’ajoutent les documents Reduction in

228 _{Voir à ce sujet Office for Criminal Justice Reform, Out-of-court disposals for adults : A guide to alternatives}

to prosecution, [en ligne] www.cjsonline.gov.uk/victim/what_next/out-of-court-disposals/

229

Section 144 (1) Criminal Justice Act 2003: « Au moment de déterminer la peine à appliquer à un infracteur qui a plaidé coupable devant la juridiction en question ou devant une autre, un tribunal doit prendre en compte : (a) Le moment de la procédure auquel la personne en cause a indiqué son intention de plaider coupable ; et (b) Les circonstances dans lesquelles cette indication a été donnée.

(2) Dans le cas d’une infraction pour laquelle la peine tombe dans le cas de celle prévues par la sous- section (2) des sections 110 ou 111 du Sentencing Act, rien dans cette sub-section n’interdit à la juridiction, après avoir pris en compte toute question soulevée dans la sous-section (1) de cette section, d’imposer toute peine qui n’est pas inférieure à 80% de ce qui est indiqué dans cette sous-section ».

230

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sentence for a guilty plea, publiés en 2004 et 2007. Cette procédure de réduction de peine doit

être mise en œuvre en public par la juridiction (s.174(2)(d) Criminal Justice Act de 2003). A notre question sur les avantages de ce système, Nicky Padfield estime qu’il y a une logique à autoriser une personne coupable à plaider dans ce sens. Cela évite aux victimes l’épreuve de venir devant la juridiction et de donner les preuves nécessaires. Cela permet aussi d’économiser une somme importante d’argent. Bien sûr, le juge doit être convaincu qu’il s’agit d’un réel plaider coupable ce qui n’est pas toujours évident, notamment pour les

fixed penalty notices (concernant les infractions routières qui vont être traitées ci-après) pour

lesquels les personnes mises en cause plaident coupables par la poste.

2. Le cas des pratiques contractuelles appliquées dans les contentieux de masse

143. Il n’existe qu’une procédure utilisée pour lutter contre les infractions de masse et en particulier les infractions à la circulation routière. C’est la procédure des fixed penalty

notices, autrement dit, l’équivalent de l’amende forfaitaire. Ils ont été introduits dans les

années 1960231 et étendus en 1967232 et sont aujourd’hui régis par les sections 1 et 2 du

Criminal Justice and Police Act de 2001. La section 2(4) du texte les définit comme des notices qui offrent la possibilité, en s’acquittant d’une pénalité, « d’éviter toute possibilité d’être condamné pour l’infraction concernée par la notice ».

Lorsqu’un agent de police a des raisons de croire qu’une personne âgée de dix ans ou plus a commis une infraction pouvant engendrer une telle procédure, il peut lui donner un

penalty notice. Cette procédure permet d’éviter de renvoyer une personne devant une

juridiction pour certaines infractions pénales et les infractions à la circulation routière. Si la personne mise en cause accepte l’offre qui lui est faite, elle paie la somme requise et la procédure s’éteint. Dans le cas contraire, il est convoqué devant le tribunal et la procédure suit son cours traditionnel233. Si cette procédure a été créée à l’origine afin de traiter les infractions à la circulation routière, on constate cependant que, depuis leur création, les fixed penalty

notices ont fait l’objet une très large extension en dehors des radars automatiques existant en

Angleterre. John Spencer estime d’ailleurs que cette procédure est aujourd’hui trop utilisée. Il faudrait donc en réduire le champ d’application.

231

Section 1 du Road Traffic and Roads Improvement Act de 1960.

232 _{Section 80 du Road Trafic Regulation Act de 1967 remplaçant la section 1 de la loi précitée du Road Traffic}

and Roads Improvement Act de 1960.

233

Un complément d’informations peut être trouvé dans G. S. Wilkinson, Road Traffic Offences (1er vol., le second est consacré à la législation).

Voir également le guide publié par le Home Office à ce sujet : Penalty Notices for Disorder : Police Operational

Guidance, [en ligne] http://police.homeoffice.gov.uk/news-and-publications/publication/operational policing/PenaltyNotices_Parch105.pdf.

Stage in the proceedings

Door of the court/ First

After trial has begun After trial set reasonable opportunity

No

Reduction

Proportionate reduction

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Concrètement, les fixed penalties, sanctionnaient, au moins jusqu’à ces dernières années, les infractions au stationnement, ainsi que les manquements mineurs au code de la route, selon un mécanisme permettant à un agent de police, ou à un agent de la circulation autorisé, de prononcer un fixed penalty notice à l’encontre d’une personne ou d’un véhicule présumé contrevenir au code la route. S’il était tout à fait compréhensible de vouloir régler les manquements aux règles de stationnement sans avoir recours à l’intervention d’un tribunal, les comportements infractionnels entrant dans le champ de compétence des fixed penalties depuis le Road Traffic Offenders Act de 1988 sont bien plus discutables. Le schedule 3 de cette loi a, en effet, considérablement accru le champ d’application des fixed penalties quant aux comportements routiers. Il y a inclus un large panel de violations du code de la route bien plus graves que précédemment et susceptibles de porter à conséquence comme, par exemple, les excès de vitesse, le fait de brûler un feu rouge, ou de ne pas porter sa ceinture de sécurité, etc.234.

