L’action sociale

As informações e dados disponíveis na Página do MEC, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE - Livro Didático e Coordenação Geral dos Programas do Livro (CGPLI/Dirae), revelam alguns dados oficiais para a compreensão das políticas do governo em relação aos livros didáticos. Os trabalhos de Höfling (2000) em Notas para discussão quanto à implementação de programas de governo: em foco o Programa Nacional do Livro Didático e de Cassiano (2004) em Aspectos políticos e econômicos da circulação do livro didático de História e suas implicações curriculares também ajudam na compreensão crítica de tais programas.

Desde 1929, quando foi criado um órgão específico para legislar sobre a política do livro didático, o Instituto Nacional do Livro (INL), o governo vem desenvolvendo uma política com a finalidade de prover as escolas das redes federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal com obras didáticas e paradidáticas e dicionários.

Atualmente, essa política está consubstanciada no Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) e no Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Médio (PNLEM). O PNLD distribui obras didáticas para todos os alunos das oito séries da rede pública de ensino fundamental. A partir de 2003, as escolas públicas de educação especial e as instituições privadas definidas pelo censo escolar como comunitárias e filantrópicas foram incluídas no programa.

A definição do quantitativo de exemplares a ser adquirido é feita pelas próprias escolas, em parceria com as secretarias estaduais e municipais de Educação. Os dados disponibilizados pelo censo escolar feito pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP/MEC) servem de parâmetro para todas as ações do FNDE, inclusive para o livro didático.

O PNLD é mantido pelo FNDE com recursos financeiros do Orçamento Geral da União e da arrecadação do salário-educação.

Segundo os dados disponíveis no site do governo federal, entre 1994 e 2004, o governo federal adquiriu, para utilização nos anos letivos de 1995 a 2005, 1,026 bilhão de livros didáticos. Eles foram distribuídos a uma média anual de 30,8 milhões de alunos,

matriculados em cerca de 173 mil escolas públicas de todo o país. O investimento do PNLD nesse período alcançou R$ 3,7 bilhões.

É importante recorrer à história do Programa Nacional do Livro Didático para melhor compreendê-lo, visto que este programa de distribuição de livros e materiais didáticos do Ministério da Educação passou por várias fases e sua execução e por diferentes órgãos. As origens da relação Estado/livro didático remontam ao ano de 1929, quando o Estado cria um órgão específico para legislar sobre políticas do livro didático, o Instituto Nacional do Livro (INL), contribuindo para dar maior legitimação ao livro didático nacional e, conseqüentemente, auxiliando no aumento de sua produção. Em 1938, por meio do Decreto- Lei nº 1.006, de 30/12/38, o Estado institui a Comissão Nacional do Livro Didático (CNLD), estabelecendo sua primeira política de legislação e controle de produção e circulação do livro didático no país. Posteriormente, em 1945, pelo Decreto-Lei nº 8.460, de 26/12/45, o Estado consolida a legislação sobre as condições de produção, importação e utilização do livro didático, restringindo ao professor a escolha do livro a ser utilizado pelos alunos, conforme definido no art. 5º. Mais tarde, em 1966, foi selado um acordo entre o Ministério da Educação (MEC) e a Agência Norte-americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID) que permite a criação da Comissão do Livro Técnico e Livro Didático (COLTTED), com o objetivo de coordenar as ações referentes à produção, edição e distribuição do livro didático. O acordo assegurou ao MEC recursos suficientes para a distribuição gratuita de 51 milhões de livros no período de três anos. Ao garantir o financiamento do governo a partir de verbas públicas, o programa revestiu-se do caráter de continuidade. Em 1970, a Portaria nº 35, de 11/3/1970, do Ministério da Educação implementa o sistema de co-edição de livros com as editoras nacionais, com recursos do Instituto Nacional do Livro (INL). O Instituto Nacional do Livro (INL) passa, em 1971, a desenvolver o Programa do Livro Didático para o Ensino Fundamental (PLIDEF), assumindo as atribuições administrativas e de gerenciamento dos recursos financeiros até então a cargo da Colted. A contrapartida das Unidades da Federação torna-se necessária com o término do convênio MEC/Usaid, efetivando-se com a implantação do sistema de contribuição financeira das unidades federadas para o Fundo do Livro Didático. Em 1976, pelo Decreto nº 77.107, de 4/2/76, o governo assume a compra de boa parcela dos livros para distribuí-los a parte das escolas e das unidades federadas. Com a extinção do INL, a Fundação Nacional do Material Escolar (FENAME) torna-se responsável pela execução do programa do livro didático. Os recursos provêm do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e das contribuições das contrapartidas mínimas estabelecidas para participação das Unidades da Federação. Devido à insuficiência de

