Les chambres de commerce et d’industrie et la notion d’opérateur de l’Etat

Les opérateurs de l’Etat sont des entités juridiquement autonomes qui témoignent d’une proximité particulière vis-à-vis du budget et des missions de l’Etat.

125 _{JO AN, compte rendu intégral de la troisième séance du mardi 27/04/2010, 28/04/2010, p. 2488.}

126 _{Sénat, Rapport n° 507 fait au nom de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du} territoire sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée Nationale, relatif aux réseaux consulaires, au commerce, à l’artisanat et aux services, 27/05/2010, p. 26.

127 _{Cour des comptes, Rapport public annuel 2012 (Paris : La Documentation française, 2012), février 2012, p. 1010.} 128 _{CDBF, 21/07/2008, Chambre de commerce et d’industrie de Caen, n° 162-606 ; CDBF, 23/07/2009, Chambre de} commerce et d’industie de Nice-Côte d’Azur, n° 168-622 ; CDBF, 21/11/2009, Chambre de commerce et d’industrie de Paris, n° 169-570 ; CRC Haute-Normandie, 14/03/2006, Chambre de commerce et d’industrie de Rouen ; CRC Aquitaine,

01/02/2007, Chambre de commerce et d’industrie Bayonne Pays Basque ; CRC Haute-Normandie, 12/06/2007, Chambre de

La notion d’opérateur est totalement indépendante de la nature de la personnalité morale de droit public ou de droit privé, même si son périmètre est composé essentiellement d’établissements publics nationaux. La notion d’opérateur de l’Etat est née avec la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances129 pour répondre à une nécessité tirée de l’esprit même de cette loi organique. Celle-là même, dont les principes ont vocation à s’appliquer tant au budget de l’Etat qu’aux entités jouissant de la personnalité morale qui participent de manière parfois déterminante aux missions de l’Etat, grâce à son concours financier et sous son contrôle.

La qualification d’opérateur sert, dans un premier temps, à déterminer le périmètre des entités qui bénéficient de la nature particulière de subvention de l’Etat : la subvention pour charges de service public. En raison de la proximité particulière de ces entités avec l’Etat, cette catégorie de subvention, qui contribue aux moyens de fonctionnement des opérateurs, constitue des dépenses de fonctionnement indirect de l’Etat. Dans un second temps, la notion d’opérateur s’est progressivement affirmée comme vecteur d’un cadre de pilotage stratégique et budgétaire particulier. Ces entités autonomes contribuent à la démarche de performance des administrations publiques130.

Le périmètre de la notion d’opérateur de l’Etat fait l’objet d’une actualisation annuelle dans le cadre de la liste des opérateurs présentée dans le jaune « opérateurs

de l’Etat » annexé au projet de loi de finances de l’année131. La notion d’opérateur est

devenue une notion structurante du cadre de gouvernance budgétaire des entités recevant une subvention de l’Etat ou bénéficiant de taxes affectées (taux de mise en

129 _{Loi organique n° 2001-692 du 01/08/2001 relative aux lois de finances, JORF n° 177 du 02/08/2001, p. 12480.}

130 _{Ce cadre est formalisé par la circulaire du Premier ministre n° 5 454/SG du 26/03/2010, complétée par des circulaires}

thématiques de la direction du budget.

131 _{De 2006 à 2012, la qualification d’opérateur était adossée à une définition comptable figurant dans la norme 7 du recueil}

des normes comptables de l’Etat. Ainsi, une entité dotée de la personnalité morale, quel que soit son statut juridique, était présumée appartenir au périmètre des opérateurs de l’Etat dès lors qu’elle répondait cumulativement à trois critères : - une activité de service public, qui puisse explicitement se rattacher à la mise en œuvre d’une politique définie par l’Etat et se présenter dans la nomenclature par destination selon le découpage en mission-programme-action ;

- un financement assuré majoritairement par l’Etat, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, notamment fiscales. Ceci n’exclut pas la possibilité pour l’opérateur d’exercer des activités marchandes à titre subsidiaire. La comptabilité nationale retient qu’un organisme est non marchand lorsque plus de 50 % des coûts de production liés à son activité sont couverts, directement ou non, par des ressources publiques. Ce caractère non marchand détermine l’appartenance de l’organisme au secteur des administrations publiques ;

