La jurisprudence RETAIL et le refus de la qualification d’établissements publics nationau

En s’appuyant sur le fait que les chambres de commerce et d’industrie sont des établissements publics administratifs dont les activités s’exercent sans limitation territoriale préétablie, une partie de la doctrine a élaboré une théorie particulièrement intéressante. En effet, si les chambres de commerce et d’industrie ne sont ni nationales, ni locales, contrairement aux autres établissements publics, elles n’ont aucune autorité de rattachement et constituent donc une catégorie d’établissements publics sui generis.

Le Conseil d’Etat précise, par un arrêt du 21 février 1936, Sieur RETAIL, que les chambres de commerce « sont des établissements publics, mais non des

établissements publics nationaux »87. Une partie de la doctrine en a donc déduit que

les chambres consulaires ne sont pas rattachées à une collectivité publique. Jean-Pierre THERON estime d’ailleurs que « pour la plupart des auteurs,

l’utilisation intensive voire abusive de l’établissement public a ôté à celui-ci toute cohérence. Toute définition conceptuelle est inutile ou superflue. Renonçant à une définition synthétique, la majorité des auteurs cherche à recenser les éléments épars

qui caractérisent l’ensemble des établissements publics. »88 Dominique MORENO,

quant à elle, estime que le courant jurisprudentiel initial, qui considère les chambres

87 _{CE, 21/02/1936, Sieur Retail, req. n° 43949.}

88 _{THERON Jean-Pierre, Juris-classeur administratif, fascicule 135 : « Etablissements publics ». Voir du même auteur,} Recherche sur la notion d’établissement public, thèse pour le doctorat en droit public, Université Toulouse 1 (Paris : LGDJ,

de commerce et d’industrie comme des établissements publics administratifs sui

generis sans rattachement, s’explique par la diversité de leurs attributions. Cette

diversité se serait opposée à un rattachement à l’Etat ou à une collectivité locale, les organismes consulaires auraient donc constitué une « exception prétorienne au

principe du rattachement à une collectivité publique qui, comme le principe de

spécialité, gouverne le droit des établissements publics. »89 Toutefois, dans son avis

du 26 septembre 1940, le Conseil d’Etat considère que les chambres de commerce sont assimilables aux établissements publics départementaux et communaux pour l’application du décret du 29 juillet 1939, créant un fonds national de compensation.

Opérant une démarche d’analyse au cas par cas, par un avis du 18 juillet 1950, le Conseil d’Etat considère que les chambres de commerce ne sont pas assimilables aux établissements publics départementaux et communaux pour l’application de la législation sur les dommages de guerre. C’est ainsi que, dans le même avis, le Conseil d’Etat considère que « les chambres de commerce exercent leur activité, telle qu’elle

est définie en particulier par la loi du 9 avril 1898, tantôt dans le cadre local défini par leur circonscription, tantôt sur le plan régional où les a placées la création des régions économiques entre lesquelles elles sont réparties, tantôt à l’échelon national, notamment lorsqu’elles sont appelées à entreprendre des travaux ou à gérer des services qui intéressent la nation tout entière ; que la variété de ces attributions s’oppose à ce que les chambres de commerce trouvent place dans une classification des établissements publics en établissements nationaux, départementaux et communaux ; que c’est par une interprétation particulière de chacune des dispositions législatives ou réglementaires visant ces divers établissements, sans mentionner expressément les chambres de commerce, qu’il convient de rechercher si lesdites dispositions leur sont applicables et, dans l’affirmative, à quelle catégorie elles doivent être assimilées dans le cas spécial envisagé. »

Dans un rapport public thématique de 1971 portant sur la réforme des établissements publics, le Conseil d’Etat a admis que « certains établissements ne

peuvent être rattachés à aucune collectivité territoriale. La jurisprudence l’admet depuis longtemps pour les chambres de commerce. C’est reconnaître qu’il existe des

89 _{MORENO Dominique, De la nature juridique des chambres de commerce et d’industrie et de l’application du code des} marchés publics, note sous CE, 13/01/1995, Chambre de commerce et d’industrie de la Vienne, LPA, 20/07/1995, n° 58.

établissements fondés sur l’existence de groupes humains et qui ne se laissent pas

réduire aux distinctions administratives et territoriales actuelles. »90 Cette analyse

sera d’ailleurs confirmée par le Conseil d’Etat dans son rapport sur le statut du personnel des chambres de commerce et d’industrie établi en décembre 1990 : « les

chambres ne sont ni des établissements publics nationaux de l’Etat, ni des

établissements dépendant des collectivités locales »91.

Dans son arrêt LEOUZON du 27 juin 1986, le Conseil d’Etat a considéré, à l’occasion d’un litige opposant une chambre à un de ses agents, « qu’en vertu des

dispositions de la loi du 9 avril 1898, les chambres de commerce sont des établissements publics administratifs ; qu’il suit de là que leurs agents ont la qualité d’agent public ; qu’eu égard à la nature du lien juridique qui les unit à l’établissement public employeur, les agents de droit public sont exclus du champ d’application des dispositions du titre IV du code du travail consacré au droit syndical et notamment de l’article L. 412-15 ; que, dès lors, le moyen tiré par le

requérant de l’absence d’autorisation de l’inspecteur du travail doit être écarté. »92

Cette solution a été confirmée par le Conseil d’Etat dans l’arrêt Syndicat général F.O.

du personnel des chambres de commerce et d’industrie du 8 avril 1987, en

considérant que « les membres du personnel administratif des chambres

de commerce et d’industrie, qui sont unis à ces établissements publics administratifs par un lien de droit public, ne sont pas soumis aux dispositions du code du travail ; que, par suite, le syndicat général de Force ouvrière du personnel des chambres de commerce et d’industrie n’est en tout état de cause pas fondé à soutenir qu’auraient été méconnues les dispositions des articles 2 et 5 de l’ordonnance n° 82-271 du 26 mars 1982 modifiant les articles L. 212-4-2 et L. 212-4-5 du code du

travail. »93

90 _{CE, La réforme des établissements publics, 15 janvier 1971, p. 95.}

91 _{Rapport de Monsieur BANDET, conseiller d’Etat, sur CE, 25/06/1990, Chambre de commerce et d’industrie de l’Oise.} 92 _{CE, 27/06/1986, Leouzon, req. n° 28242.}

B. La jurisprudence CREPIN et la qualification d’établissements