recursos para atender todos os alunos do ensino fundamental da rede pública, a grande maioria das escolas municipais é excluída do programa.

Em substituição à Fename, em 1983, é criada a Fundação de Assistência ao Estudante (FAE), que incorpora o Plidef. Na ocasião, o grupo de trabalho encarregado do exame dos problemas relativos aos livros didáticos propõe a participação dos professores na escolha dos livros e a ampliação do programa, com a inclusão das demais séries do ensino fundamental. 1985 – Com a edição do Decreto nº 91.542, de 19/8/85, o Plidef dá lugar ao Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), que traz diversas mudanças, como:

• Indicação do livro didático pelos professores;

• Reutilização do livro, implicando a abolição do livro descartável e o aperfeiçoamento das especificações técnicas para sua produção, visando maior durabilidade e possibilitando a implantação de bancos de livros didáticos;

• Extensão da oferta aos alunos de 1ª e 2ª séries das escolas públicas e comunitárias;

• Fim da participação financeira dos estados, passando o controle do processo decisório para a FAE e garantindo o critério de escolha do livro pelos professores.

Já em 1992, a distribuição dos livros é comprometida pelas limitações orçamentárias e há um recuo na abrangência da distribuição, restringindo-se o atendimento até a 4ª série do ensino fundamental. Porém, em 1993, a Resolução FNDE nº 6 vincula, em julho de 1993, recursos para a aquisição dos livros didáticos destinados aos alunos da rede pública de ensino, estabelecendo-se, assim, um fluxo regular de verbas para a aquisição e distribuição do livro didático.

De forma gradativa, em 1995 volta a universalização da distribuição do livro didático no ensino fundamental. Neste ano, são contempladas as disciplinas de Matemática e Língua Portuguesa. Em 1996, a de Ciências e, em 1997, as de Geografia e História. Também em 1996 inicia-se o processo de avaliação pedagógica dos livros inscritos para o PNLD/1997. Esse procedimento foi aperfeiçoado, sendo aplicado até hoje. Os livros que apresentam erros conceituais, indução a erros, desatualização, preconceito ou discriminação de qualquer tipo são excluídos do Guia do Livro Didático.

Em 1997, com a extinção, em fevereiro, da Fundação de Assistência ao Estudante (FAE), a responsabilidade pela política de execução do PNLD é transferida integralmente para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). O programa é ampliado e o Ministério da Educação passa a adquirir, de forma continuada, livros didáticos de alfabetização, Língua Portuguesa, Matemática, Ciências, Estudos Sociais, História e Geografia para todos os alunos de 1ª a 8ª série do ensino fundamental público.

No ano de 2000 é inserida no PNLD a distribuição de dicionários da língua portuguesa para uso dos alunos de 1ª a 4ª séries em 2001 e, pela primeira vez na história do programa, os livros didáticos passam a ser entregues no ano anterior ao ano letivo de sua utilização. Os livros para 2001 foram entregues até 31 de dezembro de 2000.

A partir de 2001, o PNLD amplia, de forma gradativa, o atendimento aos alunos portadores de deficiência visual que estão nas salas de aula do ensino regular das escolas públicas, com livro didático em Braille.