Par la suite, le champ d’application des fixed penalties s’est encore élargi. D’abord, avec l’adoption du Criminal Justice and Police Act de 2001 dont la section 1 dresse la liste d’un certain nombre d’infractions pour la commission desquelles un fixed penalty peut être proposé, par exemple, être ivre sur la voie publique, marcher sur une voie ferrée ou jeter des pierres sur des trains235. La liste s’est ensuite de nouveau étoffée eu égard à la section 43 du

Anti-Social Behaviour Act de 2003236 qui prévoit de sanctionner des incivilités par des fixed

penalties, mais uniquement applicable aux infractions listées à la section 44(1)237 à l’image du tapage nocturne, du fait de renverser une poubelle ou de dessiner des graffitis de manière occasionnelle238. Ces faits, sans être forcément susceptibles de poursuites, nécessitent sans doute une réaction appropriée à chaque infracteur afin de parer à une éventuelle récidive. D’autres dispositions concernant les fixed penalty notices existent encore dans la législation sur la protection de l’environnement239.

Pour ce qui est des infractions à la circulation routière la procédure concrète relève de la procédure pénale et non d’une procédure administrative. Le seul choix du contrevenant est de payer ou d’aller devant le tribunal. Lorsqu’un agent constate une infraction pouvant faire l’objet d’un fixed penalty, il décide si elle doit être ou non mentionnée sur le permis de conduire (« endorsable ») de la personne. Concernant les premières, l’agent peut soit donner l’amende à la personne, si elle est présente, soit l’accrocher au pare-brise de sa voiture dans les cas appropriés. Toutefois, en cas d’infractions criminelles, l’infracteur doit être présent et âgé d’au moins dix-huit ans. Pour les secondes, le conducteur doit être présent et l’agent doit

234 _{Part III du Transport Act de 1982 (partie abrogée par le Road Traffic (Consequential Provisions) Act de 1988)}

et le Road Traffic Offenders Act de 1988, Sch. 3. (http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1988/plain/ukpga_19880053_ en#sch3, consulté le 8 août 2008).

235 _{http://www.opsi.gov.uk/Acts/acts2001/ukpga_20010016_en_2#pt1-ch1-pb1-l1g1 (consulté le 12 mai 2008).} 236 _{http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2003/ukpga_20030038_en_7#pt6-pb2-l1g43 (consulté le 12 mai 2008).} 237

« (a)an offence under paragraph 10 of section 54 of the Metropolitan Police Act 1839 (c. 47) (affixing posters

etc), (b)an offence under section 20(1) of the London County Council (General Powers) Act 1954 (defacement of streets with slogans etc), (c)an offence under section 1(1) of the Criminal Damage Act 1971 (c. 48) (damaging property etc) which involves only the painting or writing on, or the soiling, marking or other defacing of, any property by whatever means, (d)an offence under section 131(2) of the Highways Act 1980 (c. 66) (including that provision as applied by section 27(6) of the Countryside Act 1968 (c. 41)) which involves only an act of obliteration, (e)an offence under section 132(1) of the Highways Act 1980 (painting or affixing things on structures on the highway etc), (f) an offence under section 224(3) of the Town and Country Planning Act 1990 (c. 8) (displaying advertisement in contravention of regulations). »

238 _{Les exemples cités sont donnés par le site du Home Office (http://www.homeoffice.gov.uk/anti-social-}

behaviour/penalties/penalty-notices/, consulté le 26 mai 2007).

239 _{Voir, pour ces deux dernières séries de dispositions : Blackstone’s Criminal Practice 2010, Oxford, 2009,}

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lui demander son permis de conduire. Dans le cas où l’infracteur n’a pas accumulé douze pénalités ou plus, l’agent peut lui offrir la possibilité de se soumettre à la procédure du fixed

penalty et l’inviter à rendre son permis (dans le cas où la personne ne l’aurait pas, la personne

doit le produire dans un délai de sept jours dans un commissariat qui lui est indiqué) en échange d’un reçu utilisable afin de prouver qu’il est titulaire du permis de conduire. Le conducteur doit alors décider s’il accepte ou non l’offre qui lui est faite.