- un contrôle direct par l’Etat, qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier mais doit relever de l’exercice d’une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s’accompagne ou non de la participation au conseil d’administration. Le contrôle est défini comme la capacité de l’Etat à maîtriser l’activité opérationnelle et financière d’une entité juridiquement autonome, de manière à retirer un avantage et/ou à assumer les risques de cette activité.

réserve réduit, plafond d’emploi législatif, cadre de gouvernance et de pilotage stratégique, participation à la maîtrise des finances et de l’emploi publics, etc.). Or, la définition comptable de la notion d’opérateur ne permettait pas d’intégrer pleinement les enjeux de pilotage budgétaire relatifs à ces entités. C’est pourquoi, suite à l’avis du Conseil de normalisation des comptes publics qui a retiré cette notion des normes comptables de l’Etat132, à compter de la construction du projet de loi de finances pour 2013, toute nouvelle entrée ou sortie d’entité sera issue d’une proposition motivée du ou des ministères de tutelle sur la base d’un faisceau d’indices, permettant de caractériser la proximité de l’établissement par rapport au budget et aux missions de l’Etat, et après avis conforme de la direction du budget.

Il est donc possible de qualifier d’opérateurs des organismes ne respectant pas tous les critères, mais considérés comme porteurs d’enjeux importants pour l’Etat. Tel semble être le cas des établissements du réseau des chambres de commerce et d’industrie. Les conséquences d’une telle qualification sont importantes. En effet, la qualification d’opérateur de l’Etat illustre la proximité des organismes concernés avec les politiques publiques et le rôle essentiel qu’ils jouent dans la mise en œuvre de celles-ci. Ils sont donc pleinement concernés par les enjeux de maîtrise des dépenses publiques. Aussi est-il indispensable, d’une part, de renforcer la dimension stratégique de la tutelle, et d’autre part, de prévoir pour ces organismes des règles de gestion et de maîtrise des dépenses et des effectifs comparables à celles que l’Etat s’impose à lui-même133.

Certaines décisions ont permis de circonscrire le périmètre de la notion d’opérateur de l’Etat. Ainsi, lors de la construction du premier périmètre des opérateurs, associé à la loi de finances initiale pour 2006 et utilisé en référence pour le bilan d’ouverture de l’Etat au 1er janvier 2006. Par conséquent, certaines entités, même majoritairement financées par l’Etat, ont été exclues de cette qualification d’opérateur de l’Etat. C’est la cas des réseaux consulaires car leurs dirigeants, élus par leurs pairs, jouissent d’une assez large autonomie d’action134. Ceci est d’ailleurs confirmé par le ministre du commerce, de l’artisanat et de la consommation, dans une

132 _{Conseil de normalisation des comptes publics, avis n° 2011-02 du 15/03/2011.}

133 _{L’annexe au projet de loi de finances pour 2013 « opérateurs de l’Etat » présente l’ensemble des conséquences}

budgétaires de cette qualification.

réponse à une question parlementaire en 2012 : « Les chambres consulaires sont des

établissements publics à caractère administratif de l’Etat, qui ne disposent ni d’un comptable public (mais d’un trésorier élu), ni de contrôleur d’Etat ou de commissaire du gouvernement. Elles ne sont pas des opérateurs de l’Etat, car elles sont

administrées par des dirigeants d’entreprises élus par leurs pairs. »135 Toutefois, les

discussions pour le projet de loi de finances pour 2013 semblent prévoir un élargissement progressif de cette notion en y intégrant les chambres consulaires : « La

mise en œuvre de ces principes se traduira par un élargissement progressif du champ du plafonnement. Un premier élargissement est proposé par le présent projet de loi, principalement par l’intégration des organismes consulaires (chambres de commerce et d’industrie, chambres de métiers et de l’artisanat, chambres d’agriculture) conduisant à faire passer le périmètre des ressources plafonnées de 3,0 milliards d’euros en 2012 à 4,5 milliards d’euros (+50%) en 2013. Les prochaines étapes seront effectuées en s’appuyant notamment sur le rapport d’évaluation prévu par le

projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017. »136 Ainsi, pour le

Conseil d’Etat, « On assiste, d’une part, à la fragmentation de la notion

d’établissement public, ceux des établissements qui ont la caractère d’opérateurs de l’Etat étant d’ores et déjà soumis, et étant appelés à l’être de plus en plus, à des règles de gouvernance particulières auxquelles les autres ne sont pas astreints ; et d’autre part, à une dilution du statut de l’établissement public dans cet ensemble plus

flou que constituent les opérateurs. »137