Em 2002, com o intuito de atingir, em 2004, a meta de que todos os alunos matriculados no ensino fundamental possuam um dicionário de língua portuguesa para uso durante toda sua vida escolar, o PNLD dá continuidade à distribuição de dicionários para os ingressantes na 1ª série e atende aos estudantes das 5ª e 6ª séries. Em 2003, o PNLD distribui dicionários de língua portuguesa aos ingressantes na 1ª série e atende aos alunos das 7ª e 8ª séries, alcançando o objetivo de contemplar todos os estudantes do ensino fundamental com um material pedagógico que os acompanhará continuamente em todas as suas atividades escolares.

O ano de 2004 marca a criação do Programa Nacional do Livro para o Ensino Médio (PNLEM) e, em 2006, o livro didático chega a alunos do ensino médio. A partir de 2006, sete milhões de alunos do ensino médio das escolas da rede pública passam a contar com livro didático gratuito, antes destinado apenas aos estudantes do ensino fundamental. As três séries terão obras de Português e de Matemática. São 15,5 milhões de exemplares, num investimento de R$ 135 milhões, que vai beneficiar alunos de 13.253 escolas.

A oferta de livros didáticos a alunos do ensino médio faz parte do Programa Nacional do Livro para o Ensino Médio (PNLEM), criado em 2004, com um projeto-piloto destinado aos alunos da primeira série das regiões Norte e Nordeste. Foram distribuídos 2,7 milhões de livros de Língua Portuguesa e Matemática a 1,3 milhão de alunos de 5.392 escolas públicas. O Ministro da Educação considera a relevância pedagógica e o aspecto social, pois os livros do ensino médio são mais caros, e a escola solicita mais livros. Para 2007 pretende-se a ampliação do atendimento com a aquisição de livros de Física, Biologia e Química.

Os dados estatísticos assinalam que, entre 1994 e 2004, o PNLD adquiriu, para utilização nos anos letivos de 1995 e 2005, um total de 1,026 bilhão de unidades de livros, distribuídos para uma média anual de 30,8 milhões de alunos, matriculados em cerca de 172,8 mil escolas. Nesse período, o PNLD investiu R$ 3,7 bilhões. Pelo PNLD 2006 também serão distribuídos dicionários para atender mais de 478 mil salas de aula de quase 139 mil escolas públicas de 1ª a 4ª séries do ensino fundamental, beneficiando mais de 16,9 milhões de

alunos. Para isso, o FNDE vai adquirir em torno de 490 mil acervos, cada um com 10 dicionários, que serão utilizados coletivamente pelos alunos em sala de aula. (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, Diretoria de Ações Educacionais, Coordenação Geral dos Programas do Livro - CGPLI/Dirae -, Página do MEC e do FNDE Livro Didático).

Höfling (2000)28 entende o Programa Nacional do Livro Didático - PNLD como um programa de governo no interior da política educacional que deve ser analisado à luz dos princípios de maior democratização, tanto nas esferas de decisão, bem como na extensão da população atendida. Destaca também a participação historicamente concentrada de reduzido número de grupos editoriais privados no processo decisório referente à implementação do PNLD, coloca assim em questão tanto os objetivos como o alcance de uma política pública de corte social.

Dados levantados por meio de análise de relatórios da FAE (Höfling 1993) e de outras fontes sobre compra de livros didáticos pelo Estado evidenciam a acentuada centralização da participação de certos grupos editoriais, considero extremamente significativos os dados obtidos no relatório da FAE em relação ao ano de 1994. Destaco os dados referentes às seis editoras que receberam somas significativas na compra de livros didáticos pelo Estado. Observe-se que, do total gasto pela FAE com aquisições de livros (segundo o relatório, R$ 118.704.786,54) , a incrível soma de R$ 109.361.922,85 foi destinada a seis editoras, entre as 35 concorrentes no total. Ou seja, cerca de 90% do total de recursos públicos da FAE para compra e distribuição de livros didáticos foi alocado para um grupo que não atinge 20% do total de editoras inscritas no programa(p. 8).