En cas d’acceptation, le fixed penalty doit être payé à la juridiction responsable du paiement des fixed penalties dans un délai de vingt-et-un jours (ou dans le délai indiqué sur l’amende). Si la personne mise en cause ne paie pas dans le délai qui lui est imparti, l’amende est majorée dans des conditions qui varient selon que l’infraction doit être ou non mentionnée sur le permis de conduire240. Une fois une pénalité enregistrée, elle prend la qualification d’amende et peut, à ce titre, faire l’objet d’une procédure de mise à exécution. En tout état de cause, avant la date butoir de paiement de l’amende, l’intéressé peut demander à être entendu au cours d’une audience (magistrates’ court) et plaider coupable ou non coupable. Si, à cette date, il n’a ni demandé à être jugé ni payé l’amende, la somme qu’il doit payer voit son montant augmenter pour atteindre une fois et demie le montant initial.

Il ressort de l’ensemble de ces développements que l’utilisation des fixed penalty

notices traduit une dérive du système qui passe de l’emploi d’une méthode dite « efficace »,

afin de maintenir hors du champ pénal traditionnel un certain nombre de dossiers sans gravité, à l’emploi d’un moyen appliqué à des faits, certes qualifiés d’infractions courantes241, mais potentiellement dangereux pour la sécurité des personnes concernées et des tiers.

L’objectif poursuivi était ainsi d’alléger la charge pesant sur les services de poursuite et les tribunaux, en arguant que ce système est avantageux pour l’ensemble des acteurs du processus. John Sprack242 souligne en effet que les conséquences pour l’infracteur sont virtuellement les mêmes que s’il avait été poursuivi par la voie normale, mais avec un gain de temps conséquent pour le tribunal grâce à l’absence d’audience. La seule contrainte réside dans la collecte des amendes et leur expédition pour qu’elles soient encaissées. Or, cette contrainte a été contournée par la fixation d’amendes d’un montant délibérément bas pour encourager la coopération des infracteurs même si, en cas de non-paiement de l’amende, il est prévu un mécanisme impliquant les autorités judiciaires qui annihilerait alors tous les avantages du nouveau système permettant de réduire au plus tôt l’utilisation de l’avant- procès.

3. Le cas des pratiques contractuelles impliquant les victimes

144. En Angleterre, il n’existe pas de pratique consistant, pour les juges, à rencontrer la victime et l’auteur de l’infraction afin de connaître les suites que l’un et l’autre pourraient souhaiter donner conjointement à l’affaire (par exemple, la recherche d’un accord auteur-victime).

Nicky Padfield précise que, dans le système judiciaire anglais, il faut clairement distinguer le juge du CPS (et bien sûr de la police) ; les infractions sérieuses des infractions qui le sont moins ; les délinquants mineurs des majeurs. La raison en est que les règles applicables à l’ensemble de ces cas sont très différentes : la police peut avertir (caution) un infracteur ou délivrer un « Fixed Notice Penalty ». Le CPS peut délivrer un avertissement

240 _{V. pour une description complète de la procédure : Anthony and Berryman’s, Magistrates’ Courts}

Guidelines, F. G. Davies, Lexis Nexis, 2009, p. 629.

241 _{J. Sprack, Emmins on Criminal Procedure, 9}ème _{éd., Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 67.} 242

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conditionnel (conditional caution) ou décider d’inculper/poursuivre : il est aujourd’hui possible de demander aux juges de donner une indication par avance de ce que sera la peine maximum qu’ils donneront si le mis en cause plaide coupable243. La pratique liée à la décision Turner244 ne s’applique donc plus, ce qui n’est pas sans danger selon Nicky Padfield245.

La seule pratique impliquant la victime réside dans le fait, pour un juge, de recevoir avant de prendre sa décision sur la peine une déclaration d’impact de la victime (victim impact

statement). Richard Crowley confirme qu’aucune pratique de ce type n’existe. Il précise qu’il

y a actuellement un projet pilote à Liverpool concernant l’approche communautaire. Il existe, dans ce cadre, des pratiques fondées sur les victimes qui se développent, par exemple, les

Victim personal Statements cités par Nicky Padfield, qui existent depuis plusieurs années

mais demeurent minoritaires pour lui alors qu’elles seraient plus habituelles pour elle. Quoiqu’il en soit, leurs déclarations confirment que le processus judiciaire pénal est, selon les termes de Richard Crowley, fondé sur la conduite des poursuites par l’Etat et non par les victimes.

Le déroulement de la procédure ne peut donc être influencé par les droits reconnus aux victimes. Elles peuvent simplement demander un judicial review246 quant à une décision de poursuivre mais elles ne gagnent qu’occasionnellement. Si l’autorité de poursuite souhaite