Os parâmetros utilizados pela autora para analisar o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) consistem em entender o PNLD como uma “estratégia de apoio à política educacional implementada pelo Estado brasileiro com a perspectiva de suprir uma demanda que adquire caráter obrigatório com a Constituição de 1988” (idem p. 02). Cita o artigo 208 da Constituição que determina: “dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de (...) VII – atendimento ao educando no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde". Portanto, é dever do Estado, dentre outras coisas, fornecer material didático para os estudantes.

Para a autora, a partir da Constituição de 1988, o Estado deve assumir o compromisso de garantir o ensino fundamental gratuito e obrigatório, bem como o atendimento ao educando, através de programas suplementares. Dessa forma, a natureza dos programas de assistência ao estudante se altera. “De caráter assistencial, conjuntural, adquirem, pelo

preceito constitucional, caráter universalizante, obrigatório, destinados e garantidos a todos aqueles que têm, igualmente, direito ao acesso à educação, pelo menos em termos legais” (ibidem).

Com isso, a distribuição gratuita de livro didático vem sendo entendida como uma das funções do Estado no que tange ao fornecimento do material didático-pedagógico. O próprio governo considera a distribuição de livro didático como tarefa essencial no atendimento à população escolar, inclusive utilizando-se disso para fazer propaganda de governo. “O PNLD é sistematicamente mencionado – e até mesmo politicamente usado – para referendar o nomeado "sucesso" da política educacional brasileira. É um programa de proporções gigantescas envolvendo em seu planejamento e implementação de questões também gigantescas” (ibidem).

Outro parâmetro utilizado pela autora consiste em sua análise política da descentralização do Programa do Livro Didático. Isso significa “analisar os fatores e atores que determinam uma política de compra e distribuição de milhões de livros didáticos, e menos com os resultados obtidos em relação à cobertura do programa, apesar da reconhecida ligação entre os dois níveis de análise” (idem, p.3). Conforme a autora, no que diz respeito ao PNLD, os dados revelam que um pequeno número de pessoas e a interferência de grupos privados decidem quase tudo, por sua vez, “descentralizar um programa de governo deve significar também ampliar os níveis de decisão em seu planejamento e sua implementação, visando essencialmente benefícios sociais. A participação de grupos privados, atuando de forma concentrada, choca-se com os princípios dessa perspectiva mais ampla” (idem, p. 11).

A pesquisa feita por Cassiano (2004) evidencia outros problemas decorrentes da política de descentralização do PNLD. Ela afirma que “a maioria destes Estados encontrou dificuldades para operacionalizar o PNLD, principalmente em relação ao aumento de custos em função da compra descentralizada e, conseqüentemente, à necessidade de complementação financeira com verbas estaduais” (p. 5). enfatiza também que São Paulo “passou a ser o único Estado no Brasil que manteve a operacionalização do PNLD de forma descentralizada do governo federal, desde 1995” (ibidem).

A pesquisa de Cassiano, acima referida, também aborda aspectos da circulação do livro didático, que antecedem sua entrada na escola, apresenta um panorama das políticas públicas para o livro didático no Brasil, em 2004, e traz um estudo sobre como esses

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Texto originalmente apresentado no XXII Encontro Anual da Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Ciências Sociais – ANPOCS. Caxambu, outubro de 1998.

processos interferem, tacitamente, no currículo em ação, por meio dos livros didáticos de História recebidos pelas escolas públicas da cidade de São Paulo, em 2002.

Falar sobre a circulação do livro didático no Brasil “pressupõe levar em conta a condição de mercadoria deste produto, que contém tanto elementos da sua materialidade, ou seja, das leis de mercado, como também do seu uso, portanto, da Educação” (idem, p. 2).

A autora destaca também a necessidade de se entender o livro didático, no campo educacional, em sua completude, especialmente, em função do papel que este adquire no contexto escolar. Para caracterizar a importância dos livros didáticos, lança mão da compreensão de Apple, Sacristán e Lajolo.

Apple observa que "são os livros didáticos que estabelecem grande parte das condições materiais para o ensino e a aprendizagem nas salas de aula de muitos países através do mundo". Gimeno Sacristán aponta que entre a prescrição curricular e o currículo real, que se desenvolve na prática, existe uma "elaboração intermediária do mesmo, que é a que aparece nos materiais pedagógicos e, particularmente, nos livros didáticos". Lajolo caracteriza o livro didático como o que vai ser utilizado em aulas e cursos, na situação específica da escola, isto é, de aprendizado coletivo e orientado por um professor. Provavelmente foi escrito, editado, vendido e comprado em função da escola, sendo que esse tipo de recurso didático vai ter sua importância ampliada em países como o Brasil, nos quais as condições precárias da educação fazem com que ele acabe determinando conteúdos e decidindo estratégias de ensino. Diz ainda que o livro didático é instrumento importante de ensino e aprendizagem formal que, apesar de não ser o único, pode ser decisivo para a qualidade do aprendizado resultante das atividades escolares. E, finalmente, para ser considerado didático, um livro precisa ser usado de forma sistemática no ensino-aprendizagem de um determinado objeto do conhecimento humano, normalmente caracterizado como disciplina escolar (idem, p. 2).

Mesmo considerando ser o livro didático um elemento prescritivo-chave do currículo, e daí a importância de estudá-lo, Cassiano salienta que o seu uso, que se concretiza na prática da sala de aula, realiza-se “com sujeitos específicos, em dadas condições sócio-históricas e ao lado de outros recursos (a lousa e o giz, por exemplo), tendo então esse uso a potência de subverter o prescrito, mas o faz valendo-se do próprio material, isto é, de uma condição objetiva que está dada” (ibidem).

Outro ponto considerado pela autora se refere à necessidade de compreensão das relações concretizadas no processo de circulação do livro didático. “Isso nos possibilita o desvelamento das relações organizacionais e interpessoais entre indústria editorial, políticas públicas e instituição escolar, que deixam marcas no uso desse produto” (idem, p. 3). Seu intuito é “verificar as relações extra-escolares inerentes ao produto, que adentram os muros escolares, mas que não ficam explícitas” (ibidem).

A intenção da autora é analisar a mercadoria em seu processo de circulação, momento posterior à sua produção, e anterior ao seu uso. É o momento em que esse produto circula, em

que será comercializado. Perceber assim quem são e como atuam os sujeitos envolvidos na seleção do livro escolar. Compreendido esse processo, o seguinte passo é entender como tais processos interferem no currículo, mas tacitamente. Torna-se necessário investigar três instâncias fundamentais: “a área comercial das grandes editoras; o Estado, especificadamente as políticas públicas para o livro didático e a escola” (ibidem). O texto da autora enfatiza prioritariamente as ações governamentais.

Quando se analisa o PNLD - circulação de livros didáticos no Brasil -, um dos pontos que sobressaem é o gigantismo do volume de vendas. O PNLD é o maior programa de fornecimento de material didático do Brasil. Juntamente com os outros programas de distribuição de livros (para bibliotecas, por exemplo) situa o Brasil como o país que tem o maior programa de fornecimento de livro do mundo, conforme afirmou Maria Helena Guimarães de Castro (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP/MEC) na mesa redonda sobre questões educacionais da atualidade promovida pela publicação Estudos Avançados em 27/4/2001, lembra Cassiano.

Vale lembrar que a “educação escolar é um sistema que acontece de forma simultânea, gradual e universal, sendo o livro didático parte integrante deste processo” (idem, p. 4), em que, salvo exceções, “cada aluno brasileiro que está na escola utiliza um livro didático para cada disciplina, livro este que é trocado anualmente (gradualidade), sendo que todos (universalidade) o usam ao mesmo tempo (simultaneidade)” (ibidem). Destaca-se também que nem todas as disciplinas recebem livros didáticos, o governo só “compra livros para as áreas de Português, Matemática, História, Geografia e Ciências” (ibidem).

Outro ponto relevante da pesquisa de Cassiano, concerne à avaliação que o governo federal, como maior comprador dessa mercadoria livro didático, resolveu fazer a partir de 1996 com o objetivo de orientar os professores na escolha do livro didático. As obras inscritas pelas editoras e que não fossem aprovadas seriam excluídas da compra pelo PNLD.